I SA/Kr 348/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Michał Niedźwiedź Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz WSA Jarosław Wiśniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 25 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego skargę oddala. Postanowieniem Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 16 listopada 2021 r., znak FE-1.3160-7.2020, orzeczono o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, znak: FE-1.3160.7.2020, zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 19 marca 2021 r., prowadzonego wobec Beneficjenta - Gminy K. z siedzibą w K. przy ul. [...], NIP: [...], REGON: [...] - w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich na podstawie umowy nr [...] o dofinansowanie projektu pn. "Utworzenie [...]" w ramach Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. W treści postanowienia wskazano, że zgodnie z art. 101 5 3 k.p.a. nie przysługuje na nie zażalenie. W dniu 27 grudnia 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wpłynęło przekazane przez Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego zażalenie Gminy K. na powyżej opisane postanowienie Zarządu Województwa Małopolskiego. W zażaleniu zarzucono: -naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie treści umowy o dofinansowanie nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie o zwrot dofinansowania, w sytuacji gdy postępowanie prowadzone jest na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 tej ustawy ze względu na rzekome naruszenie przez skarżącego postanowień umowy o dofinansowanie, której treść jest między stronami sporna, a zatem ustalenie treści umowy jest niewątpliwie zagadnieniem wstępnym dla oceny jej wykonania (niewykonania) i wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania -naruszenie art. 2 § 1 k.p.c. w zw. z art. 207 ust. 9 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i art. 26 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz § 21 umowy o dofinansowanie przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu, będący jednocześnie stroną umowy o dofinansowanie może w sposób wiążący we własnym zakresie ustalić treść umowy cywilnoprawnej na potrzeby postępowania w sprawie o zwrot dofinansowania, podczas gdy ustalenie treści umowy jest sprawą cywilną, która nie została wyłączona spod kompetencji sądów powszechnych przepisami szczególnymi, a zatem przed wydaniem przez organ decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania to sąd powszechny (a nie jedna ze stron umowy) powinien rozstrzygnąć powstały między stronami spór o treść umowy o dofinansowanie; -naruszenie art. 100 § 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie i odmowę zawieszenia postępowania, pomimo że w sprawie występuje zagadnienie wstępne podlegające kompetencji sądu powszechnego, a brak jest uzasadnienia dla rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ we własnym zakresie; -naruszenie art. 101 § 3 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie nawet jeżeli strona wnosi o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, podczas gdy przepis art. 101 § 3 k.p.a. powinien być interpretowany w zgodzie z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski, co powinno doprowadzić organ do wniosku, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny nie może być niezaskarżalne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 25 stycznia 2022 r. nr SKO.SW/44101/278/2021 orzekło o niedopuszczalności zażalenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono , że zgodnie z art. 144 k.p.a.* w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11 działu II k.p.a. (dotyczącym zażaleń na postanowienia), do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Według art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka zaskarżenia czy też wyczerpanie przysługujących środków. Do drugiej grupy zaliczyć zaś trzeba przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. W niniejszej sprawie niewątpliwie zachodzi niedopuszczalność zażalenia o charakterze przedmiotowym, wynikająca z faktu, iż przepisy prawa wyłączają złożenie zażalenia na skarżone postanowienie. Jak stanowi art. 101 § 1 k.p.a. o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W związku z powyższym zwrócono uwagę, iż powyższy przepis wskazuje, iż zażalenie przysługuje na postanowienie orzekające o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie orzekające o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Natomiast nie wymieniono w nim postanowienia w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oraz postanowienia o podjęciu postępowania - a zatem na postanowienia te zażalenie nie przysługuje. Zatem skoro w art. 101 § 3 k.p.a. użyto sformułowania: postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tym samym przyjąć należy, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie, jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2.12.2021 r., II SA/Po 529/21, LEX nr 3273282). W orzecznictwie podkreśla się, że w zamyśle ustawodawcy poza zakresem zaskarżenia samoistnym zażaleniem pozostawiono postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania i o podjęciu postępowania, które nie tamując biegu postępowania, nie stanowią zagrożenia dla realizacji zasady szybkości postępowania. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 6.10.2021 r., II SA/Gd 404/21, LEX nr 3246223). Jak wskazuje się w literaturze, w okresie obowiązywania art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu sprzed wejścia w życie noweli z dnia 3 grudnia 2010 r. (przepis ten wówczas stanowił, że: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie.") nie było wątpliwości co do tego, że zaskarżalne zażaleniem są wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania (o zawieszeniu, odmowie zawieszenia, podjęciu i odmowie podjęcia postępowania) - por. Hanna Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 101 (Opublikowano: WK2015). Obecnie jednak przepis daje podstawę do tego, aby stwierdzić, iż postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania nie jest zaskarżalne. W związku z powyższym nie są zasadne twierdzenia zażalenia, iż w drodze wykładni opartej o przepisy Konstytucji RP jest możliwe dopuszczenie zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania zażaleniem. Taka interpretacja wyżej przytoczonych przepisów nie jest dopuszczalna, gdyż byłaby dokonana wbrew literalnej treści przepisu i byłaby sprzeczna z celem, jaki przyświecał ustawodawcy, który znowelizował przepis dotyczący możliwości zaskarżania postanowień dotyczących kwestii zawieszenia postępowania, a jednocześnie z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powyższe oznacza jednocześnie, iż Kolegium nie może odnieść się do zarzutów dotyczących ewentualnego występowania w sprawie zagadnienia wstępnego, w tym treści pisma Strony z dnia 17 stycznia 2022 r. Na to rozstrzygnięcie została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w której zarzucono : - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ti.: 1) art. 207 ust. 12a u.f.p. i art. 101 § 3 K.p.a. w zw. z art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej przez błędną, sprzeczną z prawem unijnym wykładnię przepisów regulujących tryb orzekania o zwrocie środków europejskich polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 207 ust. 12a u.f.p. w obu instancjach przez ten sam organ władzy publicznej stronie nie przysługuje zażalenie na odmowę zawieszenia postępowania przez ten organ w sytuacji, gdy przed sądem powszechnym toczy się między stroną postępowania administracyjnego a organem prowadzącym to postępowanie i będącym jednocześnie stroną umowy cywilnoprawnej spór cywilny o treść umowy o dofinansowanie, podczas gdy prawidłowa wykładnia wspomnianego przepisu powinna być dokonywana zgodnie z prawem unijnym, w związku z czym wymaga uwzględnienia, że wynikająca z art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej zasada państwa prawnego stoi na przeszkodzie takiemu interpretowaniu prawa krajowego, zgodnie z którym jeden organ władzy publicznej może skupiać w sobie kompetencje do władczego rozstrzygania w obu instancjach sporu cywilnego o wykonanie umowy cywilnoprawnej, której organ jest jednocześnie stroną, pomimo że już sama treść tej umowy jest sporna, a spór o treść umowy został poddany rozstrzygnięciu sądowi w procesie cywilnym, w związku z czym strona postępowania administracyjnego powinna mieć zagwarantowaną co najmniej możliwość weryfikacji przez inny organ postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania do czasu zakończenia procesu cywilnego o ustalenie treści umowy o dofinansowanie; 2) art. 207 ust. 12a u.f.p. i art. 101 § 3 K.p.a. w zw. z art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej przez dokonanie sprzecznej z prawem unijnym wykładni przepisów regulujących tryb orzekania o zwrocie środków europejskich, polegającej na błędnym przyjęciu, że powierzenie stronie umowy cywilnoprawnej kompetencji do władczego orzekania w obu instancjach o treści tej umowy i o jej wykonaniu oraz pozbawienie strony prawa do zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 207 u.f.p. do czasu zakończenia procesu cywilnego o ustalenie treści umowy o dofinansowanie zapewnia skuteczną ochronę prawną w dziedzinach objętych prawem Unii; 3) art. 101 § 3 K.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 177 Konstytucji RP przez błędną i sprzeczną z wymienionymi przepisami Konstytucji wykładnię art. 101 § 3 K.p.a., polegającą na przyjęciu, że organ władzy publicznej może w postępowaniu administracyjnym, z pominięciem sądu właściwego, władczo rozstrzygnąć sprawę cywilną należącą do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych nawet jeżeli toczy się spór cywilny przed sądem powszechnym i organ wdał się w ten spór co do istoty sprawy, a strona nie ma możliwości odwołania się od postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania w toku instancji (w odwołaniu), gdyż ten sam organ rozstrzyga sprawę w obu instancjach. podczas gdy prawidłowa wykładnia wspomnianego przepisu powinna uwzględniać konstytucyjne prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy sąd, które może zostać naruszone w przypadku rozstrzygania przez organ będący jednocześnie stroną umowy cywilnoprawnej sprawy cywilnej należącej do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych, bez możliwości weryfikacji przez inny organ postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania przez sąd powszechny, a w szczególności w sytuacji, gdy te same osoby tworzące organ (członkowie Zarządu Województwa Małopolskiego) rozstrzygają sprawę zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji; 4) art. 207 ust. 12 u.f.p. w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa przez naruszenie samodzielności finansowej Gminy K. na skutek przyznania Zarządowi Województwa Małopolskiego prawa do orzekania w obu instancjach o zwrocie środków europejskich w wysokości stanowiącej istotną część budżetu gminy, w tym do samodzielnego ustalenia z pominięciem właściwego sądu spornej treści umowy o dofinansowanie, przy pozbawieniu gminy prawa do zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania; 5) art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 i art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej przez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia pomimo że prounijna wykładnia prawa krajowego przemawia za przyznaniem skarżącej prawa do wniesienia zażalenia; 6) art. 60 in principia (przed wyliczeniem) Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 polegające na naruszeniu zasady należytego zarządzania finansami przez instytucję zarządzającą (Zarząd Województwa Małopolskiego) w wyniku samodzielnego, władczego i ostatecznego (jednoinstancyjnego) rozstrzygania sporu cywilnego z beneficjentem środków unijnych, w ramach którego instytucja zarządzająca jest jednocześnie stroną tego sporu; - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ti.: 1) art. 10 § 1 K.p.a. przez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu przez nieumożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonego postanowienia oraz nieprzeprowadzenie rozprawy pomimo wniosku strony: 2) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności brak analizy zgodności postanowienia organu I instancji z prawem Unii Europejskiej i brak jakiegokolwiek odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a ponadto przez sporządzenie uzasadnienia prawnego, które niemal w całości odnosi się do sytuacji niemającej miejsca w sprawie tj. takiej, w której stronie przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia i strona ma możliwość zaskarżenia odmowy zawieszenia postępowania w dewolutywnym odwołaniu, a zatem uzasadnienie to jako nieadekwatne do sprawy wymyka się kontroli sądowej. W odpowiedzi na skargę samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 3§1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2019r. poz. 2325 ze zm. dalej-p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134§1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd, podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145§1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145§1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145§1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145§1 pkt. 2 p.p.s.a.). Sąd wydał wyrok na podstawie akt sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym (art. 133 § 1 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a). Zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd był uprawniony do oceny działań organu w toku postępowania administracyjnego do dnia wniesienia skargi, ale z uwzględnieniem stanu sprawy na dzień orzekania. W przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Skarga analizowana według powyższych kryteriów okazała się nieuzasadniona, i Sąd w składzie rozpoznającym skargę w pełni podziela argumentację organu. Stosownie do art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta, w świetle art. 144 k.p.a., ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Obowiązkiem organu odwoławczego po otrzymaniu zażalenia jest zatem jego zbadanie z punktu widzenia ustanowionych wymagań formalnych i materialnych. W ich zakresie mieści się również ustalenie dopuszczalności zażalenia. Organ odwoławczy wydaje postanowienie o niedopuszczalności zażalenia w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności zażalenia. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego zażalenie. Przesłanki przedmiotowe obejmują natomiast przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiej treści tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r. OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten brzmi obecnie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". W ocenie Sądu, treść art. 101 § 3 k.p.a. w aktualnym stanie prawnym jednoznacznie przesądza, iż na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Treść art. 101 § 3 k.p.a. należy bowiem odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w ww. przepisie użyto sformułowania postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tym samym przyjąć należy, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie, jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu, gdyż istotą jego nowelizacji było pozostawienie środka zaskarżenia jedynie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne. Uzasadnienia takiego założenia należy poszukiwać również w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Nowelizacja ta miała zatem na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Przy czym zauważyć należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie z art. 142 k.p.a., tego rodzaju postanowienie może ona kwestionować w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie w ewentualnej skardze do sądu administracyjnego od decyzji organu odwoławczego. Stanowisko, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje jest ugruntowane i dominujące w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia: 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12; 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/12; 28 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2975/12; 17 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1651/14; 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1542/16; 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2855/13; 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 339/16, 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 885/15; 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1542/17; 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 987/17; 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1501/17; 28 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2705/20 oraz 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3827/18).Samorządowe Kolegium odwoławcze zasadnie zatem przyjeło, że skoro skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to należało uznać je za niedopuszczalne. Okoliczność ta wynika wprost z gramatycznej wykładni przepisu i zaproponowana przez skarżącą interpretacja byłaby z nią sprzeczna jak również sprzeczna z celem jaki przyświecał ustawodawcy nowelizującego sporny przepis. Przepisy regulujący sporną kwestię jest bowiem jasny i nie budzi w ocenie Sądu żadnych wątpliwości. Jednocześnie zaznaczyć należy, że przedmiotem sporu (skargi) jest kwestia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, nie zaś merytoryczna ocena czy zawieszenia takiego postepowania jest zasadne czy też nie . Jak wyjaśnił w uchwale Naczelny Sąd Administracyjny "W piśmiennictwie wskazuje się, że w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas − zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda (nie dokonuje się wykładni tego, co jasne) − nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takiej sytuacji wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Podobnie ma się rzecz z wykładnią tekstów prawnych, których sens językowy nie jest jednoznaczny z tego względu, że tekst prawny ma kilka możliwych znaczeń językowych, a wykładnia funkcjonalna (celowościowa) pełni rolę dyrektywy wyboru jednego z możliwych znaczeń językowych. W obu przypadkach interpretator związany jest językowym znaczeniem tekstu prawnego, znaczenie to stanowi zawsze granicę dokonywanej przez niego wykładni. W pewnych szczególnych sytuacjach rola wykładni funkcjonalnej nie będzie jednak ograniczać się wyłącznie do roli dyrektywy wyboru jednego ze znaczeń językowych, ale może tworzyć swoiste, różne od alternatyw językowych, znaczenie tekstu prawnego. Przyjęcie takiego swoistego znaczenia tekstu prawnego, ustalonego na podstawie wykładni funkcjonalnej (celowościowej) będzie prowadziło zawsze do wykładni rozszerzającej lub zwężającej. Również w tym wypadku językowe znaczenie tekstu prawnego stanowi granicę wykładni, w tym sensie, że nie jest dopuszczalne przyjęcie swoistych wyników wykładni funkcjonalnej, jeżeli wykładnia językowa prowadzi do jednoznaczności tekstu prawnego." (uchwała z 19 października 2015, sygn. akt I OPS 1/15). W podobnym tonie, podkreślając wiodącą rolę wykładni językowej, wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny (m in. w wyroku z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99). Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).