II SA/Ke 712/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 roku sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Burmistrza S. decyzję Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (MGOPS) w S. z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy przyznania M. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką M. Z.. Organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 7.03.2011r. M. S. wystąpiła do MGOPS w S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – M. Z.. Do wniosku dołączyła orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] zaliczające M. Z. oraz ojca wnioskodawczyni W. Z. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił M. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. z uwagi na pozostawanie M. Z. w związku małżeńskim. Kolegium rozpatrując odwołanie w oparciu o akt zgonu z dnia 18.08.2011r. ustaliło, że W. Z. zmarł w dniu 10.08.2011r. Wnioskodawczyni posiada gospodarstwo rolne o pow. 3,71 ha, co stanowi 1,5855 ha przeliczeniowych i jest z tego tytułu ubezpieczona w KRUS. Organ odwoławczy uwzględniając zmianę stanu faktycznego w postaci zgonu W. Z. wyjaśnił, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej stałej opieki w związku małżeńskim i tak nie mógłby stanowić samoistnej podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie objętej obowiązkiem alimentacyjnym z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r., sygn. P 27/07. Zdaniem Kolegium błędne stanowisko organu I instancji nie ma jednak wpływu na podjęte rozstrzygnięcie albowiem M. S. jest rolnikiem – posiadaczem gospodarstwa rolnego o pow. 1,5855 ha przeliczeniowych i jest z tego tytułu ubezpieczona w KRUS. Kolegium podkreśliło, iż celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie wsparcia osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjne, a które rezygnują z aktywności zawodowej by opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Organ wskazał, że do otrzymania świadczenia przez rolnika nie wystarczy jedynie złożenie oświadczenia, iż prace rolne nie kolidują ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym. Wyjaśnił, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z jakiejkolwiek pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani też nie jest gotowa do podjęcia tak rozumianej pracy zarobkowej, skoro posiada gospodarstwo rolne. Nie spełnia również kryteriów osoby bezrobotnej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W tej sytuacji zdaniem Kolegium M. S., jako rolnik podlegający ubezpieczeniu społecznemu rolników, nie zalicza się do osób, które zrezygnowały z aktywności zawodowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał wyrok NSA z dnia 11 marca 20011r. (sygn. I OSK 1987/10). W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. S. podniosła, że od kilku lat zajmuje się opieką nad starszymi i chorymi osobami, ukończyła kurs przygotowujący do podjęcia tego typu pracy i była gotowa do jej podjęcia. Wyjaśniła, że nie prowadzi gospodarstwa rolnego, gdyż swój czas poświęca na opiekę nad matką, posiadane zaś przez nią gospodarstwo rolne leży odłogiem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały błędnej wykładni prawa materialnego i naruszyły prawo procesowe, co miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę kwestionowanego przez skarżącą rozstrzygnięcia stanowił art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1. matce albo ojcu, 2. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3. opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W stanie faktycznym sprawy bezspornym jest, że o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką ubiega się mieszkająca z nią córka M. S., na której ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny. Wnioskodawczyni jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o pow. 1,5855 ha przeliczeniowych i z tego tytułu podlega ubezpieczeniu w KRUS. Sąd nie podziela poglądu Kolegium o zasadności odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że pozostając rolnikiem ubezpieczonym w KRUS nie rezygnuje ona z zatrudnienia czy też podjęcia pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga odpowiedzi na pytanie, czy sam fakt pozostawania rolnikiem podlegającym ubezpieczeniu w KRUS stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W tym celu należy zwrócić uwagę w pierwszej kolejności na definicję ustawową pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", gdyż rezygnacja z tak określonej aktywności zawodowej jest wymogiem przyznania świadczenia, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Przepis art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej, oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Z treści tego przepisu wynika wyraźnie, że ustawodawca w definicji legalnej "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie wymienił prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w tym gospodarstwie, za wyjątkiem jej wykonywania w przypadkach ściśle określonych w art. 3 ust. 22 ustawy, nie mających zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Skoro rolnik, na gruncie tej ustawy, nie został zakwalifikowany jako podmiot pozostający w zatrudnieniu lub wykonujący inną pracę zarobkową, to ta przesłanka w przypadku rolnika nie może prowadzić do uznania, że rolnik powinien zrezygnować z prowadzenia gospodarstwa rolnego i nie podlegać ubezpieczeniu w KRUS. Dodatkowo podkreślić należy, że wyczerpujący katalog przesłanek wykluczających uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego zawarto w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem, świadczenia te nie przysługują, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Wśród przytoczonych wyżej przesłanek ustawowych przesądzających o braku uprawnienia do świadczenia nie wymieniono zatem rolnika, uzyskującego dochód z prowadzenia gospodarstwa rolnego, co w ocenie Sądu oznacza, że osoba taka co do zasady może świadczenie pielęgnacyjne uzyskać. Wskazać również należy na dość częste sytuacje, w których posiadacze małych, niskodochodowych gospodarstw rolnych podejmują zatrudnienie poza rolnictwem. W zależności bowiem od wielkości czy struktury gospodarstwa rolnego, nie musi ono absorbować rolnika w taki sposób, że nie jest on w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o jakiej mowa w art. 3 pkt 22 ustawy. Obowiązek sprawowania pieczy nad osobą niepełnosprawną, co do której ciąży na rolniku obowiązek alimentacyjny stoi na przeszkodzie, aby taka osoba podjęła zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Oczywistym jest, że wykonywanie opieki nad osobą niepełnosprawną, ze wskazaniami opisanymi szczegółowo w art. 17 ust. 1, wymagającą wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, nie jest możliwe w sytuacji, gdy opiekun pozostaje w zatrudnieniu, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy. Taka sytuacja nie musi natomiast co do zasady zachodzić w przypadku opiekuna, który jest właścicielem gospodarstwa rolnego (i jednocześnie nie jest zatrudniony poza rolnictwem), jeżeli okoliczność ta nie powoduje jego osobistego zaangażowania w pracę w gospodarstwie w takim wymiarze, który uniemożliwia sprawowanie bieżącej i stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Przyjąć więc należało, że gdyby wolą ustawodawcy był wymóg rezygnacji bądź niepodejmowania działalności polegającej na prowadzeniu gospodarstwa rolnego, wówczas niewątpliwie w definicji zawartej w art. 3 pkt 22 ustawy zostałaby taka działalność wprost wymieniona. Gdyby zaś wolą ustawodawcy było pozbawienie prawa do takiego świadczenia właścicieli gospodarstw rolnych, wówczas w art. 17 ust. 5 wprost wskazałby, że świadczenie to nie przysługuje właścicielom gruntów rolnych. W świetle przedstawionych wyżej rozważań stanowisko Kolegium, iż sam fakt pozostawania rolnikiem wyklucza daną osobę z kręgu uprawnionych do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie zasługuje na aprobatę. Taki pogląd wyrażony został w wyrokach tut. Sądu (nieprawomocnych) z dnia 11 maja 2011r. (II SA/Ke 229/11), 11 sierpnia 2011r. (II SA/Ke 439/11), 8 września 2011r. (II SA/Ke 465/11) i 28 września 2011r. (II SA/Ke 554/11), w wyroku WSA w Gdańsku (nieprawomocnym) z dnia 26 października 2011r. (II SA/Gd 753/11) a także w wyrokach (prawomocnych) WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2010r. (III SA/Kr 96/10), WSA w Poznaniu z dnia 20 września 2006r. (IV SA/Po 755/05) WSA w Olsztynie z dnia 2 listopada 2004r. (II SA/Ol 604/04) i z dnia 15 października 2004r. (II SA/Ol 577/04). Kolegium stosując przepisy art. 17 ust. 1 i 5 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonało błędnej ich wykładni, naruszając tym samym przepisy prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji organ w sposób nieuprawniony rozszerzył katalog przesłanek negatywnych uniemożliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego o przesłankę polegającą na podleganiu przez wnioskodawczynię ubezpieczeniu społecznemu rolników. Poprzestając na ustaleniu, że skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego i podlega ubezpieczeniu społecznemu jako rolnik organ nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w sprawie, tj. nie zbadał okoliczności sprawowania przez skarżącą rzeczywistej opieki nad matką, okoliczności niepodejmowania z tego powodu zatrudnienia lub pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy, czy też obowiązku alimentacyjnego wobec osoby wymagającej opieki, czym naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zmiana stanu faktycznego na etapie postępowania odwoławczego (śmierć ojca skarżącej) skutkuje koniecznością uchylenia również decyzji organu I instancji z dnia 5.07.2011r. W tym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 5.07.2011r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II oparto o treść art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji dokona oceny stanu faktycznego mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię prawa, a w razie konieczności poczyni dodatkowe ustalenia mające na celu wyjaśnienie, czy skarżąca spełnia wszystkie przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.