II SA/Ke 502/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. w [...] (zwanej dalej Spółką) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] (w istocie z dnia 27.03.2018r.) w przedmiocie zatwierdzenia projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 29.01.2018r. B Sp. z o.o. w [...] wniósł o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku produkcyjno-magazynowego położonego na działce nr ewid. X oraz budynku usługowo-handlowego położonego na działce nr ewid. Y przy ul. [...] w [...], przedstawiając stosowne załączniki. Decyzją z dnia 27.03.2018r. Prezydent Miasta [....], działając na podstawie art. 28 ust. 1, art. 31 ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) udzielił B Kielce Sp. z o.o. pozwolenia na rozbiórkę budynku produkcyjno-magazynowego położonego na działce nr ewid. X oraz budynku usługowo-handlowego położonego na działce nr ewid. Y ul. [...] w [...], wskazując w uzasadnieniu, że złożony w tym zakresie wniosek spełnia wszelkie ustawowe wymagania. Odwołanie od ww. decyzji złożyła Spółka, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 10 § 1 i art. 107 K.p.a., domagając się uchylenia ww. decyzji w całości i odmowy zatwierdzenia projektu rozbiórki oraz udzielenia pozwolenia na rozbiórkę opisanej inwestycji, albo uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W piśmie z dnia 23.05.2018r. inwestor zwrócił uwagę, że stanowisko Spółki ma na celu wydłużenie w czasie postępowania, przy czym odwołujący się w żaden sposób nie wskazuje jaki negatywny wpływ może mieć rozbiórka przedmiotowych budynków na jej sąsiednią nieruchomość. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, stwierdził że: - wniosek złożony przez inwestora jest kompletny i spełnia wymagania ustawowe; - nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, ani nie były wymagane przepisami szczególnymi, pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, w szczególności zgoda ministra właściwego do spraw energii, o których mowa w art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego, - organ I instancji należycie zgromadził materiał dowodowy; - budynek produkcyjno-magazynowy usytuowany jest w odległości 3,01 m od granicy z działką nr ewid. Z oraz w odległości 2,99 m od granicy z działką nr ewid. Q – a więc jego rozbiórka nie powoduje nawet czasowego ograniczenia zagospodarowania działek sąsiednich; - budynek usługowo-handlowy usytuowany jest w granicy z działką nr ewid. W, znajdującą się we władaniu inwestora, a więc jego rozbiórka nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu terenu będącego własnością odwołującej się Spółki; - teren rozbiórki zamyka się w obszarze znajdującym się we władaniu inwestora; - w decyzji z dnia 27.03.2018r. zostały szczegółowo omówione i wyjaśnione warunki uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 107 § 3 K.p.a., - organ I instancji wskazał również na przyczyny konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę budynku; - decyzja Prezydenta Miasta, ze względu na charakter sprawy, zawiera wszelkie elementy wymagane przepisami prawa. Odnosząc się do kwestii obszaru oddziaływania obiektu wskazano, że projekt rozbiórki nie musi zawierać informacji o obszarze oddziaływania obiektu. Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., to organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy – z czego strona odwołująca się nie skorzystała. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka, zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 oraz 10 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu wskazano, że organ nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy, w szczególności przedmiotem badania organu nie była istotna kwestia uzasadnionych interesów osób trzecich. W niniejszej sprawie zupełnie zaniechano weryfikacji przedstawionego przez inwestora projektu oraz całego wniosku o rozbiórkę i pozwolenia na budowę w tym zakresie. Nie wyjaśniono przy tym, na jakiej podstawie projektant wyznaczył obszar oddziaływania obiektu, tj. teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Nie wiadomo również, czy organ poddał ustalenia projektanta w tym zakresie jakiejkolwiek weryfikacji. Nie wskazano, jakie są to ograniczenia i w jaki sposób organ zabezpieczył uzasadnione interesy osób trzecich. Zakwestionowano stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że projekt rozbiórki nie musi zawierać informacji o obszarze oddziaływania, na co rzekomo wskazuje powołana w decyzji utrwalona linia orzecznictwa sądowego (wskazano na poparcie tej tezy jeden kontrowersyjny wyrok sprzed 5 lat, wydany w zupełnie innym stanie faktycznym i prawnym). Tymczasem, zdaniem Spółki, żaden przepis Prawa budowlanego nie wskazuje na taką możliwość, a tylko takowy mógłby stanowić podstawę rozstrzygnięcia organu w tej materii. Skarżąca zwróciła uwagę, że w przedmiotowej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Kielce nie zawiera w zasadzie żadnego uzasadnienia, ograniczając się do kilku zdań co do tego, że złożono stosowny wniosek, zacytowania przepisu ustawy oraz stwierdzenia, że wniosek spełnia wymagania ustawowe. Tym samym rozstrzygnięcie nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej, jak również nie wskazuje na jakich dowodach oparł się organ ustalając stan faktyczny, jak określono obszar oddziaływania inwestycji itp. Spółka, powołując się na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zwróciła uwagę, że skoro jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, to dlaczego organy uznały ją za stronę postępowania. Stanowi to wewnętrzną sprzeczność, dyskwalifikującą zaskarżoną decyzję. Odnośnie kwestii poszanowania występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich strona powołała się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym proces inwestycyjny powinien być prowadzony w sposób, który zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora - co znajduje odzwierciedlenie w treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Przyjmuje się, że przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem mogą być również przepisy prawa cywilnego (art. 140 K.c,), które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (wyrok z dnia 3.10.2017r. o sygn. akt II OSK 2360/16). Tymczasem, zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie wątek ewentualnego naruszenia praw właścicielskich nieruchomości sąsiednich nie był przedmiotem badania organów obu instancji, co było zaniechaniem mającym niewątpliwie wpływ na ostateczną treść ich orzeczeń i czyni je wadliwymi. Ponadto organ I instancji naruszył również dyspozycję art. 10 § 1 K.p.a., nie powiadamiając stron o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i możliwości ostatecznego wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji odnośnie do zebranego w sprawie całościowo materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewody, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o udzieleniu B Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na rozbiórkę budynku produkcyjno-magazynowego działce nr ewid. Xoraz budynku usługowo-handlowego na działce nr ewid. Y przy ul. [...] w [...]. Rozstrzygnięcie to kwestionuje A Sp. z o.o., będąca użytkownikiem wieczystym sąsiednich działek nr Q i Z. Z lektury akt administracyjnych wynika, że wbrew zarzutom skargi, organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Jednocześnie w sposób właściwy wywiązały się z wymogu dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 77 § 1 K.p.a.). W konsekwencji zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji, w której uzasadnieniu – stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a. – przedstawiono motywy podjęcia rozstrzygnięcia, treść zastosowanych przepisów oraz ich wykładnię z powołaniem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Zauważyć trzeba, że szczegółowa argumentacja strony skarżącej została przedstawiona dopiero w odwołaniu, tak więc organ I instancji nie mógł odnieść się w uzasadnieniu decyzji do kwestii takich jak obszar oddziaływania obiektu (omówionych w dalszej części rozważań). Zamierzonego skutku, to jest uchylenia obu decyzji, nie mogły również odnieść zastrzeżenia Spółki co do stosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zakresie uznania jej za stronę postępowania – w sytuacji, gdy w tym zakresie w postępowaniu rozbiórkowym stosuje się art. 28 K.p.a. (zawężony krąg postępowania). Jednocześnie skarżąca w żaden sposób nie neguje swego interesu prawnego do występowania w niniejszym postępowaniu. W konsekwencji nie sposób stwierdzić w powyższym zakresie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Podobnie nietrafny okazał się zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 K.p.a.), gdyż przed wydaniem decyzji Prezydent Miasta Kielce zawiadomił skarżącą Spółkę o prawie wglądu w akta sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń i wniosków – z czego zresztą strona nie skorzystała. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017r. poz. 1257), zwanej dalej ustawą, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Pozwolenia nie wymaga rozbiórka budynków i budowli - niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską - o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości (art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy). Natomiast jak wynika z akt sprawy będące przedmiotem wniosku inwestora budynki: - produkcyjno-magazynowy, położony na działce nr ewid. Xma wysokość 6,85 m i jest oddalony od granicy z działką Spółki nr Q o 2,99 m, a od granicy z działką Spółki nr Z o 3,01 m, - usługowo-handlowy, usytuowany na działce nr ewid. Y ma wysokość 10,17 m i jest położony w granicy z działką inwestora nr W . Stosownie do art. 33 ust. 4 ustawy do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć: 1) zgodę właściciela obiektu; 2) szkic usytuowania obiektu budowlanego; 3) opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych; 4) opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia; 5) pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty, wymagane przepisami szczególnymi; nie dotyczy to uzgodnienia i opinii uzyskiwanych w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; 6) w zależności od potrzeb, projekt rozbiórki obiektu. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pod kątem przywołanych wyżej przepisów Sąd w całości podzielił stanowisko organów obu instancji o spełnieniu przesłanek do udzielenia pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowych budynków. W tym zakresie wskazania wymaga, że złożony wniosek jest kompletny, gdyż inwestor w załączeniu przedstawił wymagane obowiązującymi przepisami: - projekt budowlany rozbiórki budynku produkcyjno-magazynowego i budynku usługowo handlowego przy ul. [...] w [...] ze szkicem usytuowania obiektów budowlanych, opisem zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych oraz opisem sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, jak również zgodą (własną) na rozbiórkę obiektów, - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, to jest pozostającymi w użytkowaniu wieczystym inwestora działkami nr X oraz [...], położonymi w [...], na cele budowlane, - wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej. Podkreślenia zarazem wymaga, że inwestor nie musi legitymować się zgodą właściciela sąsiedniej nieruchomości, aby uzyskać decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu, nawet w tak skrajnych sytuacjach, w których obiekt przeznaczony do rozbiórki znajduje się w granicy działek czy też przylega do budynku, usytuowanego na działce sąsiedniej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, jak trafnie zauważono w zaskarżonej decyzji budynek produkcyjno-usługowy usytuowany jest w odległości 3,01 m od granicy z działką nr Z oraz w odległości 2,99 m od granicy z działką nr Q – wobec czego rozbiórka przedmiotowych obiektów nie spowoduje nawet czasowego ograniczenia zagospodarowania sąsiednich działek Spółki. Z kolei budynek usługowo-handlowy usytuowany jest w granicy działką nr W – której użytkownikiem wieczystym jest B Kielce Sp. z o.o. – a więc rozbiórka tego obiektu nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu terenu należącego do Spółki A. Jak trafnie zauważył Wojewoda teren rozbiórki zamyka się bowiem w obszarze znajdującym się we władaniu inwestora. Odnosząc się do zarzutów skargi, w szczególności dotyczących obszaru oddziaływania obiektu oraz ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, należy uznać je za nietrafne. Wskazania w tym zakresie wymaga, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia pozwolenie na budowę, dotyczące wznoszenia nowych obiektów budowlanych oraz pozwolenie na rozbiórkę, będące odrębnymi aktami administracyjnymi. W orzecznictwie, wbrew zastrzeżeniom skarżącej Spółki, zgodnie podnosi się, że pojęcie "obszar oddziaływania obiektu" należy odnosić do obiektów nowo wznoszonych. Nie jest bowiem racjonalne poszukiwanie obszaru oddziaływania dla obiektów, wobec których orzeka się o rozbiórce, skoro oddziaływanie jest skutkiem końcowego efektu robót budowlanych, a więc obiektu wznoszonego, a nie obiektu ulegającego rozbiórce (por. wyrok NSA z dnia 29.05.2013r. o sygn. akt: II OSK 285/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4.12.2015r. o sygn. akt VII SA/Wa 2506/14, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przede wszystkim jednak podkreślenia wymaga, że decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę ma charakter związany, nie zaś uznaniowy, co oznacza, że warunkiem jej wydania przez organ jest ustalenie, czy w realiach konkretnej sprawy spełnione zostały przesłanki materialnoprawne do podjęcia takiej decyzji. Wszelkie zatem zagadnienia, dotyczące wpływu projektowanych robót rozbiórkowych na działki Spółki rozważane mogą być jedynie w kontekście opisu sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. W tym zakresie szczegółowo przedstawione rozwiązania co do bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w trakcie wykonywanych robót, zaprezentowane na str. 16 i 17 projektu rozbiórki należy uznać za wystarczające. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi podkreślić trzeba, że rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie zatwierdzenia projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 K.p.a.). Obecnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane (art. 20, art. 93 pkt 1 i art. 95 oraz nast.) korespondują z szeroką odpowiedzialnością projektanta za sporządzony przez niego projekt architektoniczno - budowlany (por. wyroki NSA: z dnia 24.04.2009r. o sygn. akt II OSK 58/08, z dnia 10.05.2013r. o sygn. akt II OSK 44/12., wyrok WSA w Warszawie z dnia 2.12.2016r. o sygn. akt VII SA/Wa 113/16, dostępne j.w.). Organ architektoniczno-budowlany, poza przeprowadzoną kontrolą zgodnie z przepisami prawa, nie ma obowiązku prowadzenia ani dodatkowych badań, ani ustaleń pod względem możliwości technicznych jego wykonania (por. wyroki NSA z dnia 21.08.2008r. o sygn. II OSK 940/07 i z dnia 9 lipca 2015r., sygn. II OSK 3002/13.; wyrok WSA w [...] z 1.12.2016r. o sygn. akt II SA/Ke 62, dostępne j.w.). Co się zaś tyczy kręgu stron w postępowaniu rozbiórkowym, to odnosząc się do twierdzeń Spółki, powołującej się na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wskazać trzeba, że obowiązujące w tym zakresie przepisy nakazują ustalić interes prawny w sposób zawężający w stosunku do postępowania z zakresu decyzji o pozwoleniu na budowę, do którego z kolei stosuje art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane – odwołujący się do dosyć szerokiego zakresu definiowanego obszarem oddziaływania obiektu. Natomiast w kwestii rozbiórki, jak trafnie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 24.06.2014r. o sygn. akt II SA/Kr 32/14 (dostępnym j.w.) stronami są jedynie podmioty, których interesu prawnego dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.). Odnosząc się do zarzutu Spółki o pominięciu przez organy wątku ewentualnego naruszenia jej praw do nieruchomości sąsiednich należy wyjaśnić, że ochrona interesów osób/podmiotów trzecich w postępowaniu mającym na celu rozbiórkę budynku nie może być stawiana na równi ze wzmożoną ochroną ich praw jaka niewątpliwie przysługiwałaby im w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której pozbawione merytorycznej zasadności argumenty wywodzone przez właściciela nieruchomości sąsiedniej miałyby ograniczać uprawnienia wnioskodawcy do decydowania o przedmiocie jego własności. Ochrona uzasadnionych interesów skarżących w postępowaniu mającym na celu rozbiórkę sąsiedniego budynku nie może więc w praktyce oznaczać faktycznej blokady przedsięwzięcia, a takie znaczenie należało przypisać podnoszonym tak w skardze, jak i w odwołaniu zarzutom (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28.02.2018r., sygn. akt VII SA/Wa 1141/17, dostępny j.w.). Końcowo wskazać trzeba, że tut. Sąd w zbliżonych okolicznościach faktycznych i prawnych zajął już podobne stanowisko w odniesieniu do kwestionowanego przez Spółkę A pozwolenia (udzielonego B Sp. z o.o.) na rozbiórkę sąsiedniego budynku biurowego na działce ewid. X przy ul. [...] w [...] – oddalając skargę nieprawomocnym wyrokiem z dnia 20.06.2018r. o sygn. akt II SA/Ke 328/18. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.