II SA/Ke 273/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na postanowienie Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania Prezydenta Miasta, działającego przez pełnomocnika, od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. O. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Miasta na prawach powiatu - prawa własności nieruchomości położonej w [...]oznaczonej w ewidencji gruntów Miasta jako działki: [...] , przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej pn. [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy podał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 7.11.2012 r. sygn. akt. II SA/Ke 693/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Wojewody z dnia [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. O. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Miasta [...] – prawa własności nieruchomości położonej w [...] pn. [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał m.in., że "Miejski Zarząd Dróg jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania Prezydenta Miasta, będącego zarządcą wszystkich dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Wywodzi zatem wszystkie swoje kompetencje od Prezydenta Miasta, nie posiadając odrębnych, samodzielnych uprawnień. Powołanie Miejskiego Zarządu Dróg w trybie art. 21 ust.1 ustawy o drogach publicznych nie zmienia jednak faktu, że zarządcą dróg na terenie miasta nadal pozostaje Prezydent Miasta (...).Organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania administracyjnego, gdyż zgodnie z regułą "ne quis iudex in propria causa" role strony i sędziego w konkretnym postępowaniu są niepołączalne. Odnosząc się do treści art. 28 kpa zauważyć należy, że przepis ten status strony wiąże z własnym interesem prawnym w toczącym się postępowaniu. Tymczasem organ powołany z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnej ma obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem, a w jego roli z istoty rzeczy nie ma miejsca na własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. W konsekwencji organowi, który wydał decyzję w sprawie nie mogą przysługiwać żadne uprawnienia strony, bo korzysta on z uprawnień władczych, opatrzonych sankcją przymusu państwowego". W konsekwencji tych rozważań Sąd stwierdził, że skoro odwołujący się od własnej decyzji Prezydent Miasta nie miał przymiotu strony, to odwołanie takie należało uznać za niedopuszczalne (art. 134 kpa). Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył Prezydent Miasta, działający przez pełnomocnika - Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 134 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i wnosząc o jego uchylenie oraz wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji orzekającej o ustaleniu odszkodowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w postępowaniu został pominięty fakt, iż Wojewoda od 2006 r. prowadzi postępowanie na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, o stwierdzenie nabycia prawa własności ww. działek. W trybie ww. przepisów zostały wydane decyzje: 1. z dnia 14.02.2011r. potwierdzająca, że nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] stały się z mocy prawa, z dniem 1.01.1999r. własnością Miasta na prawach powiatu, 2. z dnia 14.02.2011r., potwierdzająca że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] stała się z mocy prawa z dniem 1.01.1999r. własnością Skarbu Państwa. Wobec złożonych odwołań od tych decyzji nadal toczy się postępowanie w tych sprawach. Miejski Zarząd Dróg pismem z dnia 22.07.2011r. wystąpił o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania do czasu zakończenia toczącego się postępowania w sprawie nabycia tytułu własności w trybie art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998r. wskazując, że rozstrzygnięcie w sprawie nabycia przez Skarb Państwa i Miasto na prawach powiatu prawa własności do przedmiotowych działek na dzień 10.01.1999r. jest zagadnieniem wstępnym dla prowadzonego przez organ postępowania odszkodowawczego. Fakt toczącego się postępowania w stosunku do działek objętych postępowaniem odszkodowawczym, w trybie art. 73 powołanej ustawy, był znany organowi. Wydana decyzja organu I instancji orzekająca o ustaleniu odszkodowania w przypadku nie zakończenia ww. postępowania prowadzonego od 2006 r. naraża Gminę na koszty związane z wypłatą odszkodowania za nieruchomości, które zdaniem skarżącego od wielu lat stanowią własność Skarbu Państwa (ul.[...]) oraz Miasta na prawach powiatu (ul. [...]) Skarżący podniósł również, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienie odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3. Takie stanowisko przyjął NSA w uchwale z 5.7.1999r., sygn. akt OPS 16/98 (ONSA 1999, Nr 4, poz. 119). Zdaniem strony skarżącej zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. Przepis art. 134 K.p.a. nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia w zakresie, czy odwołującemu przysługuje, czy też nie, przymiot strony. Ustalenie w zakresie oceny, czy odwołujący jest stroną w postępowaniu podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku organ odwoławczy winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 K.p.a. - a nie stwierdzać niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. w drodze postanowienia. Zdaniem strony skarżącej nie bez znaczenia jest fakt, iż takie rozstrzygnięcie naraża Gminę na koszty związane z wypłatą odszkodowania za nieruchomość, która od wielu lat nie stanowi własności strony na rzecz której zostało ono orzeczone. Stąd też uzasadniony jest wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 13.06.2013r. pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi dodał, że Wojewoda w dniu 11.06.2013r., po rozpatrzeniu zażalenia M. O., wydał postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Zagadnieniem o zasadniczym znaczeniu dla rozpoznania niniejszej sprawy jest kwestia związania Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7.11.2012 r. sygn. akt II SA/Ke 693/12. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Tym samym, orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania, w którym zostało wydane tak ono jak i zaskarżone rozstrzygnięcie, obejmując zarazem przyszłe – ewentualne – postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22.03.1999r., sygn. akt: IV SA 527/97, LEX nr 47275). Jest to szczególnie istotne przy orzeczeniach kasatoryjnych, gdzie fundamentalne znaczenie ma uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Są tam bowiem zawarte wskazania co do dalszego postępowania organów administracyjnych, jak również stosowna ocena prawna dotychczasowych działań. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że zarówno organ odwoławczy orzekający w przedmiotowej sprawie, jak i Sąd rozpoznający sprawę niniejszą związani są ww. wyrokiem z dnia 7.11.2012r. sygn. akt. II SA/Ke 693/12. Z uzasadnienia powołanego orzeczenia, wydanego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a., wynika, że "Powierzenie gminie wykonywania zadań publicznych, obejmujących sprawowanie administracji publicznej w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i w konsekwencji prowadzenie przez jej organy postępowań administracyjnych w konkretnych sprawach ogranicza zakres uprawnień procesowych tej jednostki samorządu terytorialnego jako osoby prawnej. Wyłączona jest zatem możliwość połączenia realizowania przez gminę jako podmiotu, którego rolą i obowiązkiem jest reprezentowanie w danym postępowaniu administracyjnym interesu publicznego (interesu wspólnoty gminnej), z realizowaniem przez nią w tym samym postępowaniu administracyjnym swojego interesu prawnego jako osoby prawnej. Ta zróżnicowana sytuacja prawna gminy wyłącza możliwość równoczesnego występowania jej organów (jak w niniejszej sprawie Prezydenta Miasta) w charakterze organu I instancji, rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną oraz gminy w charakterze strony biorącej udział w tym postępowaniu i zabiegającej o uzyskanie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Skoro uprawnień takich nie posiada Prezydent Miasta, to nie posiada ich również Miejski Zarząd Dróg w jako jednostka organizacyjna, która wykonuje uprawnienia Prezydenta, działająca w granicach jego kompetencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 869/06). Kwestia zróżnicowanej pozycji prawnej Gminy i reprezentującego ją organu wydającego decyzję w I instancji, a co za tym idzie interesu prawnego obu tych podmiotów, wielokrotnie była przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które wypracowało podzielany przez Sąd w niniejszej sprawie pogląd, że organ powołany do wydania decyzji (postanowienia) w postępowaniu administracyjnym nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy. Nie jest zatem do przyjęcia sytuacja, aby organ administracji publicznej, w zależności od etapu będącej w toku sprawy z zakresu administracji publicznej, zajmował różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. II OZ 486/12, z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 119/11, z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. I OSK 2428/11, z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. I OSK 1919/06 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem odwołujący się od własnej decyzji Prezydent Miasta nie miał przymiotu strony, to odwołanie takie należało uznać za niedopuszczalne (art. 134 kpa)". Sądowa kontrola zaskarżonego w sprawie niniejszej postanowienia ogranicza się zatem do oceny czy organ odwoławczy wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie, mając na uwadze art. 153 ustawy P.p.s.a., uwzględnił stanowisko prawne przedstawione w ww. wyroku Sądu i czy poprawnie zastosował przepis art. 134 K.p.a. dotyczący niedopuszczalności odwołania. Zdaniem Sądu, skoro organ odwoławczy w zgodzie z art. 153 ustawy P.p.s.a. uwzględnił w pełni stanowisko prawne Sądu zawarte w ww. wyroku i prawidłowo zastosował art. 134 K.p.a. to wydane postanowienie jest zgodne z prawem. Należy także podkreślić, że wydanie na podstawie art. 134 K.p.a. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania zamyka drogę do merytorycznego rozpatrzenia odwołania - co oznacza, że w ramach tego postępowania nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o prawidłowości decyzji, od której wniesiono odwołanie. Postępowanie odwoławcze może bowiem skutecznie inicjować jedynie strona (art. 127 § 1 K.p.a.). W wyroku z dnia 7.11. 2012 r. sygn. akt. II SA/Ke 693/12 WSA w Kielcach przesądził, że odwołujący się od własnej decyzji Prezydent Miasta nie posiadał przymiotu strony. Zatem odwołanie takie należało uznać za niedopuszczalne ( art. 134 K.p.a.). Zdaniem Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, powyższe okoliczności faktyczne i prawne uzasadniały wydanie zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów i wniosków skargi należy uznać je za niezasadne. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 K.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce w sytuacji gdy, ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania ( por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15.12.2011r. sygn. akt II SA/Ol 841/11, wyrok NSA z dnia 10.03.2009r., sygn. akt II OSK 316/08 ). Taka sytuacja wystąpiła na gruncie sprawy niniejszej. Podkreślenia również wymaga, że Sąd orzeka w "granicach sprawy", co oznacza, że nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej (kontrolować akt lub czynność) niż ta, w której wniesiono skargę. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej było postanowienia wydane na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta. W świetle powyższego, Sąd nie mógł kontrolować innego aktu niż zaskarżone postanowienia. Co zaś tyczy się wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 26.07.2011r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. O. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Miasta na prawach powiatu - prawa własności nieruchomości położonej w [...]oznaczonej w ewidencji gruntów Miasta jako działki: [...] przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej pn. [...]: " należy wyjaśnić stronie skarżącej, że art. 61 § 1, § 2 pkt 1 i § 3 ustawy P.p.s.a. umożliwia Sądowi - po spełnieniu przesłanek w nim określonych - wstrzymanie wykonania decyzji lub postanowienia, na które wniesiono skargę. Jak już wskazano powyżej, skarga została wniesiona na postanowienie Wojewody stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta. Z tych przyczyn wniosek jest bezzasadny. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.