II SA/Ke 1048/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2014r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Wojewody z dnia 10 września 2013r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia 10 września 2013 r. znak: [...] Wojewoda stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez W. W. na postanowienie Starosty z dnia 10 lipca 2013 r. znak: [...] o odmowie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B. i M. małż. W. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1539/2 w S. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia 29 września 2009 r. Starosta wznowił, na wniosek W. W., postępowanie zakończone decyzją z dnia 3 kwietnia 2009 r. w sprawie zatwierdzenia i udzielenia małżonkom W. pozwolenia na rozbudowę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W piśmie z dnia 11.05.2012r. W. W. wniosła o zawieszenie z urzędu postępowania wznowieniowego z uwagi na toczące się postępowanie administracyjne przed Starostą w sprawie wykazania w ewidencji gruntów i budynków prawidłowego przebiegu granicy działki nr 1539/2 i 1540. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 10 lipca 2013 r. Starosta odmówił zawieszenia postępowania wznowieniowego, pouczając strony o prawie wniesienia zażalenia. W zażaleniu W. W. podniosła, że z uwagi na toczące się postępowanie rozgraniczeniowe brak było podstaw do odmowy zawieszenia przedmiotowego postępowania. Rozpatrując zażalenie Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 101 § 3 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje tylko na postanowienie w sprawie zawieszenia albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, nigdy zaś na postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia. Na poparcie swojego stanowiska przywołał wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie (w sprawie I SA/Wa 593/13) i Krakowie (w sprawie II SA/Kr 1693/11). Wyjaśnił, że nie jest związany pouczeniem zawartym w postanowieniu organu I instancji. W ocenie organu II instancji, w sytuacji braku normy prawnej dopuszczającej zaskarżenie postanowienia z dnia 10 lipca 2013 r. konieczne było stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. W. wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji podnosząc zarzuty dowolnego stosowania przepisów k.p.a. i ignorowania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 1106/10, w którym stwierdzono, że małżonkowie W. dopuścili się samowoli budowlanej. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w postanowieniu z dnia 26 kwietnia 2012 r. znak [...] Starosta uznał zakończenie sprawy rozgraniczeniowej między działkami nr 1539/2 i 1540 za zagadnienie wstępne. Wykazanie przebiegu granicy jest zatem istotnym elementem niniejszej sprawy uzasadniającym zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 4.02.2014r. skarżąca zarzuciła organowi skupienie się jedynie na aspekcie formalnym sprawy, pomijając jej aspekt merytoryczny, tj. okoliczność, że postępowanie powinno zostać zawieszone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Do chwili nowelizacji k.p.a. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), tj. do dnia 10 kwietnia 2011 r., przepis art. 101 § 3 miał następujące brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., sygn. OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Nowelizacja k.p.a. wprowadzona ww. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a., który aktualnie brzmi następująco: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Treść tego przepisu należy więc obecnie odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1272/12). Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w ww. postanowieniu z dnia 19 listopada 2013 r., podzielanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, ponieważ na podstawie art. 142 k.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte są w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (por. postanowienia NSA: z dnia 15 września 2008 r., sygn. II OZ 856/08, z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. II GZ 301/08, z dnia 18 maja 2010 r., sygn. II OZ 407/10). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. również zbieżna jest z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m. in. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). Zaprezentowany pogląd odnośnie braku możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 101 § 3 k.p.a. obecnie przeważa w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA: z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2991/12 i II OSK 2921/12, z dnia 23 maja 2013 r., sygn. II OSK 1617/12, z dnia 18 października 2013 r., sygn. II OSK 1175/12; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2296/12) i Sąd w składzie rozpoznającym skargę w pełni ten pogląd podziela. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, za prawidłowe należy uznać wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko organu II instancji, że wobec wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, konieczne było stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Z faktu, że organ I instancji wadliwie pouczył stronę o przysługującym jej prawie do wniesienia środka zaskarżenia i strona z tego prawa skorzystała, nie wynika, że będzie ona mogła skutecznie domagać się merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd w niniejszej sprawie nie mógł więc odnieść się do merytorycznych zarzutów dotyczących zasadności odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, ponieważ przedmiotem rozpoznania była zgodność z prawem postanowienia organu II instancji z dnia 10 września 2013 r., nie zaś legalność postanowienia organu I instancji z dnia 10 lipca 2013 r., na które z powodów wskazanych powyżej nie przysługuje ani zażalenie ani skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Podkreślić jednakże należy, że w takich okolicznościach strona nie jest pozbawiona ochrony prawnej, albowiem stosownie do treści art. 142 k.p.a., postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może skarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Powyższe oznacza, że zarzuty dotyczące wadliwego rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania, strona może skutecznie podnosić w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie wznowione postanowieniem Starosty z dnia 29 września 2009r. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.