II SO/Go 18/13

POSTANOWINIE Dnia 15 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy z wniosku Prokuratora Rejonowego o wymierzenie grzywny Radzie Gminy za nieprzekazanie skargi do sądu postanawia: oddalić wniosek. Prokurator Rejonowy wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o wymierzenie grzywny Radzie Gminy reprezentowanej przez Wójta Gminy za niewywiązanie się z obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) to jest przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że dnia [...] września 2013 r. skierował za pośrednictwem Rady Gminy skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 lutego 2006 r Nr XXXIII/241/06 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5 % zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Do dnia 25 listopada 2013 r. skarga wraz z odpowiedzią na skargę nie została przekazana do sądu pomimo obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Stwierdził zatem, że wbrew obowiązkowi organ uchyla się od przekazania sądowi skargi, co czyni zasadnym przedmiotowy wniosek. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy wniósł o odstąpienie od wymierzenia grzywny organowi i podał, że skierowana za pośrednictwem organu skarga została przekazana do Biura Rady, tam uznano ją za zasadną i uchwałą nr XXXII/250/13 Rada Gminy w dniu 31 października 2013 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaż jak i w miejscu sprzedaży oraz ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych – wprowadziła ona nowe uregulowania, a w § 5 tej uchwały uchyliła w całości zaskarżoną uchwałę. Nadto już pismem z dnia 2 października 2013 r. Wójt poinformował Prokuratora Rejonowego, że Rada ponownie przeanalizuje uchwałę na sesji w październiku i o sposobie załatwienia skargi Prokurator zostanie zawiadomiony. Po podjęciu uchwały uchylającej zaskarżoną w dniu 5 listopada 2013 r. nowa uchwała została przesłana Prokuratorowi . Organ liczył na wycofanie skargi przez Prokuratora bowiem cel został osiągnięty w ramach samokontroli. Po złożeniu wniosku o ukaranie grzywną Rady Gminy, w dniu 2 stycznia 2014 r. skarga została przekazana przez organ sądowi i będzie przedmiotem rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie podnieść należy, iż stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Powołany przepis statuuje obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. By rozpocząć taką kontrolę, sąd musi bowiem posiadać materiały konieczne do jej przeprowadzenia i świadomość, że skarżący wszczął postępowanie (por. W. Sawczyn, glosa do postanowienia WSA w Gdańsku z dnia 19 listopada 2007r., sygn. akt II SO/Gd 5/07, OSP 2009, zeszyt 7-8, s. 547). W związku z wprowadzeniem pośredniego trybu wnoszenia skargi do wojewódzkich sądów administracyjnych, ustawodawca przewidział w procedurze sądowoadministracyjnej instytucję mającą na celu zdyscyplinowanie organów administracji publicznej uchylających się od obowiązku przekazania skargi. W takim przypadku, na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a., sąd - na wniosek skarżącego - może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Oznacza to, że przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na jego przyczyny (por. postanowienie NSA z dnia 22 września 2010 r. w sprawie I OZ 703/10). W każdej bowiem sytuacji organ powinien wywiązać się z ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Natomiast orzekając o rozmiarze wymierzanej grzywny sąd administracyjny ma obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym m. in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. W postanowieniu z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie I OZ 634/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przyczyny nieprzekazania skargi mogą mieć wpływ na wymiar grzywny. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w omówionym zakresie jest ugruntowane (por. także: I OZ 495/10, I OZ 192/10, I OZ 343/10, I GZ 105/10, II GZ 90/10). Szczególnego podkreślenia wymaga, iż przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. nie uprawnia organu, za pośrednictwem którego skargę wniesiono (art. 54 § 1 p.p.s.a.), a jednocześnie którego działanie czy bezczynność zaskarżono, do podejmowania czynności sprawdzających dopuszczalność wniesionej skargi, jak też legitymacji skarżącego do jej wniesienia czy spełniania przez skargę warunków formalnych. Nie uprawnia go do tego również przepis art. 54 § 3 p.p.s.a, dotyczący instytucji autokontroli, której celem jest umożliwienie organom administracji publicznej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) przed poddaniem ich rozstrzygnięć kontroli sądu administracyjnego w zakresie zgodności z prawem. W świetle powołanych przepisów prawa nie powinno budzić wątpliwości, iż to sąd administracyjny, a nie organ administracji dokonuje oceny dopuszczalności skargi. W postępowaniu wywołanym wnioskiem o nałożenie grzywny organ nie może skutecznie bronić się argumentem o niedopuszczalności skargi strony. Organ za pośrednictwem, którego została wniesiona skarga, zawsze zobowiązany jest przekazać ją do sądu administracyjnego. Powinien to uczynić w terminie przewidzianym w art. 54 § 2 p.p.s.a., niezależnie od tego czy w jego ocenie skarga jest dopuszczalna oraz czy jej przedmiot podlega kognicji sądu administracyjnego. Nawet uzasadnione przekonanie organu, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż nie należy do właściwości sądów administracyjnych, nie zwalnia organu od tego obowiązku. Powinnością organu jest przekazanie sądowi administracyjnemu pisma, które podmiot je wnoszący subiektywnie uważa za skargę i kieruje do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu. Natomiast swe stanowisko w zakresie niedopuszczalności skargi ze względu na brak kognicji sądu administracyjnego organ może wyrazić w przekazywanej wraz ze skargą odpowiedzi na nią. W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę przyznaje, że wskutek podjęcia działań zmierzających do uchylenia zaskarżonej uchwały i przeświadczenia, że wskutek autokontroli i osiągnięcia celu skargi zostanie ona wycofana, nie przekazana została skarga do sądu w zakreślonym ustawą terminie a dopiero po wniesieniu wniosku o ukaranie grzywną. Jednocześnie należy zauważyć, że Prokurator wystąpił z wnioskiem o ukaranie Rady Gminy, podczas gdy właściwym adresatem wniosku powinna być Gmina. Z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r I OPS 3/12 wynika, że Wójt Gminy jako organ reprezentujący gminę na zewnątrz powinien sporządzić odpowiedź na skargę i przesłać akta wraz ze skargą do Sądu. "Jednakże gmina jest zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej wyposażona w osobowość prawną. Zgodnie z art. 25 § 1 p.p.s.a. osoba fizyczna i prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa), czyli zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków procesowych w tym postępowaniu. Tym samym zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym posiada gmina jako osoba prawna. Przepis art. 28 § 1 cytowanej ustawy stanowi, że osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych, czyli zdolność do wyrażania woli przed podmiot postępowania w zakresie jego praw i obowiązków procesowych (zdolność procesowa) mają w myśl art. 26 § 2 p.p.s.a. osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne o których mowa w art. 25 p.p.s.a. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r poz. 594 dalej "usg") wójt,/ burmistrz, prezydent/ reprezentuje gminę na zewnątrz. Ponadto ta ustawa w wielu przepisach wprost wskazuje na gminę jako nosiciela zadań i kompetencji (przykładowo art. 2, art. 3,art. 5,art. 6,art.7,art. 9,art.10,art. 40,art. 43,art. 51,art. 64,art. 84) to gmina ma osobowość prawną, posiada mienie, dysponuje majątkiem, to samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, to gminie służy domniemanie kompetencji do realizowania lokalnych zadań publicznych, to gminie przekazane są określone zadania własne, to gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, zawierać porozumienia, tworzyć związki i stowarzyszenia, to gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego i wreszcie gmina prowadzi gospodarkę finansową. Podmiotem, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej jest gmina, którą reprezentuje wójt bez względu na to czy zadanie to z uwagi na przepisy ustrojowe realizuje rada gminy czy wójt. Nie ma zatem potrzeby przyznawania zdolności sądowej odrębnie organowi stanowiącemu i organowi wykonawczemu, a nie osobie prawnej, której są organami. Nie można z faktu działania gminy za pomocą organu stanowiącego i wykonawczego wyprowadzić tezy o przyznaniu tym samym zdolności sądowej w postępowaniu sądowym osobno każdemu z organów samorządu terytorialnego a nie samym gminom."(uzasadnienie postanowienia NSA z 10 grudnia 2013 r II OZ 1154/13). Stąd żądanie Prokuratora o wymierzenie grzywny Radzie Gminy należało uznać za niezasadne. Dodać także należy, iż wójt gminy na bieżąco informował Prokuratora o podjętych działaniach i decyzji o zastosowaniu autokontroli uchwały w związku ze skargą Prokuratora. W żadnym z pism Prokurator nie poinformował organu o obowiązku wysłania skargi do sądu mimo podjętych działań przez organy gminy choć cel skargi po upływie 7 lat obowiązywania zaskarżonej uchwały został w ciągu 2 miesięcy osiągnięty. Te zatem wszystkie okoliczności zadecydowały, iż wniosek Sąd oddalił.