II SA/Ke 591/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2018r. znak: [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K.P. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją z dnia 12 lipca 2018r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po zapoznaniu się z zarzutami skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 11 stycznia 2018r., znak [...], o uchyleniu w całości decyzji wydanej z upoważnienia Starosty Kieleckiego z dnia 14 listopada 2017r., znak: [...], w przedmiocie cofnięcia K.P. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi i nakazania zwrotu prawa jazdy katergorii B nr: [...] druk nr: [...] wydanego dnia 27 listopada 2014r. przez Starostę Kieleckiego z powodu stwierdzenia na podstawie prawomocnego rozstrzygnięcia, że kierujący pojazdem w okresie 2 lat od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy, kierując pojazdem silnikowym popełnił przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz o umorzeniu postępowania organu I instancji, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: 1. uchyliło zaskarżoną decyzję własną z dnia 11 stycznia 2018r. znak: [...] 2. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Kieleckiego z dnia 14 listopada 2017r. znak: [...] Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 20 września 2017r. Komendant Wojewódzki Policji zwrócił się do Starosty K. o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami w stosunku do K.P. Z uzasadnienia wniosku wynikało, że skarżący w okresie 2 lat od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy kierując pojazdem silnikowym popełnił przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Decyzją z dnia 14 listopada 2017r. Starosta orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi, nadaniu na podstawie art. 108 § 1 Kpa rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego, oraz niezwłocznym zwrocie dokumentu prawa jazdy. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit.a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1260, ze zm.) obowiązującego do dnia 4 czerwca 2018r., a więc w czasie wydania decyzji Starosty. Przepis ten, uchylony następnie przez art. 125 pkt 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami, stanowił, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia, na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć, że kierujący pojazdem silnikowym w okresie 2 lat od dnia wydania mu po raz pierwszy prawa jazdy popełnił przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji - przy czym decyzja o cofnięciu uprawnienia jest wydawana na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji. Kolegium wyjaśniło, że obecnie kwestię cofania uprawnień do kierowania pojazdami reguluje ustawa z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 978, ze zm.). Stosownie do art. 103 ust. 1 pkt 3 tej ustawy starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku popełnienia w okresie próbnym trzech wykroczeń przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji lub jednego przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji i podało, że zgodnie z art. 139 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami przepis m.in. art. 103 ust. 1 pkt 3 w zakresie art. 140 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym wszedł w życie z dniem 4 czerwca 2018r. Dalej organ II instancji wyjśnił, że przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, będący podstawą wydanego w sprawie rozstrzygnięcia przez organ I instancji, został dodany na mocy art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 20 marca 2015r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 541) i obowiązywał od dnia 18 maja 2015r. Zdaniem Kolegium, biorąc pod uwagę literalne brzmienie przepisu, jak i uwzględniając brak stosownych regulacji intertemporalnych, należało rozważyć czy przepis ten ma zastosowanie do kierujących pojazdem silnikowym, którym wydano po raz pierwszy prawo jazdy przed tym dniem. Kolegium wskazało, że na tle stosowania przepisu art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym wyłoniły się w orzecznictwie sądów administracyjnych dwa stanowiska. Według pierwszego, prezentowanego w wyrokach WSA w Gdańsku (sygn. akt III SA/Gd 210/17) i w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 866/17), przepis ten nie ma zastosowania do kierowców, którzy po raz pierwszy otrzymali prawo jazdy przed 18 maja 2015r., a więc przed jego wejściem w życie. Według drugiego stanowiska, prezentowanego w wyroku WSA we Wrocławiu w sprawie III SA/Wr 432/17, do takich kierowców przepis ten ma zastosowanie, oczywiście o ile dopuścili się oni naruszeń już po wejściu w życie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 18 maja 2017r., sygn. akt III SA/Gd 210/17 i uchyliło w całości zaskarżoną decyzję wydaną z upoważnienia Starosty z dnia 14 listopda 2017r., umarzając postępowanie organu I instancji. W wyroku z dnia 26 kwietnia 2018r., sygn. akt II SA/Ke 220/18, wydanym w analogicznej sprawie, WSA w Kielcach podzielił jednak odmienne stanowisko, wyrażone m.in. w uzasadnieniu w/w wyroku WSA we Wrocławiu o sygn. akt III SA/Wr 432/17. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest to, że K.P. uzyskał po raz pierwszy prawo jazdy w dniu 27 listopada 2014r. i nie ulega również wątpliwości, że do popełnienia przez niego przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, a więc zdarzenia skutkującego określoną sankcją administracyjną w postaci cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, doszło już w dacie obowiązywania art. 140 ust. 1 pkt 3a lit.a w/w ustawy, tj. po dniu 18 maja 2015r., gdyż miało to miejsce w dniu 13 lipca 2016r., co zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem. Zdaniem Kolegium, przepis ten znajdował więc zastosowanie wobec skarżącego. Data uzyskania przez skarżącego po raz pierwszy uprawnień do prowadzenia pojazdów nie ma znaczenia, albowiem decydujące znaczenie ma tu okoliczność, że do zachowania skutkującego sankcją administracyjną doszło w dacie obowiązywania tego przepisu, w okresie 2 lat od dnia wydania mu po raz pierwszy prawa jazdy. Mając powyższe na uwadze Kolegium uwzględniło w całości skargę Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach na decyzję własną z dnia 11 stycznia 2018r. i wydało orzeczenie jak w sentencji wskazanej na wstępie decyzji. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach złożył K.P. zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 140 ust.1 pkt 3a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy i orzeczenie o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w sytuacji, gdy skarżący uzyskał prawo jazdy przed dniem wejścia w życie w/w przepisu, co przy braku regulacji intertemporalnych doprowadziło do jego nieuzasadnionego zastosowania, a w konsekwencji naruszenia zakazu działania prawa wstecz, stanowiącego jeden z elementów demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP); 2) art. 140 ust.1 pkt 3a lit.a w/w ustawy przez jego błedną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż znajduje on zastosowanie wyłącznie gdy wszystkie przesłanki w nim określone zaistniały łącznie począwszy od dnia 18 maja 2015r.; II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy i nierozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie stosowania normy art. 140 ust. 1 pkt 3a lit.a ustawy Prawo o ruchu drogowym na korzyść skarżącego. Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że z retroaktywnym działaniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń zamkniętych w przeszłości, zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Zdaniem skarżącego taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, skarżący uzyskał po raz pierwszy prawo jazdy w dniu 27 listopada 2014r., a więc przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Moment popełnienia czynu, jak i uprawomocnienia się wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne, nastąpiły już po wejściu w życie ustawy zmieniającej. Zdaniem skarżącego, przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym może mieć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy wszystkie okoliczności określone w jego dyspozycji zaistniały po dniu 18 maja 2015r. (a więc również uzyskanie uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych po raz pierwszy). Podkreślił, że argumentację taką wzmacnia fakt, iż przed dniem 18 maja 2015r. w polskim porządku prawnym nie obowiązywała regulacja dająca możliwość decyzyjnego cofania uprawnień do kierowania pojazdami osobom, które kierując pojazdem silnikowym w okresie 2 lat od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy, popełniły przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i sądów administracyjnych przyjmuje się, że brak stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej nie przesądza jednoznacznie o bezpośrednim działaniu nowej ustawy. Skarżący podkreślił również, że rozwiązanie przewidziane w art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym jest elementem szeroko rozumianego nadzoru administracyjnego nad osobami uprawnionymi do kierowania pojazdami, a więc wchodzi ono w sferę podporządkowania obywateli władzy państwowej. Zastosowanie tej regulacji niewątpliwie pogarsza sytuację tych osób, zdecydowanie ograniczając ich uprawnienia, co jest jednym z kategorycznych przeciwwskazań do uznania zgodności przepisów działających wstecz z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7a kpa, do którego w niniejszej sprawie doszło poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych związanych ze stosowaniem art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym na niekorzyść skarżącego, podkreślił on, iż w piśmie z dnia 13 października 2017r., w którym przedstawił swoje stanowisko w postępowaniu, wskazał na orzeczenie wydane w analogicznym stanie faktycznym jak ten w niniejszej sprawie - wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 maja 2017r., sygn. III SA/Gd 210/17. Zdaniem skarżącego wydanie tego orzeczenia w identycznym do rozpatrywanego w niniejszej sprawie stanie faktycznym, jednak krańcowo odmiennego od skarżonej decyzji, dowodzi istnienia wątpliwości interpretacyjnych. Stanowisko to wzmacnia dodatkowo kolejne orzeczenie wydane już po złożeniu odwołania - wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 lutego 2018r. Il SA/Bk 866/17. Wątpliwości te, mimo zwrócenia przez skarżącego uwagi organu na skrajne rozbieżności w interpretacji relewantnych dla rozpoznania niniejszej sprawy przepisów prawa, zostały rozstrzygnięte w niniejszej sprawie na niekorzyść strony, co doprowadziło do naruszenia art. 7a kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy w trybie tzw. autokontroli, na podstawie art. 54 § 3 Ppsa, po rozpatrzeniu zarzutów skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach, zweryfikował swoje stanowisko w sprawie i uwzględniając skargę w całości uchylił decyzję własną i orzekł w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej. Tryb uregulowany w powyższym przepisie jest trybem szczególnym, który uprawnia organ do zastąpienia sądu administracyjnego w rozpoznaniu skargi. Tryb ten wymaga jednocześnie, aby wydany akt spełniał najwyższe standardy stosowania prawa tak, aby w rezultacie nie było już potrzeby dalszej kontroli sądowoadministracyjnej. W myśl art. 54 § 3 Ppsa organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Zapis zawarty w ostatnim z przytoczonych zdań został dodany ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173). Redakcja powyższego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że organ, uwzględniając skargę w trybie autokontroli, jest obecnie zobowiązany w sentencji decyzji każdorazowo zawrzeć rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy działanie (bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy) organu miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie, omawiany przepis nie pozostawia w tym zakresie organowi dowolności, uznaniowości, ani nie przewiduje jakichkolwiek możliwości odstąpienia od tego obowiązku. Organ, stwierdzając naruszenie prawa, jest przy tym zobligowany precyzyjnie wskazać na konkretne naruszenie, które miało miejsce w ramach zaskarżonego działania. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia późniejszego ewentualnego dochodzenia przez adresata tej działalności odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu dopuszczenia się przez organ rażącego naruszenia prawa. Wypada zauważyć, że zgodnie z art. 5 w/w ustawy z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa funkcjonariusz publiczny ponosi odpowiedzialność majątkową w razie łącznego zaistnienia następujących przesłanek: - na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub na mocy ugody zostało wypłacone przez podmiot odpowiedzialny odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa; - rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego; - rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało stwierdzone zgodnie z art. 6. Jak zaś stanowi art. 6 pkt 3 powołanej ustawy, przez stwierdzenie rażącego naruszenia prawa należy rozumieć stwierdzenie braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 54 § 3 Ppsa. Organ, wydając decyzję autokontrolą jest zatem zobligowany do zawarcia rozstrzygnięcia dotyczącego tego czy postępowanie prowadzono bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Brak stwierdzenia tych przesłanek również powinno znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu decyzji. Nieodniesienie się przez organ do tej kwestii świadczy o tym, że nie rozważono tego zagadnienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 54 § 3 Ppsa. W decyzji tej organ nie wskazał bowiem, czy poddana kontroli decyzja SKO z dnia 11 stycznia 2018r. znak: [...] wydana została bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Brak takiego zapisu skutkuje tym, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą, a sąd rozstrzygając sprawę, zobowiązany jest do jej uchylenia. Powyższe uchybienie stanowi przy tym samodzielną podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego (por. wyroki NSA z dnia 22 maja 2014r., sygn. I OSK 1379/13, z dnia 26 stycznia 2016r., sygn. II GSK 425/14, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2012r., sygn. II SA/Bk 110/12, z dnia 30 lipca 2013r., sygn. II SA/Bk 3/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 stycznia 2013r., sygn. II SA/Sz 1043/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2012r., sygn. II SA/Gl 955/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2012r., sygn. II SA/Kr 934/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2017r., sygn. II SA/Wa 225/17, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 lipca 2017r., sygn. II SA/Gd 229/17). W świetle powyższych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa orzekł jak w punkcie I wyroku. Z uwagi przy tym na fakt, iż skarga została uwzględniona z przyczyn formalnych, dostrzeżonych przez Sąd z urzędu, przedwczesne byłoby ustosunkowanie się do jej zarzutów merytorycznych. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z obecnym brzmieniem art. 54 § 3 Ppsa, ustalonym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015r., poz. 658), terminem, w którym organ może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości, jest termin trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 Ppsa. Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480 zł obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz wpis od skargi w kwocie 200 zł. Pomimo wskazania w skardze, że uiszczono opłatę skarbową w wysokości 17 zł dowód jej uiszczenia nie został złożony do akt sprawy.