II SAB/Go 52/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi K.J. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Komendanta Wojewódzkiego Policji do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...]r. o wydanie zaświadczenia, II. stwierdza, że Komendant Wojewódzki Policji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. K.J. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji z wnioskiem "o wydanie zaświadczenia w oparciu o akta sprawy, w której organ wydał zaświadczenie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], oraz dokumentacji finansowej płatności równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i działalności finansowej w zakresie dysponowania środkami budżetowymi, o stanie sprawy dotyczącej policjanta w stanie spoczynku, na podstawie którego akt i dokumentacji posiadanej i prowadzonej przez organ wydano zaświadczenie wyżej wymienionej sprawie realizacji prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (...) poprzez zaświadczenie, iż funkcjonariusz Policji w stanie spoczynku pobiera nadal świadczenie równoważnika, względnie, w razie ustalenia iż nie pobiera, zaświadczenia o utracie prawa do tego ekwiwalentu pieniężnego ze środków budżetowych, stanowiącego zastępczą formę za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z zakreśleniem podstawy faktycznej cofnięcia tych świadczeń". Wnioskodawca podkreślił, iż zaświadczenie jest mu "niezbędne dla celów dowodowych, iż prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego miało uznanie przez KWP jako prawo konstytutywne i realizowane w trybie prawem zakreślonym, należnościami publicznoprawnymi, co w świetle art. 32 ustawy zasadniczej żądane zaświadczenie będzie szczególnym środkiem dowodowym dla (jego) sprawy, jako możliwy dowód naruszenia zakazu dyskryminacji, oraz dla możliwego i skutecznego dochodzenia prawa przez (jego) osobę do tych świadczeń publicznoprawnych". Powyższy wniosek wpłynął do organu w dniu 18 maja 2018 r. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji wezwał K.J. do wyjaśnienia zakresu wnioskowanego zaświadczenia poprzez wskazanie danych osoby, tj. "policjanta w stanie spoczynku", co do którego żąda informacji w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego wezwania. Organ podkreślił, iż dane będące jego w posiadaniu Komendy są niewystarczające do ustalenia stanu faktycznego, który ma być przedmiotem zaświadczenia. Wezwanie to zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 24 maja 2018 r. W związku z tym wezwaniem skarżący złożył w dniu 25 maja 2018r. ponaglenie skierowane do Komendanta Głównego Policji za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji, w którym wskazał, iż co prawda wskazany powyżej Komendant "podjął postępowanie i czynności doręczając wezwanie z dnia [...] maja 2018r. (...), żądając podania danych osobowych policjanta w stanie spoczynku i nakładają w pewnym sensie na (jego) osobę ustalenia tych danych, w zastępstwie za organ i jego funkcjonariuszy, mimo wskazania środków z danych organu, pozwalających na ustalenie okoliczności dla wydania żądanego świadectwa". Następnie K.J. pismem z dnia [...] maja 2018r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na przewlekłe prowadzenie postępowanie w przedmiocie wydania opisanego na wstępie zaświadczenia, wnosząc o: - zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpatrzenia żądania strony i wydania prawem nakazanego art. 218 k.p.a zaświadczenia o treści ustalonej na podstawie wskazanych we wniosku o zaświadczenie dokumentacji, oraz innych danych będących w posiadaniu organu związanych z działalnością finansową dysponenta środków budżetowych; - stwierdzenie, że skarżony organ dopuścił się co najmniej przewlekłości poprzez świadome naruszenie bezpodstawne terminu instrukcyjnego siedmiu dni na załatwienie sprawy o wydanie zaświadczenia na skutek bezprawnej czynności organu, tj. wezwania z dnia [...] maja 2018 r. w sytuacji, gdy z żadnej normy prawa nie wynika obowiązek podania danych osobowych, a prawodawca zakreśla wyłącznie dla strony wskazanie okoliczności, czy środków dowodowych, na podstawie których organ dane może ustalić; - przyznanie od skarżonego organu kwoty pieniężnej w zakresie uznania sadowego, w związku ze szczególnym charakterem naruszenia prawa oraz naruszenia prawa skarżącego do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, podlegającej art. 2 ustawy zasadniczej, w maksymalnej prawem określonej wysokości. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji, powołując się na art. 219 w zw. z art. 217 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – określanej dalej jako k.p.a.) odmówił K.J. wydania zaświadczenia w zakresie informacji, iż funkcjonariusz w stanie spoczynku pobiera równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego bądź utracił prawo do tego równoważnika W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego. W ocenie organu w przypadku złożonego przez K.J. wniosku żadna z powyższych okoliczności nie zaistniała. Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się jedynie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Organ zaznaczył, że nie dysponuje dokumentami, których charakter i treść zostały wskazane we wniosku. Tym samym organ nie był w stanie spełnić żądania strony odnośnie treści zaświadczenia. Ponadto organ wskazał, iż wnioskodawca, ubiegający się o wydanie zaświadczenia nie wykazał, że posiada interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, a powołał się wyłącznie na posiadanie interesu faktycznego (cyt. "dla celów dowodowych"), co wyklucza możliwość wydania zaświadczenia. Niezależnie od powyższego organ zauważył, że kategoryczne formułowanie przez wnioskodawcę wniosku o wydanie zaświadczenia uniemożliwia organowi rozpatrzenie sprawy w trybie dostępu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddaleni, podkreślając, iż skarżący nie wykazał w złożonym wniosku przepisu prawa stanowiącego podstawę żądania wydania zaświadczenia ani interesu prawnego, z którego wywodzi prawo do urzędowego potwierdzenia faktu bądź stanu prawnego. Dlatego organ w dniu 22 maja 2018 r. skierował do zainteresowanego pismo z prośbą o wyjaśnienie zakresu wnioskowanego zaświadczenia, w tym m.in. poprzez wskazanie danych osobowych policjanta w stanie spoczynku, którego dotyczyć ma zaświadczenie. Po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w powyższym wezwaniu organ w dniu [...] czerwca 2018 r. wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia z uwagi na brak interesu prawnego osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia. Zdaniem organu opisany powyżej przebieg postępowania w sprawie wydania zaświadczenia nie świadczy o prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły. Do rozpoznania wniosku skarżącego konieczne było bowiem wyjaśnienie zakresu wnioskowanego zaświadczenia. W ocenie organu wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2016 r. był na tyle nieprecyzyjny i o tak dużym stopniu ogólności, że jego rozpoznanie nie było możliwe bez dodatkowych wyjaśnień w zakresie przedmiotu wnioskowanego zaświadczenia. Wniosek bowiem dotyczył wydania zaświadczenia dotyczącego bliżej nieokreślonego policjanta, co determinowało konieczność jego sprecyzowania. Organ zatem nie mnożył czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, lecz wezwaniem z [...] maja 2018 r. podjął czynność procesową niezbędną w okolicznościach niniejszej sprawy. Po wezwaniu skarżącego do sprecyzowania przedmiotu zaświadczenia, organ musiał oczekiwać na odpowiedź skarżącego, ten zaś odebrał wezwanie 24 maja 2018 r. i zgodnie z nim miał czas do 31 maja 2018 r. na udzielenie odpowiedzi. Organ zatem wydając [...] czerwca 2018 r. postanowienie rozstrzygające wniosek zachował właściwy odstęp czasu. W pismach z dnia [...] lipca 2018 r. i [...] października 2018 r. skarżący podtrzymał skargę wskazując jednocześnie, iż ostatecznie wydano mu zaświadczenie w dniu [...] lipca 2018 r. Organ w piśmie z dnia [...] października 2018 r. wskazał, iż zażalenie skarżącego na postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r. nie zostało jeszcze rozpoznane. Ponadto przedłożył wydane przez niego zaświadczenia z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] oraz z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]. W tym pierwszym dokumencie organ zaświadczył, iż na terenie woj. świadczenie z tytułu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wypłacane jest jednej osobie uprawnionej do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych, zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. oraz § 1 i §9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnym (Dz. U. nr 100, poz. 918). Natomiast w tym drugim dokumencie organ zaświadczył, iż w garnizonie realizowane jest prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jednej osobie, pobierającej świadczenie emerytalno-rentowe w wyniku postępowania sądowoadministracyjnego, zakończonego wyrokiem NSA z dnia 31 marca 2008 r., I OSK 525/07. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu było przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia skarżącemu K.J., zainicjowanego wnioskiem wyżej wymienionego z dnia [...] maja 2018 r. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37§ 1 pkt 2 k.p.a.). Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu do załatwienia sprawy. Do przewlekłości postępowania dojdzie w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji jest ustalenie następujących kwestii: - po pierwsze: czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako p.p.s.a.); - po drugie: czy skarga jest dopuszczalna, co jest uwarunkowane zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany: - po trzecie: o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, czy organowi administracji można przypisać przewlekłość. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia. Jednocześnie Sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a k.p.a.). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art.149 § 2 k.p.a.) Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność wniesionej skargi należy zauważyć, iż skarżona przewlekłość dotyczy postępowania, które jest unormowane w art. 217 k.p.a. i nast. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 k.p.a.). W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.) Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Zgodnie z art. 1 k.p.a. wydanie zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji. Jest natomiast czynnością materialno-techniczną, mającą walor czynności z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w ramach postępowania określonego w k.p.a. O ile samo zaświadczenie (jego treść) jako akt władzy publicznej nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z 6 maja 2014 r., II FSK 760/14), o tyle czynność jego wydania ma już taki charakter. Zainteresowany posiada zatem uprawnienie wynikające z przepisów prawa do tego, aby wobec niego została podjęta czynność z zakresu administracji publicznej polegająca na wydaniu mu zaświadczenia. Bezczynność lub przewlekłość w podejmowaniu takiej czynności podlega kontroli sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. M. Jaśkowska, /w/: M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wilbrandt-Gotowicz, K.p.a Komentarz, WK 2018, t. 2 do art. 2018, T. Brzezicki, P. Brzozowski, Skarga na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, "Casus" 2011/3, s. 18, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., I OSK 136/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2018 r., III SAB/Kr 41/17, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 czerwca 2017 r., II SAB/Go 23/17). Skarżący przed złożeniem skargi wyczerpał środki zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie było ponaglenie określone w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a (poprzednio zażalenie – por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2010 r., I OSK 757/10). Zostało ono złożone w dniu 25 maja 2018 r. do organu określonego w art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a., tj. Komendanta Głównego Policji, za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji. Dla uznania wyczerpania tego toku postępowania przez stronę wystarczające jest wykazanie składania przez nią stosownego ponaglenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania nie ma zatem znaczenia to czy organ wyższej instancji rozpoznał ponaglenie a także sposób rozpoznania takiego ponaglenia (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 lipca 2018 r., II SAB/Bd 35/18, wyrok WSA w Białystoku z dnia 19 grudnia 2017 r., II SAB/Bk 165/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2018 r., III SAB/Wa 52/17). Zaznaczyć również należy, że skargę taką można wnieść w każdym czasie, po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (53 § 2b p.p.s.a.). Skarga więc jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. podlega merytorycznej ocenie. Złożoną skargę skarżący zwalczał przewlekłość prowadzonego postępowania polegającą – w jego ocenie - na bezpodstawnym skierowaniu wobec niego przez organ wezwania z dnia [...] maja 2018 r. Zdaniem Sądu istotnie żądanie przez organ do wyjaśnienia zakresu wnioskowanego zaświadczenia poprzez wskazanie danych osoby, tj. "policjanta w stanie spoczynku", co do którego żąda informacji w terminie 7 dni od daty doręczenia tego wezwania, było bezzasadne. Wprawdzie wniosek skarżącego został sformułowany w sposób może mało przejrzysty, jednakże wnikliwa analiza jego treści pozwala jednoznacznie ustalić zakres tego wniosku, treść oczekiwanego zaświadczenia. Mianowicie skarżący domagał się wydania zaświadczenia, iż funkcjonariusz Policji w stanie spoczynku, co do którego odnosi się zaświadczenia z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], pobiera nadal świadczenie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, względnie, w razie ustalenia, iż nie pobiera, zaświadczenia o utracie prawa do tego ekwiwalentu pieniężnego i zakreślenia podstawy faktycznej cofnięcia tych świadczeń. Wobec wskazania przez skarżącego we wniosku numeru poprzedniego zaświadczenia nie było niezbędne określenie osoby policjanta, co do którego żądana jest informacja. Skarżący nie oczekiwał bowiem zawarcia w zaświadczeniu danych tego policjanta, a wobec podania wspomnianego numeru w sposób jednoznaczny było możliwie dotarcie przez organ do odpowiedniej dokumentacji pozwalającej na wydanie zaświadczenia, o czym zresztą świadczy to, iż organ w dniu [...] lipca 2018 r. ostatecznie wydał żądane zaświadczenia. W kontekście powyższego wezwanie z dnia [...] maja 2018 r. wprawdzie formalnie spowodowało, iż organowi nie można przypisać bezczynności, jednakże było to w istocie działanie zbędne, które niezasadnie przedłużyło postępowanie. Pozwala to uznać, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Skoro organ po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem, najpierw wydał w dniu [...] czerwca 2018 r. postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, a następnie w dniu [...] lipca 2018 r. wydał żądane zaświadczenie, postępowanie sądowe w części dotyczącej nakazania organowi rozpatrzenia w zakreślonym terminie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku. Stosownie bowiem do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu (odpowiednio na przewlekłe prowadzenie postępowania) – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (odpowiednio przewlekłości). Wydanie powyższego postanowienia oraz zaświadczenia po wniesieniu skargi przed jej rozpoznaniem, nie zwalniało Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12). W związku z powyższym Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – ustalił, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, iż niezwłocznie po złożeniu skargi organ wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Opóźnienie w załatwieniu wniosku w istocie było jedynie 11 dniowe. Podkreślić w tym miejscu należy, iż w sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd nie jest władny do oceny merytorycznej trafności takiego rozstrzygnięcia. Podlega ono zaskarżeniu zażaleniem, a na postanowienie rozpoznające to zażalenie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wadliwość tego rozstrzygnięcia nie przesądza o istnieniu stanu bezczynności lub przewlekłości. Sąd ponadto uwzględnił, iż ostatecznie organ wydał żądane zaświadczenie, a zakwestionowane wezwanie z dnia [...] maja 2018 r. było wynikiem niewłaściwej oceny wniosku skarżącego. Nie było to zatem celowe działanie, nie nosiło ono cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez k.p.a. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., w tym przyznania żądanej przez stronę sumy pieniężnej. Zauważyć bowiem należy dodatkowo, iż powyższe środki mają charakter fakultatywny, a w związku z postawą organu, który wydał żądane zaświadczenie, zastosowanie dolegliwości pieniężnej nie ma tym samym merytorycznego uzasadnienia. Cel skargi, polegający na wymuszeniu na organie wydania zaświadczenia został osiągnięty jeszcze przed wyrokowaniem. Z tych względów Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w pozostałym zakresie (pkt III wyroku).