II SAB/Ke 123/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. w [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Kielce w przedmiocie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta Kielce do nadania biegu sprawie z wniosku B. Sp. z o.o. w [...] z dnia 8 września 2025 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej – w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Prezydent Miasta Kielce dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Prezydenta Miasta Kielce na rzecz B. Sp. z o.o. w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 27 listopada 2025 r. B. (zwana dalej "Spółką") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Prezydenta Miasta Kielce, polegającą na pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku Spółki z 8 września 2025 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] – skierowanego do Rady Miasta Kielce (dalej "Rada") – oraz niezrealizowaniu ustawowego obowiązku przekazania tego wniosku Radzie, o czym Spółka została powiadomiona pismem Prezydenta Miasta Kielce z 22 października 2025 r. Pomimo wezwania Prezydenta Miasta Kielce do usunięcia naruszenia prawa organ nie usunął tego naruszenia i - pozostawiając przedmiotowy wniosek bez rozpatrzenia - nadal pozostaje w bezczynności, dopuszczając się naruszenia: - art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2024 r. poz. 195), zwanej dalej "specustawą", poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i pozostawienie bez rozpatrzenia ww. wniosku z 8 września 2025 r. – pomimo braku zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, ponieważ wniosek nie zawierał żadnych braków formalnych; - art. 7 ust. 4, ust. 12, ust. 17 pkt 12 specustawy poprzez nieprzedłożenie Radzie ww. wniosku z 8 września 2025 r. – celem podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, pomimo że wniosek był kompletny i nie zawierał braków formalnych; - art. 7 ust. 7 i 8 specustawy poprzez weryfikowanie przez Prezydenta Miasta zgodności wskazania we wniosku niesprzeczności planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej "studium") z rzeczywistym stanem rzeczy – podczas gdy weryfikacja taka pozostaje poza zakresem kompetencji organu wykonawczego gminy na etapie badania wniosku pod kątem spełnienia warunków formalnych. W uzasadnieniu Spółka podkreśliła, że w złożonym – kompletnym – wniosku wskazała obligatoryjny element, czyli uzasadnienie wymagane przez art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy, zaznaczając jednocześnie, że planowanej inwestycji nie dotyczy warunek niesprzeczności ze studium, gdyż teren inwestycji w przeszłości był wykorzystywany jako tereny produkcyjne - przez co wyłączony jest warunek niesprzeczności ze studium na podstawie art. 5 ust. 4 specustawy. W rezultacie wnioskowana inwestycja mieszkaniowa może być realizowana na danym terenie, o którym mowa w art. 5 ust. 4 specustawy i nie jest sprzeczna z uchwałą o utworzeniu parku kulturowego (strony 10-11 wniosku). Pismem z 16 września 2025 r. Prezydent Miasta Kielce wezwał Spółkę do usunięcia braków formalnych złożonego wniosku, wskazując na brak spełnienia wymogu wynikającego z art. 7 ust. 7 pkt 12 w związku z art. 5 ust. 3 specustawy, dotyczącego "wskazania, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze studium, z wytyczeniem terenów, o których mowa w art. 5 ust. 4, oraz nie jest sprzeczna z uchwałą o utworzeniu parku kulturowego". Wskazany błąd, zdaniem organu, uniemożliwiał dalsze procedowanie złożonego wniosku. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Spółka w piśmie z 1 października 2025 r. potwierdziła swoje wcześniejsze stanowisko, podkreślając, że złożony wniosek nie zawiera braków formalnych i dodatkowo podkreślając, iż Prezydent Miasta Kielce nie ma kompetencji do stwierdzenia w ww. wezwaniu, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu niesprzeczności ze studium. W rezultacie organ ten zobligowany był do skierowania wniosku na sesję Rady Miasta Kielce – celem podjęcia uchwały w przedmiocie lex deweloper – jako że złożony wniosek był kompletny i zawierał uzasadnienie zgodnie z art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy. Zdaniem Spółki wnioskowana inwestycja jest możliwa niezależnie od treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Korzysta ona bowiem z wyjątku przewidzianego w art. 5 ust. 4 specustawy, zatem inwestor nie musiał wykazywać jej niesprzeczności ze studium. Wyjątek ten dotyczy m.in. terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny produkcyjne. Teren inwestycji w ujęciu historycznym był zaś użytkowany na cele produkcji rolnej, co zostało udokumentowane przez inwestora oświadczeniami poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców. Pomimo składanych wielokrotnych, obszernych wyjaśnień przez Spółkę, pismem z 22 października 2025r. Prezydent Miasta Kielce pozostawił wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej bez rozpatrzenia – co, zdaniem skarżącej: - narusza uprawnienie Spółki do merytorycznego rozpatrzenia jej wniosku przez właściwy organ, tj. Radę Miasta Kielce, wynikające z art. 7 ust. 4 i ust. 17 specustawy; - stanowi naruszenie prawa do inicjowania procedury uchwałodawczej, które przysługuje wnioskodawcy na podstawie art. 7 ust. 1 i 4 specustawy; - narusza uprawnienie inwestora do rozpoznania złożonego wniosku w trybie przewidzianym przez specustawę, w szczególności do wydania przez Radę rozstrzygnięcia w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku (art. 7 ust. 4 specustawy), zwłaszcza, że Prezydent Miasta Kielce nie miał kompetencji do stwierdzenia w ww. wezwaniu, że planowana inwestycja nie korzysta z wyjątku dotyczącego braku obowiązku niesprzeczności ze studium – która to ocena należy do Rady. Ponadto skarżąca powołała się na uzasadnienie projektu specustawy, z którego wynika, że dla realizacji inwestycji mieszkaniowych ustawodawca przyjął rozwiązania upraszczające i usprawniające procedury administracyjne związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Dla zachowania minimalnego standardu proceduralnego organowi wykonawczemu gminy została, co prawda, powierzona weryfikacja wniosku pod kątem spełnienia wymogów formalnych określonych w art. 7 ust. 7 specustawy, jej celem było jednak ułatwienie procesu lokalizacji inwestycji mieszkaniowych oraz zmniejszenie barier administracyjnoprawnych, przy jednoczesnym zachowaniu autonomii gminy. W konsekwencji to rada gminy ocenia merytorycznie złożony wniosek z uwzględnieniem stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium. Rada gminy korzysta przy tym z ustaleń i stanowiska organu wykonawczego, który przedkłada radzie projekt uchwały wraz z opiniami i uwagami oraz wynikiem dokonanych uzgodnień (art. 7 ust. 17 specustawy), co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Mianowicie, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2020 r. o sygn. akt II OSK 1491/20 kwestia weryfikacji zgodności "wskazania" niesprzeczności planowanej inwestycji ze studium z rzeczywistym stanem rzeczy pozostaje poza zakresem kompetencji organu wykonawczego gminy na etapie badania wniosku pod kątem spełnienia warunków formalnych. Biorąc pod uwagę cel specustawy w postaci uproszczenia możliwości lokalizacji inwestycji mieszkaniowych, niedopuszczalna jest interpretacja uniemożliwiająca nie tyle ustalenie lokalizacji takiej inwestycji, co samo skuteczne złożenie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w razie wstrzymania wykonania studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy. W tym zakresie skarżąca wyraziła pogląd, że rola organu wykonawczego gminy ogranicza się do formalnej weryfikacji wniosku i przekazania go radzie gminy z opiniami i uzgodnieniami. Natomiast organ prowadzący postępowanie, który pozostawia bez rozpatrzenia podanie z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły wskazane w ustawie przesłanki), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji (uchwała NSA z 3 września 2013 r. o sygn. akt I OPS 2/13). Jakkolwiek specustawa, definiując braki formalne, odwołuje się do postanowień art. 7 ust. 7 i 8, to odniesienie się w tym przepisie do instytucji pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia wyraźnie świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby miało to miejsce tylko w przypadku nieuzupełnienia braków usuwalnych, zależnych od wnioskodawcy (inwestora). Skarżąca, odwołując się pomocniczo do orzecznictwa zapadłego na gruncie art. 64 § 2 K.p.a., podniosła, że jakkolwiek przepisy K.p.a. nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie w zw. z art. 14 specustawy, to należy zwrócić uwagę że wezwanie do usunięcia braków podania powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma i nie może zmierzać do merytorycznej oceny złożonego wniosku (wyrok NSA z 5 grudnia 2019 r., I GSK 1124/19, wyrok NSA z 26 września 2019 r., I OSK 32/18). Podobnie, w doktrynie wskazuje się, że brak sprzeczności inwestycji ze studium podlega ocenie – lecz nie ze strony organu wykonawczego – lecz ze strony rady gminy, która w przypadku uznania, że inwestycja mieszkaniowa jest niezgodna ze studium, odmówi ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W tym kontekście, pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia stanowiło przekroczenie kompetencji przez organ wykonawczy oraz narusza uprawnienie inwestora do uzyskania rozstrzygnięcia w ustawowym trybie i terminie. Końcowo Spółka podniosła, że nie jest to jej pierwszy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na ww. działkach, który Prezydent Miasta Kielce pozostawił bez rozpatrzenia, uprzednio składała bowiem m.in. wniosek z 17 czerwca 2024 r. Natomiast powtarzalność stanowiska Prezydenta Miasta Kielce powoduje, że strona jest kompletnie pozbawiona możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Prezydenta Miasta Kielce do dalszego procedowania w sprawie ww. wniosku z 8 września 2025 r. i przekazanie wniosku do Rady – celem podjęcia uchwały w trybie specustawy; 2. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że stwierdzono w sprawie brak jednoznacznego wskazania niesprzeczności planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - co jest brakiem formalnym. Niezasadne zastosowanie obowiązującego wyjątku przewidzianego w art. 5 ust. 4 specustawy umożliwiającego lokalizację inwestycji na terenach poprodukcyjnych i niepodleganie wymogowi niesprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - przyjęcie do procedowania wniosku obarczonego wadą prawną - skutkowałoby koniecznością przygotowania uchwały odmownej. Tereny na których zaprzestano upraw (produkcji rolnej), nie są terenami poprodukcyjnymi w rozumieniu specustawy mieszkaniowej. Terenami poprodukcyjnymi w rozumieniu ustawy są tereny, które były wcześniej wykorzystywane do działalności przemysłowej, usługowej lub produkcyjnej (np. zakłady przemysłowe, fabryki, magazyny, kopalnie), a obecnie utraciły tę funkcję. Działki skarżącej w studium nie są przeznaczone ani pod funkcję produkcyjną (obszary w kolorze fioletowym), ani pod uprawy rolne - produkcję rolną (wyróżnione kolorem żółtym) i również z uwagi na to kryterium nie mogą być uznane za tereny poprodukcyjne. Nieruchomości, które z różnorakich względów przestały być na chwilę obecną wykorzystywane rolniczo nie wypełniają kryteriów ustawowych terenów poprodukcyjnych. Organ zwrócił uwagę, że większość niezabudowanych terenów w mieście Kielce stanowią użytki rolne, aktualnie nieuprawiane. Zastosowanie interpretacji rozszerzającej (wyjątku polegającego na uznaniu terenów porolniczych jako poprodukcyjne) w praktyce prowadziłoby do wyłączenia stosowania wymogu niesprzeczności inwestycji ze studium w większości przypadków, a wyjątek stałby się obowiązującą regułą. Dalej Prezydent Miasta Kielce, negując argumentację Spółki co do naruszenia prawa wobec nieprzedłożenia wniosku Radzie Miasta (celem podjęcia uchwały), podniósł, że kroki uruchamiające procedurę uchwałodawczą w trybie specustawy podejmowane są po obowiązkowej weryfikacji treści i zawartości wniosku zgodnie z wymogami art. 7 ust. 7 i 8 specustawy – których przedmiotowy wniosek nie spełnił w wymaganym zakresie. Wniosek złożony w trybie specustawy, który został negatywnie zweryfikowany pod względem formalnoprawnym, nie powinien być zatem przekazany do procedury uchwałodawczej. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 9 specustawy, w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w ust. 7, nie spełnia wymogów, o których mowa w ust. 7 i 8, nie podlega rozpatrzeniu i kolejne kroki procedury uchwałodawczej nie są wszczynane. W opinii organu "spełnienie wymogów" oznacza kompletność i poprawność formalną wniosku, zgodność z prawem oraz wykonanie wszystkich obowiązków nałożonych przez ustawę. W rezultacie oczywistym jest, że pojęcia tego nie można ograniczać jedynie do formalnego sprawdzenia spisu treści oraz formalnej zawartości wniosku – jako że ustawowy zakres znaczeniowy obejmuje również analizę i weryfikację faktycznego spełnienia kryteriów ("wymogów"), zdefiniowanych przez organ ustawodawczy. Natomiast rada gminy, zgodnie z treścią uzasadnienia do specustawy "ocenia wniosek inwestora pod kątem stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Decyzja rady ma charakter typowo uznaniowy, związany z oceną potrzeb dotyczących mieszkalnictwa w odniesieniu do całego obszaru gminy i konkretnej lokalizacji, biorąc także pod uwagę ustalenia studium w przedmiotowym zakresie wnioskowanego terenu. Rada gminy nie może podjąć uchwały ustalającej lokalizację inwestycji dla wniosku sprzecznego ze studium, co oznacza, że nie powinna procedować takiego wniosku, ponieważ jest to bezcelowe - prowadzące do konieczności podjęcia uchwały odmownej. Ocena stwierdzenia niesprzeczności ze studium nie może mieć charakteru uznaniowego, lecz obiektywny, oparty na kompletnej analizie zapisów w studium dla danego terenu i szeroko pojętej polityki przestrzennej gminy w nim wyrażonej. Kwestionowanie – odbieranie uprawnień oraz kompetencji w zakresie badania niesprzeczności ze studium dotyczących także rozumienia i interpretacji ustaleń formalnemu autorowi projektu uchwały studium – czyli organowi wykonawczemu gminy (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi), nie jest ani racjonalne, ani prawnie zasadne. Jak przedstawiono w uzasadnieniu do projektu specustawy przepisy ustawy mają na celu umożliwienie dokonania "korekt" planów miejscowych (obecnie brak takiego instrumentu i pozostaje tylko procedura zmiany planu) – w obszarach, na których straciły swą aktualność, a procedura zmiany planu jest czasochłonna - "przy jednoczesnym zachowaniu zgodności danego zamierzenia inwestycyjnego ze studium. Zachowana zostaje więc autonomia gminy, gdyż to nadal Rada jest władna mocą swej uchwały odstąpić od zapisów planu albo zdecydować, że planowana inwestycja nie powstanie. Ponadto organ wyraził pogląd, że procedowanie wniosku obarczonego sprzecznością ze studium staje się bezprzedmiotowe i nieracjonalne – skoro zakończy się koniecznością podjęcia uchwały odmownej. W praktyce oznacza to, że wniosek sprzeczny ze studium powinien zostać odrzucony już na etapie weryfikacji, a jeśli mimo to trafi do rady - rada musi podjąć uchwałę odmowną. Na etapie weryfikacji wniosku organ gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek dokonania wstępnej oceny, czy inwestycja spełnia przesłanki ustawowe, w tym niesprzeczność studium. Jeśli wniosek jest sprzeczny ze studium, w zasadzie nie powinien być kierowany do procedury uchwałodawczej, bo Rada nie ma podstawy prawnej do jego pozytywnego rozpatrzenia. Na etapie uchwałodawczym rada gminy podejmuje uchwałę "tak/nie". W orzecznictwie podkreśla się, że rada gminy nie ma swobody w ocenie zgodności ze studium – jeśli sprzeczność występuje, uchwała lokalizacyjna byłaby sprzeczna z prawem i podlegałaby uchyleniu w trybie nadzoru wojewody lub sądu administracyjnego. Uchwała rady gminy jest możliwa tylko w odniesieniu do wniosku kompletnego, a wniosek obarczony brakami formalnymi nie inicjuje procedury uchwałodawczej. W tym kontekście za niezasadny uznano zarzut przekroczenia kompetencji organu wykonawczego "na etapie badania formalnego wniosku, polegający na weryfikowaniu przez Prezydenta zgodności inwestycji ze studium". To organ wykonawczy dokonuje wstępnej weryfikacji formalnej i merytorycznej wniosku. W ramach tej weryfikacji organ bada, czy inwestycja spełnia przesłanki ustawowe, w tym: niesprzeczność ze studium, niesprzeczność z uchwałą o utworzeniu parku kulturowego, spełnienie standardów lokalizacyjnych i lokalnych standardów urbanistycznych. Sprawdzanie niesprzeczności wniosku ze studium mieści się w zakresie kompetencji Prezydenta Miasta na etapie weryfikacji przed wszczęciem procedury uchwałodawczej. Jeśli wniosek jest sprzeczny ze studium, organ wykonawczy (prezydent miasta) powinien wskazać to w materiałach dla Rady i w praktyce nie kierować wniosku do procedury uchwałodawczej, bo Rada nie ma podstawy prawnej do jego pozytywnego rozpatrzenia. Jeśli inwestycja narusza ustalenia studium, odmowa wszczęcia procedury uchwałodawczej jest dopuszczalna i zgodna z prawem. Studium wiąże bowiem organy gminy, a procedura uchwałodawcza nie może być wszczynana wbrew jego ustaleniom. Specustawa nie uchyla obowiązku zgodności ze studium – stanowi bowiem lex specialis do ustawy o planowaniu przestrzennym, ale nie znosi nadrzędności studium. Orzecznictwo jednoznacznie potwierdza, że wójt, burmistrz lub prezydent mają prawo odmówić wszczęcia procedury uchwałodawczej w trybie specustawy, jeśli wniosek inwestora jest sprzeczny ze studium. W uzasadnieniach podkreśla się, że organ wykonawczy nie jest tylko "przekaźnikiem" wniosku, lecz ma obowiązek jego weryfikacji (wyrok NSA z 26.06.2013 r., II OSK 525/12, wyrok WSA w Bydgoszczy z 15.09.2014 r., II SA/Bd 245/14, wyrok WSA w Gdańsku z 15.09.2014 r., II SO/Gd 12/14, wyrok WSA w Warszawie, VII SA/Wa 1964/19 z 18.12.2019 r., wyrok NSA z 23.03.2021 r., II OSK 1496/20). Studium jest aktem kierowniczym (nadrzędnym) wobec organów gminy i wójt/burmistrz/prezydent nie może wszczynać procedury ze specustawy, gdy stwierdzi sprzeczność ze studium. Końcowo organ przyznał, że Spółka wielokrotnie, lecz bezskutecznie składała wnioski o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na ww. działkach, szczegółowo omawiając przyczyny pozostawienia tych wniosków bez rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a., Sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszym przypadku co prawda skarżąca Spółka przed wniesieniem skargi nie wniosła ponaglenia w rozumieniu art. 37 K.p.a., tj. do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 3 pkt 1 K.p.a.), a ograniczyła się do wniesienia "wezwania do usunięcia naruszenia prawa" w piśmie z dnia 12 listopada 2025 r., skierowanego do Prezydenta Miasta Kielce, jednak – jak przyjmuje się w orzecznictwie – przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy K.p.a. lub przy ich zastosowaniu (por. m.in. wyroki NSA z 14 lipca 2023 r., sygn. III OSK 5140/21, z 28 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 2433/18). Tymczasem zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 14 specustawy, do spraw określonych w niniejszym rozdziale (dotyczącym procedury podejmowania uchwały) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu w ocenie Sądu w rozpatrywanym przypadku wniesienie skargi nie musiało zostać poprzedzone ponagleniem. Spółka zaskarżyła bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Kielce w zakresie rozpoznania jej wniosku z dnia 8 września 2025r. o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w ustawowo przewidzianym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt lub czynność) nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można zaś mówić wówczas, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, podejmując czynności zbędne albo nie podejmując żadnych czynności w sprawie, bądź podejmując kolejne czynności w znacznych odstępach czasu, co niepotrzebnie i w sposób nieuzasadniony wydłuża czas trwania postępowania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 specustawy w przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy. Ust. 4 art. 7 stanowi, że rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Stosownie do art. 7 ust. 9 specustawy w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w ust. 1, tj. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, nie spełnia wymogów, o których mowa w ust. 7 i 8, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wzywa do usunięcia braków formalnych, wskazując termin na ich usunięcie, nie dłuższy jednak niż 14 dni, pouczając jednocześnie, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Prezydent Miasta Kielce pismem z dnia 16 września 2025 r. wezwał Spółkę w trybie powyższego przepisu do usunięcia braku formalnego wniosku, stwierdzając że nie został spełniony wymóg wynikający z art. 7 ust. 7 pkt 12 w zw. z art. 5 ust. 3 specustawy, który dotyczy "wskazania, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyłączeniem terenów, o których mowa w art. 5 ust. 4, oraz nie jest sprzeczna z uchwałą o utworzeniu parku kulturowego". Organ wyznaczył 14-dniowy termin na uzupełnienie braku. Spółka udzieliła odpowiedzi pismem z 30 września 2025 r. Organ uznał jednak, że brak ww. w dalszym ciągu nie został uzupełniony i pismem z dnia 22 października 2025 r. pozostawił wniosek bez rozpatrzenia. Trzeba w tym miejscu odnotować, że aktualnie przepis art. 5 ust. 3 specustawy stanowi, że inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że jest zgodna z planem ogólnym gminy, oraz nie jest sprzeczna z uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Wobec jednak braku uchwalenia planu ogólnego gminy, stosownie do art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688 ze zm.), w sprawie zastosowanie znajduje poprzednie brzmienie art. 5 ust. 3 i 4 specustawy, które stanowiły, że inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane. Art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy – również w poprzednim brzmieniu – stanowi, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zawiera wskazanie, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyłączeniem terenów, o których mowa w art. 5 ust. 4, oraz nie jest sprzeczna z uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. W rozpatrywanym przypadku we wniosku z dnia 8 września 2025 r., a następnie w piśmie z dnia 30 września 2025 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia braku formalnego wniosku, Spółka wskazała, że co prawda planowana inwestycja jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kielce, jednak jej realizacja jest możliwa niezależnie od treści tego studium, korzysta bowiem z wyjątku przewidzianego w art. 5 ust. 4 specustawy. Wyjątek ten dotyczy m.in. terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny produkcyjne. Na terenach przewidzianych pod inwestycję w przeszłości odbywała się natomiast produkcja rolna, na okoliczność czego przedstawiono oświadczenia uprzednich właścicieli działek bądź ich spadkobierców. Zastosowaną wykładnię art. 5 ust. 4 specustawy miała natomiast potwierdzać przedłożona opinia prawna prof. Macieja Kalińskiego. Spornym jest zatem w sprawie to, czy w powyższych okolicznościach Prezydent Miasta Kielce jako organ wykonawczy gminy, dokonując wstępnej weryfikacji wniosku Spółki o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, miał podstawy do pozostawienia tego wniosku bez rozpatrzenia wobec uznania, że wniosek ten nie spełniał warunku formalnego, jakim było wskazanie, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyłączeniem terenów, o których mowa w art. 5 ust. 4, oraz nie jest sprzeczna z uchwałą o utworzeniu parku kulturowego (art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy). W ocenie Sądu takie podstawy nie zachodziły, a tym samym pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia było nieprawidłowe. Należy w tym zakresie odwołać się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 sierpnia 2020 r., sygn. II OSK 1491/20, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, gdzie zwrócono uwagę, że art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy posługuje się pojęciem "wskazania" niesprzeczności, które należy odróżnić od "wykazania" owej niesprzeczności, jak przykładowo ma to miejsce w art. 7 ust. 7 pkt 13 specustawy. Na gruncie wykładni językowej z zakazu wykładni synonimicznej wynika, że dwóm różnym zwrotom prawnym nie można nadawać tego samego znaczenia. Zatem, biorąc pod uwagę, że prawodawca w specustawie posługuje się różnymi pojęciami "wskazania" i "wykazania" niesprzeczności, trzeba odróżnić te dwa pojęcia i dojść do wniosku, że art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy nie wymaga od inwestora wykazania niesprzeczności projektowanej inwestycji mieszkaniowej ze studium. Wspomniany przepis statuuje natomiast wymóg wskazania na ową niesprzeczność, rozumiany jako wymóg należytego oraz wyczerpującego uzasadnienia braku sprzeczności inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wymóg wskazania niesprzeczności należy dodatkowo odróżnić od wskazania "zgodności" rozumianej jako pozytywny wynik analizy zgodności wniosku ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. NSA dostrzegł, że w jego orzecznictwie wskazuje się na różnicę pomiędzy niesprzecznością oraz zgodnością, zaznaczając, że pojęcie "zgodności" oznacza silniejszy stopień związania niż pojęcie "niesprzeczności". Art. 7 ust. 9 specustawy przyznaje organowi kompetencję do pozostawienia bez rozpatrzenia wyłącznie wniosku obarczonego brakami formalnymi. Podobnie jak na gruncie art. 64 § 2 K.p.a. wezwanie do usunięcia braków podania powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku (wyrok NSA z 5 grudnia 2019 r., I GSK 1124/19, wyrok NSA z 26 września 2019 r., I OSK 32/18). Także w doktrynie, jak zauważył NSA, wskazuje się, że brak sprzeczności wnioskowanej inwestycji ze studium podlega ocenie nie ze strony organu wykonawczego gminy, a ze strony rady gminy, która w przypadku uznania, że inwestycja mieszkaniowa jest sprzeczna ze studium, odmówi ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstawy prawnej do pozostawienia wniosku o ustalenie inwestycji mieszkaniowej bez rozpatrzenia w razie uznania, iż wniosek ten obarczony jest wadą o charakterze materialnym. W tym przypadku konieczne jest merytoryczne rozpoznanie wniosku i odniesienie się do ewentualnego braku w rozstrzygnięciu podejmowanym przez radę gminy na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy. Powyższa interpretacja uwzględnia ratio legis specustawy mieszkaniowej w postaci likwidacji barier w zakresie budowy inwestycji mieszkaniowych. Nie przesądzając merytorycznego wyniku sprawy zainicjowanej wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, pod warunkiem spełnienia wymogów formalnych z art. 7 ust. 7-8 specustawy, inwestor ma prawo do złożenia wniosku oraz uzyskania rozstrzygnięcia w postaci uchwały rady gminy. W świetle art. 7 ust. 4 specustawy rada gminy jest zobowiązana podjąć uchwałę w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Złożenie wniosku inicjuje zatem postępowanie zmierzające do ustalenia lub odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji. Dla zachowania minimalnego standardu proceduralnego organowi wykonawczemu gminy została co prawda powierzona weryfikacja złożonego wniosku pod kątem spełnienia wymogów formalnych określonych w art. 7 ust. 7-8 specustawy mieszkaniowej, jej celem było jednak ułatwienie procesu lokalizacji inwestycji mieszkaniowych oraz zmniejszenie barier administracyjnoprawnych, przy jednoczesnym zachowaniu autonomii gminy. W konsekwencji to rada gminy ocenia merytorycznie wniosek, korzystając przy tym z ustaleń i stanowiska organu wykonawczego, który przedkłada radzie projekt uchwały wraz z opiniami i uwagami oraz wynikiem dokonanych uzgodnień (art. 7 ust. 17 ustawy). Na podstawie powyższych wywodów NSA doszedł do przekonania, że kwestia zgodności "wskazania" niesprzeczności z rzeczywistym stanem rzeczy pozostaje poza zakresem kompetencji organu wykonawczego gminy na etapie badania wniosku pod kątem spełnienia warunków formalnych. Na tym etapie wójt (burmistrz, prezydent miasta) ocenia jedynie, czy wnioskodawca w istocie wskazał na niesprzeczność projektowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i w razie braku uzasadnienia wniosku w tym zakresie - wzywa do uzupełnienia braków formalnych. Kwestia ewentualnej sprzeczności wniosku z ustaleniami studium może zostać wzięta pod uwagę dopiero na etapie merytorycznego rozpatrzenia wniosku przez radę gminy, jako że jest ona zagadnieniem merytorycznym, które powinno prowadzić do odmowy ustalenia przez radę gminy lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, a nie do pozostawienia wniosku o ustalenie lokalizacji tej inwestycji bez rozpoznania. W tym przypadku konieczne jest merytoryczne rozpoznanie wniosku i odniesienie się do ewentualnego braku w rozstrzygnięciu podejmowanym przez radę gminy na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy (por. też analogiczne stanowisko WSA w Łodzi wyrażone w wyroku z 25 lutego 2022 r., sygn. II SAB/Łd 228/21). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że brak było w rozpatrywanym przypadku podstaw do pozostawienia wniosku Spółki bez rozpatrzenia na podstawie art. 7 ust. 9 specustawy. Jak bowiem wyżej podniesiono, Spółka zarówno we wniosku z 8 września 2025 r., jak i w piśmie będącym odpowiedzią na wezwanie do uzupełnienia braku, wskazała na spełnienie przesłanek art. 5 ust. 4 specustawy, uzasadniając swój pogląd w tym zakresie. Nie oceniając prawidłowości merytorycznej tego stanowiska (jego ocena, jak wyżej wykazano, należy do właściwej rady gminy) należy jednak uznać, że organ wykonawczy gminy nie był uprawniony do przyjęcia – dokonując w istocie oceny merytorycznej – że wniosek zawierał brak formalny, który nie został uzupełniony. To zaś powodowało konieczność uznania, że Prezydent Miasta Kielce dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku nie nadając dalszego biegu sprawie. Trudno zaś w tym przypadku w ocenie Sądu mówić o spełnieniu przesłanek przewlekłego prowadzenia postępowania we wskazanym wyżej rozumieniu, w związku z czym skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu (pkt III wyroku). W tej sytuacji w punkcie I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Prezydenta Miasta Kielce do nadania biegu sprawie z wniosku Spółki z dnia 8 września 2025 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej – w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z 11 maja 2017 r., II SAB/Bk 38/17; WSA w Łodzi z 20 kwietnia 2017 r., II SAB/Łd 13/17 oraz WSA w Krakowie z 22 marca 2017 r., II SAB/Kr 35/17). Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15), co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy. Taka szczególna sytuacja w sprawie nie zaistniała, gdyż organ zareagował na wniosek Spółki, a pozostawienie go bez rozpatrzenia oparte było na wyrażeniu określonego stanowiska prawnego, które okazało się nieuzasadnione. Nie oznacza to jednak, że doszło z tego powodu do rażącego naruszenia prawa w przedstawionym wyżej rozumieniu. Wobec powyższego, mając na uwadze treść art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w punkcie II wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika, obliczonego na podstawie odpowiednio § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).