II SA/Ke 154/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Miejskiej w Jędrzejowie z dnia 29 czerwca 2017 r. nr XXXVI/301/17 w przedmiocie wprowadzenia zmian w uchwale dotyczącej ustalenia wysokości diet dla radnych z tytułu wykonywania mandatu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 29 czerwca 2017 r. Rada Miejska w Jędrzejowie, działając na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 935), zwanej dalej "u.s.g.", oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet dla radnych z tytułu wykonywania mandatu (Dz.U. z 2000 r. nr 61 poz. 710) podjęła uchwałę nr XXXVI/301/17 w sprawie wprowadzenia zmian w uchwale dotyczącej ustalenia wysokości diet dla radnych z tytułu wykonywania mandatu (uchwała własna nr XXII/156/08 z 31 stycznia 2008 r.), stanowiąc w § 3, że "Uchwała wchodzi w życie z dniem powzięcia z mocą obowiązującą od 1 lipca 2017 r." Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę skierował Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie, podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, to jest: 1. art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez nieopublikowanie uchwały w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, w sytuacji gdy uchwała stanowi akt prawa miejscowego; 2. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez wprowadzenie w § 3 uchwały zapisu, że wchodzi ona w życie od 1 lipca 2017 r., tj. dwa dni po jej uchwaleniu, w sytuacji gdy nie zaistniały przesłanki wejścia w życie przedmiotowej uchwały w terminie krótszym niż 14 dni, o jakich mowa w art. 4 ust. 2 tej ustawy. Z uzasadnienia wynika, że skarżący podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. w wyroku z 28 kwietnia 2020 r. o sygn. akt II OSK 570/19), w którym wskazano, że uchwała w sprawie ustalania zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych stanowi akt prawa miejscowego. Prokurator, podkreślając powtarzalność uchwały w sprawie diet, stwierdził, że zawiera ona normy abstrakcyjne, mające charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6, 8 u.s.g. Zdaniem Prokuratora, zaskarżona uchwała – jako akt prawa miejscowego – powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wejść w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania. Jednak w § 3 tej uchwały określono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem 1 lipca 2017 r. i nie przewidziano obowiązku jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 41 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – stanowi istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Jednocześnie skarżący zwrócił uwagę na doniosłość prawidłowego ogłoszenia aktu prawa miejscowego oraz skutki nieprawidłowego ogłoszenia tego typu aktu, przejawiające się w braku jego mocy wiążącej, dodając że z uchwały nie wynika, aby zaistniały szczególne przypadki, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych dające podstawę do skrócenia vacatio legis. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Jędrzejowie pozostawiła skargę do uznania Sądu, podkreślając że dopiero doktryna i orzecznictwo sprzed kilku lat wypracowały stanowisko odnośnie charakteru uchwały w sprawie ustalenia diet dla radnych z tytułu wykonywania mandatu – jako aktu prawa miejscowego. Zgodnie z wcześniejszą wykładnią tego typu uchwały stanowiły akty kierownictwa wewnętrznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym, uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 3 § 1 pkt 6 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 tego przepisu, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W analizowanej sprawie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma charakter prawny zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17, z 20 września 2018 r., II OSK 2353/16, dostępne w CBOSA). Abstrakcyjność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Jędrzejowie wyraża się w tym, że diety mają charakter powtarzalny. Adresatem przepisów uchwały nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję, przepisy te mają zatem charakter generalny. Krąg adresatów tej uchwały nie jest liczny, jednak przez określenie go wspólną cechą – jaką jest pełnienie wskazanej w uchwale funkcji – przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym "na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych". Ponadto akt ten nie jest związany z kadencyjnością organu stanowiącego gminy – co oznacza, że treść zakwestionowanej uchwały, wprowadzającej zmiany do uchwały Rady Miejskiej w Jędrzejowie nr XXII/156/08 z 31 stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych z tytułu wykonywania mandatu, zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. W tym zakresie Sąd podziela pogląd – wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 marca 2024 r., III OSK 1522/22, 27 czerwca 2023 r., III OSK 2472/21, z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/2; z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19; z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16, dostępne j.w.). Uwzględniając powyższe należy przyznać rację skarżącemu, że podjęta przez Radę Miejską w Jędrzejowie uchwała w sprawie wprowadzenia zmian w uchwale dotyczącej ustalenia wysokości diet dla radnych z tytułu wykonywania mandatu jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.), zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90; z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; por. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Obowiązek ogłaszania aktów prawa miejscowego wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (powołanego w skardze), który przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały – tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 296) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 2 w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia – a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym – jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale odnosi się do całości uchwały – jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2010 r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 września 2016 r. o sygn. IV SA/Po 486/16, dostępne j.w.). Podsumowując, analizowana uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 3 tej uchwały określono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem powzięcia z mocą obowiązującą od 1 lipca 2017 r. Powyższe wadliwości pozwalają na uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – co skutkuje w całości jej nieważnością. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a.