II SA/Kr 1230/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Krystyna Daniel Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia 21 sierpnia 2019 r.; znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części działki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. K. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 22 lutego 2016 r. S. K., J. K., J. K. i M. K. zwrócili się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obr[...]. ewid. N. H. m. K., w granicach parceli I. kat. [...], obj. Iwh [...] b. gm. kat. M., zbytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 19 listopada 1979 r., Rep. [...] Pismem z dnia 7 września 2017 r. wnioskodawcy rozszerzyli wniosek o zwrot o pozostałą część parceli katastralnej I. kat. [...] b. gm. kat. M. stanowiącej część działki nr [...], obr. [...]. ewid. N. H. m. K.. Organ I instancji ustalił, iż parcela katastralna I. kat. [...] kat. M. stanowiąca własność S. K., o pow. 30a 22m2 została sprzedana Skarbowi Państwa, aktem notarialnym z dnia 19 listopada 1979 r., Repertorium [...] Nr [...], na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w celu budowy oczyszczalni ścieków przemysłowych. W dacie zbycia (wywłaszczenia) przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność S. K.. Na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 19 lutego 2016 r., Repertorium A nr [...] spadek po zmarłej S. K., c. K. i M., na podstawie ustawy nabyli w całości wprost: syn J. K. oraz córki: J. K., S. K. i M. K. - wszyscy po Ľ części. Na podstawie mapy stanu prawnego wykonanej w dniu 28 marca 2018 r. przez geodetę uprawnionego mgr inż. A. G. oraz na podstawie pozyskanej dokumentacji archiwalnej przebiegu parcel ustalono, iż w granicy wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. M. aktualnie znajdują się części działek: nr [...] i nr [...], obr. [...]. ewid. N. H. m. K.. Zgodnie z wpisem w dziale II księgi wieczystej nr [...] działka ewidencyjna nr [...], obr. [...]. ewid. N. H. m. K. stanowi własność Skarbu Państwa. Natomiast zgodnie z wpisem w dziale II księgi wieczystej nr [...] działka nr [...] obr[...]. ewid. N. H. m. K. stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] Spółka Akcyjna. Organ I Instancji pozyskał do akt sprawy szereg dokumentów związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji w tym: decyzję Biura Planowania Przestrzennego w K. z dnia 14.09.1978 r. znak: [...] zatwierdzającą pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny inwestycji budowlanej końcowych oczyszczalni ścieków przemysłowych HiL przy kanale południowym i kanale [...], decyzję Biura Planowania Przestrzennego w K. z dnia 14.09.1978 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę inwestycji końcowych oczyszczalni ścieków przemysłowych HiL położonych przy kanale południowym i kanale [...], decyzję Zarządu Rozbudowy K. znak: [...] z 7 grudnia 1977 r. ustalającą miejsce i warunki inwestycji budowlanej "Oczyszczalnia końcowa ścieków przemysłowych HiL przy kanale południowym na terenie położonym w dz. N. H., os. [...] oznaczonym w załączniku nr 1 i nr 1a." Na podstawie planu realizacyjnego inwestycji organ I instancji stwierdził, że obecna działka nr [...], obr[...]. ewid. N. H., której część odpowiada części wywłaszczonej parceli 1. kat.[...], b. gm. kat. M., znajdowała się w terenie planowanej inwestycji, blisko granicy tego terenu i planowano na niej w związku z powyższym jedynie budowę skarp, nie zaś inwestycji głównej. W granicach realizacji inwestycji znajdowała się również część działki nr [...], odpowiadająca części wywłaszczonej parceli, na której również nie projektowano, jak wynika z planu realizacyjnego inwestycji, obiektów stałych, lecz skarpy. Jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej z 28 kwietnia 2017 r. połączonej z oględzinami nieruchomości, na części działki nr [...], obr[...], jedn. ewid. N. H., w granicach wywłaszczonej parceli, znajdują się części 2 murowanych budynków, w których znajdują się boksy garażowe i wybetonowany plac znajdujący się pomiędzy budynkami. Działka jest ogrodzona. Dla potrzeb ustalenia daty realizacji inwestycji spółka [...] S.A. w piśmie z 20 lipca 2016 r. wyjaśniła, że budowa obiektów i urządzeń Końcowej Oczyszczalni Ścieków Przemysłowych HiL nastąpiła w latach 1984 - 1986 i w tych też latach zostały oddane do użytku poszczególne jej obiekty. Do pisma z 20 lipca 2016 r. spółka załączyła wykaz tych obiektów wraz z datami wprowadzenia ich do ewidencji księgowej (tj. 1 grudnia 1984 r., 1 czerwca 1986 r. i 1 stycznia 1986 r. ), które są tożsame z datą zakończenia budowy i oddania ich do użytku. W piśmie z 9 kwietnia 2018 r. spółka [...] S.A. wyjaśniła, że działka nr [...], w granicach parceli 1. kat. [...] gm. kat. M. została zagospodarowana zgodnie z planem realizacji inwestycji oczyszczalni ścieków przemysłowych Kombinatu Metalurgicznego Huty [...], zatwierdzonym decyzją Biura Planowania Przestrzennego w K. z 14 września 1978 r. na cele zieleni izolacyjnej Końcowej Oczyszczalni Ścieków Przemysłowych dla Kombinatu przy Oczyszczalni na Kanale Południowym. Na działce planowana była skarpa, ogrodzenie, zieleń izolacyjna wysoka i niska, które zostały zrealizowane do 1986 r. wraz z budową oczyszczalni. W latach 1985 - 1989 na działce nr [...] powstały garaże na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego K. - N. H. nr [...] r. z 4 maja 1985 r. jako obiekty tymczasowe do 1995 r. Spółka zaznaczyła również, że przez teren działki przebiega sieć energetyczna. Realizację inwestycji głównej - oczyszczalni ścieków przed 2004 r. zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. potwierdziły zeznania świadków: dzierżawców działki nr [...] i nr [...], obr. [...]. ewid. N. H. w celu wykorzystywania garaży: K. G., M. Z. i T. K.. Zeznania te znajdują potwierdzenie w zdjęciach lotniczych wykonanych w dniu 22 września 1981 r. oraz w dniu 4 maja 1982 r. Na pierwszym z tych zdjęć teren działki nr [...] obr. [...]. ewid. N. H. m. K. jest ogrodzony i zabudowany 2 barakami, natomiast na drugim zdjęciu dobudowany został trzeci barak. Teren wygląda jak zaplecze prowadzonej nieopodal inwestycji (budowy oczyszczalni ścieków). W efekcie powyższych ustaleń Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 18 grudnia 2018 r. znak: [...] orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...], obr. [...]. ewid. N. H. m. K., objętej księgą wieczystą nr [...], oraz części działki nr [...], obr. [...]. ewid. N. H. m. K., objętej księgą wieczystą nr [...] [...], w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat. [...], b. gm. kat. M., na rzecz S. K., J. K., J. K. i M. K.. Organ stwierdził w stosunku do działki nr [...] brak spełnienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie organ stwierdził, że skoro działka nr [...], obr. [...]. ewid. N. H. stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki [...] S.A. [...] z siedzibą w K., to zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Wobec tego w stosunku do działki nr [...] zachodzi przeszkoda prawna do jej zwrotu. W odwołaniu J. K., J. K., S. K. i M. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odwołujący się zarzucili, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta K. naruszyła przepisy postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niepełne zgromadzenie i rozpatrzenie istotnych dla sprawy dowodów oraz poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Odwołujący się wskazali, że na działce nr [...], obr. [...]. ewid. N. H. nie wybudowano urządzeń związanych z oczyszczalnią ścieków przemysłowych. Działka ta stanowiła zaplecze związane z budową oczyszczalni tj. powstały na niej baraki biurowe, magazyny, szatnie dla pracowników budowy. Po zakończeniu inwestycji zaplecze budowy zostało zlikwidowane i w miejsce istniejących dotychczas baraków, na funkcjonujących fundamentach posadowiono dwa rzędy garaży, a w terminie późniejszym dobudowano jeszcze trzeci rząd. Inwestycja ta miała charakter prywatny i w żaden sposób nie wiązała się z funkcjonowaniem oczyszczalni. W związku z powyższym odwołujący się zakwestionowali stanowisko organu I instancji, że użycie nieruchomości w celu umożliwienia budowy oczyszczalni (czyli jako środek realizacji inwestycji) jest tym samym, co użycie tej nieruchomości pod jej budowę (cel nabycia). Strony podniosły, że cel wywłaszczenia nie budzi w niniejszej sprawie wątpliwości - budowa oczyszczalni ścieków. Zdaniem odwołujących się taka budowa wymaga zorganizowania odpowiedniego zaplecza - magazynowego, gospodarczego, czy administracyjnego i możliwe jest wykorzystanie w tym celu części wywłaszczonej nieruchomości. Niemniej jednak posadowienie na części wywłaszczonego gruntu - tymczasowo - obiektu mającego służyć jako zaplecze budowy nie może świadczyć o realizacji na tym terenie celu wywłaszczenia określonego jako budowa oczyszczalni ścieków (np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 274/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 79/18). Zajęcie terenu przez wykonawcę pod zaplecze budowy nie jest bowiem samo w sobie celem wywłaszczenia (wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 546/17). Wojewoda decyzją z dnia 21 sierpnia 2019 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda podtrzymał ustalenia faktyczne organu I instancji w całości przyjmując je za własne. Powołując się na art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n.") organ II instancji stwierdził, że niewątpliwie w omawianej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze umową sprzedaży Rep. [...] z 19.11.1979 r., zawartą na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, S. K. sprzedała na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 30 a 22 m2, położoną w b. gm. kat. M., w celu realizacji oczyszczalni ścieków przemysłowych zgodnie z decyzją Biura Planowania Przestrzennego w K. z dnia 14.09.1978 r. znak: [...] Z kolei wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz działka nr [...], obr[...]. ewid. N. H., w granicach wywłaszczonej parceli [...] kat [...], b. gm. kat. M., złożyli spadkobiercy poprzedniej właścicielki nieruchomości tj.: S. K., J. K., J. K. i M. K.. Następnie organ II instancji przeanalizował przesłankę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. w stosunku do działki nr [...]. Wskazał przy tym, że przy dokonywaniu oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia konieczne jest uwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym stwierdzono, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Wojewoda wyjaśnił, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości wynika ze wskazanej na wstępie umowy sprzedaży nieruchomości oznaczonej jako parcela I. kat. [...], b. gm. kat. M. i jest nim budowa oczyszczalni ścieków przemysłowych HiL, której miejsce i warunki zostały zatwierdzone decyzją Biura Planowania Przestrzennego w K. z dnia 14.09.1978 r. W ocenie Wojewody z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, opisanego szczegółowo w decyzji organu I instancji, wynika, że na spornych działkach zrealizowano cel wywłaszczenia, a w konsekwencji brak jest podstaw do ich zwrotu. Jak wynika z planu realizacyjnego inwestycji na działce planowane były skarpy i zieleń, nie zaś poszczególne obiekty oczyszczalni. Fakt, że zasadnicza inwestycja została zrealizowana w wymaganym terminie, o czym świadczą zeznania świadków, wykaz obiektów zlokalizowanych na działce nr [...] załączony do pisma spółki [...] S.A. z 20 lipca 2016 r., treść księgi wieczystej nr [...] w której wymienione zostały budynki położone na działce nr [...], jak również treść decyzji Wojewody z 9 lutego 2000 r. nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Hutę im. [...] w K. prawa użytkowania wieczystego (w której również wymienione zostały obiekty związane z oczyszczalnią ścieków położone na przedmiotowej działce), a działka nr [...] miała stanowić strefę ochronną oczyszczalni ścieków, na której w trakcie budowy inwestycji głównej zrealizowane było zaplecze tej budowy, potwierdzają, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wybudowanie na działce nr [...], obr. [...] ewid. N. H. za zgodą Huty [...] w miejsce zaplecza budowy garaży przez pracowników Wydziału Wodnego Huty, które zostały wykonane na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego K. - N. H. nr [...] [...]/85 r. z 4 maja 1985 r., jako obiektów tymczasowych do 1995 r., nie świadczy o tym, że cel wywłaszczenia działki nr [...] tj. strefa ochronna oczyszczalni ścieków, w której znajdowało się zaplecze budowy, nie została zrealizowana. Zauważyć należy, że jak wynika z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej w granicach działki nr [...], obr. [...]. ewid. N. H. widoczne są skarpy [...] Dodatkowo Wojewoda wskazał, powołując się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 15 lutego 2001 r. sygn. akt IV SA 2266/98, że zmiana sposobu użytkowania wywłaszczonej nieruchomości już po zrealizowaniu celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej i rozporządzenie nią na rzecz innego podmiotu nie powoduje obowiązku zwrotu nieruchomości (art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n.). Zauważono przy tym, że jak wynika z zeznań świadków, początkowo wybudowane na fundamentach zaplecza budowy garaże były użytkowane przez pracowników Huty [...]. Huta pozostała właścicielem nieruchomości, która znajdowała się w granicach strefy ochronnej oczyszczalni ścieków. Jednocześnie, jak wynika z księgi wieczystej nr [...] oraz decyzji Wojewody z 9 lutego 2000 r. znak: [...], działka nr [...], obr. [...]. ewid. N. H. stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki [...] S.A. [...] z siedzibą w K.. W związku z powyższym stwierdzono, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie nieruchomości, ponieważ taka decyzja byłaby niewykonalna bez konieczności badania jej zbędności na cel wywłaszczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części orzekającej o odmowie zwrotu części działki nr [...] obr. [...] ewid. N. H. m. K., objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli I. kat. [...], b. gm. kat. M. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, 11, 77, 80 i 107 k.p.a. - poprzez niepełne wyjaśnienie sprawy oraz sprzeczność rozstrzygnięcia decyzji z wynikami postępowania dowodowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona decyzja nie może być uznana za zgodną z prawem z następujących powodów: 1. Twierdzenie organu odwoławczego, iż działka została użyta zgodnie z przeznaczeniem pod zieleń ochronną jest niewiarygodne i nie znajduje oparcia w zebranych w sprawie dowodach. Niesporne jest, że na nieruchomości istniało zaplecze budowy, którego wzniesienie nie mogło być uznane za realizację celu wywłaszczenia. Niesporne też jest, że bezpośrednio po rozebraniu budynków zaplecza na pozostałych po rozbiórce fundamentach wzniesiono prywatne garaże. Zgodna na budowę garaży została udzielona decyzją Urzędu Dzielnicowego K. - N. H. nr [...] r. z 4 maja 1985 r. Nie jest więc prawdopodobne, by w takim stanie rzeczy, gdy jeszcze przed rozebraniem budynków zaplecza wiadomo było iż na terenie tym powstaną garaże, inwestor podjął działania w celu urządzenia w tym miejscu zieleni ochronnej. Tym samym za pewnik można uznać, że zieleń ta nigdy nie została w tym miejscu urządzona, co z kolei oznacza iż w tej części objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość nie została użyta zgodnie z celem, na jaki ją nabyto. Urządzenie skarpy nie ma w sprawie znaczenia, gdyż skarpa co do zasady nie może być uznana za składnik strefy zieleni. Przypuszczalnie wybudowana została w celu dostosowania gruntu na działce do potrzeb wynikających z budowy zaplecza. Jeżeli organ odwoławczy jest zdania, że zieleń jednak została tam urządzona powinien przekonanie swoje potwierdzić dowodami, np. zdjęciami z okresu między rozbiórką zaplecza a budową garaży albo też szczegółowymi zeznaniami świadków. W obecnym stanie sprawy w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających pogląd organu odwoławczego. Przeciwnie - z cytowanych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego zeznań świadków wynika, że budowa garaży nastąpiła bezpośrednio po rozebraniu zaplecza. Tym samym należy uznać, iż osnowa decyzji jest sprzeczna z ustaleniami dokonanymi w postępowaniu - a także z treścią uzasadnienia decyzji. Zauważyć też należy, że - jak zgodnie twierdzą organy orzekające w sprawie - na nieruchomości objętej wnioskiem nie przewidywano w momencie wywłaszczenia żadnej zabudowy. Nie budzi żadnych wątpliwości, że wybudowane na tym terenie garaże nie miały i nie mają związku z oczyszczalnią. Wzniesienie tych budynków stanowi więc samo w sobie dowód, iż w tej części nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została nabyta. 2. Skarżący nie kwestionują tego, iż działka [...] jako nie pozostająca we władaniu Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego nie może być zwrócona. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Zgodnie z art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli : 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stalą się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". Jak to stwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2014 r. I OSK 622/13, LEX nr 1658419 – "W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości konieczne są do ustalenia dwie przesłanki - cel wywłaszczenia i zbędność nieruchomości na ten cel, co wynika z art. 136 ust. 3 u.g.n. Daje on bowiem uprawnienie poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z przepisu tego wynika założenie, że cel wywłaszczenia określa decyzja o wywłaszczeniu i generalnie z aktu tego rzeczywiście cel ten wynika. Jednak o ile decyzja o wywłaszczeniu tego nie czyni, cel ustala się na podstawie innych dowodów, aktów, czynności itd.". Zauważyć należy, że "Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności" (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2014r. I OSK 1417/13, publ. Lex/el.). Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2018 r., I OSK 2674/17, LEX nr 2509432, " 1. Doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem, a w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. W pierwszej kolejności zatem organ powinien wziąć pod uwagę dowody, dokumenty poprzedzające decyzję o wywłaszczeniu. Nie wyklucza to jednak przeprowadzenia dowodów z dokumentów powstałych już po dacie wywłaszczenia. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy z ich treści lub całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dokumenty te odzwierciedlają wcześniejsze (tj. sprzed daty wywłaszczenia) ustalenia w tym przedmiocie. 2. Pojęcie "celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu" zawarte w art. 137 ust. 1 u.g.n. należy interpretować ściśle, przy czym bez znaczenia pozostaje, czy w decyzji wywłaszczeniowej cel ten mógł zostać przedstawiony w sposób ogólny, bowiem ze względu na dalszy proces realizacji tego celu, winien on zostać, jeżeli pozwala na to zgromadzony materiał dowodowy, poddany wnikliwej konkretyzacji (...)". Drugą kwestią konieczną do ustalenia jest kwestia zbadania "zbędności" na cel wywłaszczenia, której definicja legalna zawarta jest w art. 137 u.g.n.. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Judykatura wskazała, że nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2015 r. I OSK 639/14 LEX nr 1988142 czy też z dnia 20 października 2017 r., I OSK 3475/15, LEX nr 2429435). Jest to związane także z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r. P 38/11, OTK-A 2014/3/31, który stwierdzał, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Podobne stanowisko znajdujemy w wyroku NSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014r. I OSK 2876/12, Lex nr 1493700, gdzie stwierdzono, że ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego. NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2017 r. I OSK 1276/17, LEX nr 2465877 wskazał w tej kwestii, że: " Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. zawiera normy materialnoprawne, dlatego znajduje on zastosowanie dopiero od chwili jego wejścia w życie w taki sposób, że określone w nim przesłanki należy oceniać od dnia jego wejścia w życie, tj. od dnia 1 stycznia 1998 r., natomiast przesłankę określoną w art. 137 ust. 1 pkt 2 o aktualnej treści, należy oceniać od dnia wejścia w życie noweli tego przepisu dokonanej w 2004 r., tj. od dnia 22 września 2004 r. Przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. znajduje zatem zastosowanie wtedy, gdy w dniu 22 września 2004 r. cel wywłaszczenia nie został jeszcze zrealizowany. W takim przypadku upływ terminu 10 lat od dnia wywłaszczenia oznacza uznanie nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Jeżeli natomiast w dniu 22 września 2004 r. cel wywłaszczenia był już zrealizowany, to okoliczność, iż nastąpiło to po upływie 10 lat od dnia wywłaszczenia nie ma już znaczenia prawnego". Takie samo stanowisko znajdujemy w wyroku NSA z dnia 8 listopada 2017 r., I OSK 58/16, LEX nr 2450711: "1. W literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". 2. Dopiero gdy organ administracji lub sąd administracyjny stwierdzą, że w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, dochodzi do stosowania przesłanki i ustalania, czy upłynęło już 10 lat od momentu wywłaszczenia na realizację określonej inwestycji, czy też termin ten jeszcze nie upłynął i jest zbyt wcześnie, aby orzekać o jej zwrocie.3. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła". Takie samo stanowisko zajmował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 8 listopada 2017 r. I OSK 45/16, LEX nr 2477235, czy z dnia 20 października 2017 r., I OSK 3476/15, LEX nr 2457871. Na wstępie wymaga zaznaczenia, że sytuacja prawna działek nr [...] i [...] jest odmienna i zakwestionowanie prawidłowości rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji odnosi się do działki nr [...] (w granicach wywłaszczonej parceli l.kat.[...]). Bowiem co do działki nr [...], w użytkowaniu wieczystym [...] S.A., organy prawidłowo wywiodły, że brak pozostawania tej działki w zasobach Skarbu Państwa uniemożliwia jej zwrot. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r. I OSK 772/17, LEX nr 2635335: "Już samo ustalenie, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest aktualnie, tj. w chwili orzekania przez organ, właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot lub na nieruchomości tej ustanowiono użytkowanie wieczyste, jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Bowiem utrata przez Skarb Państwa lub gminę prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, w związku z ustanowieniem na niej prawa użytkowania wieczystego, w istocie rzeczy z uwagi na zakres prawa użytkowania wieczystego, skutkuje tym, że przestaje istnieć nieruchomość, w stosunku do której można - co do zasady - orzec o jej zwrocie". Tak więc w tym zakresie odmowa zwrotu jest prawidłowa. W efekcie pozostaje sprawa działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli l.kat.[...] /k.136 akt adm./, a istotą sprawy jest ustalenie, czy w okresie od momentu dokonania wywłaszczenia, tj. od 1979 r. do złożenia wniosku o zwrot działki (4.03.2016r.), a nie później niż w dniu 22 września 2004r. nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia. Jak chodzi o cel wywłaszczenia, w umowie sprzedaży całej parceli nr [...] o pow. 30 a 22 m2, z 19.09.1979r. nie określono wprost, na jaki cel wywłaszczenie się dokonuje. Jedynie stwierdzono w akcie notarialnym o przedłożeniu decyzji zatwierdzającej miejsce i warunki realizacji inwestycji budowy oczyszczalni ścieków przemysłowych, wydanej przez Biuro Planowania Przestrzennego w K. w dniu 14.09.1978r. [...] Decyzja ta była w istocie decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji budowlanej oczyszczalni ścieków przemysłowych Kombinatu Huty im[...] /k.24 akt adm./, a jej załącznikiem był ów plan realizacyjny /k.48-50, k. 138/. Mając więc na uwadze wskazane wyżej wytyczne postępowania w sytuacji braku precyzji dokumentu wywłaszczającego, organy prawidłowo ustaliły, że wywłaszczenia dokonano w celu budowy oczyszczalni .ścieków przemysłowych. Mając na względzie wspomniany plan realizacyjny, organ I instancji, po nałożeniu na ów plan terenu działki nr [...] /k.138 akt adm./ wskazał, że teren obecnej działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli l.kat. [...] znalazł się w granicach planowanej inwestycji, ale ze względu na krańcowe położenie względem głównej inwestycji za wyjątkiem skarp nie planowano tam żadnej konkretnej budowli. Powołując się na pismo [...] /k.146/ stwierdzono także, że działka została zagospodarowana zgodnie z planem realizacyjnym na cele zieleni izolacyjnej oczyszczalni, która to strefa zieleni została zaplanowana w pasie o szerokości 20 m. Wedle tego pisma na terenie działki zaplanowano skarpę, ogrodzenie i zieleń izolacyjną wysoką i niską jako element strefy ochronnej projektowanej oczyszczalni. Co się tyczy wskazanych ustaleń organu, o ile zgodzić się należy ze wskazanym celem wywłaszczenia ( budowa oczyszczalni ścieków przemysłowych), o tyle projektowany sposób zagospodarowania działki nie został wskazany zgodnie z planem realizacyjnym. Jak bowiem wynika z porównania położenia działki nr [...] dokonanego przez organ /k.138/, działka ta w granicach parceli l.kat. [...] na planie realizacyjnym znajdowała się poza ogrodzeniem oczyszczalni, na terenie projektowanej skarpy, podczas gdy pozostała część parceli - projektowana zieleń leżała w obrębie ogrodzenia /k. 138 i 140/. Najprawdopodobniej zatem projektowana skarpa za ogrodzeniem stanowić miała obszar strefy ochronnej (skarpę). W przeciwieństwie do wniosków organów, zdaniem Sądu, jak dotychczas nie wykazano w sprawie, że taki cel wywłaszczenia został na terenie tej działki zrealizowany. Z ustaleń organów wynika, że na działce będącej przedmiotem postępowania (nr [...]) zbudowano najpierw 2, a potem 3 baraki będące zapleczem budowy oczyszczalni. Na zdjęciach lotniczych z 1981 i 1982r. widać zbudowane baraki, jak również plac budowy. Taki stan rzeczy (takie wykorzystanie działki) trwał przez kilka lat, albowiem budowa była kończona w latach 1984-1986. Trzeba zatem wyraźnie zaznaczyć, że korzystanie z działki jako zaplecza budowy nie jest wykorzystaniem działki zgodne z celem wywłaszczenia. Teren ten bowiem miał być wykorzystany nie dla procesu budowy, ale w ramach zbudowanej oczyszczalni i na jej potrzeby i po to został wywłaszczony. Należy zatem zadać pytanie, czy kiedykolwiek później, po zakończeniu budowy, teren działki pełnił taką rolę. Z ustaleń organów wynika, że na fundamentach baraków pracownicy oczyszczalni oraz Huty [...] zbudowali garaże, z których następnie korzystali i korzystają do chwili obecnej. . Jak chodzi o czas powstania tych garaży, organy nie poczyniły w tym względzie stanowczych ustaleń, zacytowawszy jedynie różne w tej materii zeznania świadków, które są odmienne. Świadek K. G. zeznał, że garaże powstały przed 1980r. /k.127 verte/, świadek M. Z., że po wybudowaniu oczyszczalni, w miejsce baraków, zaś świadek T. K. wskazał na rok 1987, po zakończeniu budowy oczyszczalni. W aktach sprawy znajduje się decyzja z 4 maja 1985r. o pozwoleniu na budowę tymczasowych garaży wokół Kombinatu [...] jako obiektów tymczasowych do 1995r. /k.141/. Należy więc przypuścić, że skoro budowa oczyszczalni zakończyła się w okresie 1984-1986, zaś decyzja o pozwoleniu na budowę pochodzi z 1985r, oraz skoro garaże powstały po zakończeniu budowy, to bliższa temu będzie data 1986-1987. Tak czy inaczej, niezależnie od daty, jest jednoznacznym w świetle zeznań świadków to, że zaraz po wykorzystywaniu baraków jako zaplecza budowy rozpoczęto ich eksploatację jako garaży zbudowanych w ich miejsce. To zaś prowadzi do bezdyskusyjnego wniosku, że – wbrew stanowisku [...] - na terenie działki nr [...] w granicach parceli katastralnej l.kat. [...] nigdy nie usytuowano skarpy jako terenu ochronnego poza ogrodzeniem oczyszczalni. Oznacza to, że nie zrealizowano na przedmiotowej działce tak określonego celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu, w ramach tego celu nie mieści się usytuowanie tamże baraków służących budowie, stanowiących jej zaplecze, z uwagi na tymczasowość takiego stanu rzeczy. Podobne stanowisko wyraził WSA w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 kwietnia 2018r. II SA/Gd 79/18: "według Sądu potrzeba wykorzystania nieruchomości wyłącznie dla krótkotrwałego, przemijającego użytku, nie uzasadnia wywłaszczenia, które zakłada trwałe pozbawienie własności dla realizacji celu publicznego. Dlatego też trwałe pozbawienie własności nie może być uzasadnione zamiarem czasowego jej wykorzystania niejako "przy okazji" realizacji celu wywłaszczenia". Natomiast należy odpowiedzieć na pytanie, czy wybudowanie następnie garaży jest zrealizowaniem celu wywłaszczenia. Należy przy tym mieć na uwadze, że wprawdzie te garaże służyły pracownikom Huty, ale były budowane nie przez kombinat, ale tychże pracowników z ich środków własnych. Ponadto dla celów pozostawienia pojazdów w pracy buduje się zazwyczaj parkingi a nie boksy garażowe. Te ostatnie służyły wprawdzie pracownikom, (a w każdym razie tak było na początku), ale dla celów wykraczających poza kwestie zatrudnienia, gdyż chodziło po prostu o przechowywanie samochodów. Potwierdzeniem tego jest fakt, że w chwili obecnej użytkownicy garaży mają zawarte umowy dzierżawy /k.129/. Wedle Sądu nie można zidentyfikować celu wywłaszczenia – a to budowy oczyszczalni, a dokładniej zrealizowania strefy ochronnej – z budową garaży i czerpaniem z tego korzyści. Te cele, identyfikowane jak wyżej, nie są tożsame i nie stanowią także celów podobnych. Przeciwnie, sposób zagospodarowania tego terenu jest sprzeczny z celem, jakim jest pozostawienie skarpy – terenu ochronnego. Pokreślenia także wymaga, że garaże miały być zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę tworem tymczasowym, natomiast tak nie jest, gdyż istnieją do chwili obecnej. Ostatecznie więc, przedstawiona zmiana celu wywłaszczenia wykracza trwale poza pierwotny cel i jest wobec niego przeciwstawna. W tej sytuacji nie można mówić o modyfikacji celu wywłaszczenia, a tylko o zmianie tego celu. Taka zaś zmiana powoduje konieczność zwrotu nieruchomości. "Modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą tylko modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą jego charakteru. O zmianie celu wywłaszczenia należy mówić w przypadku, gdy następuje trwała zmiana funkcji wywłaszczonego terenu" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2018 r., II SA/Po 1217/17, LEX nr 2554869). Podobnie wypowiedział się tenże Sąd w wyroku z dnia 4 kwietnia 2018 r. IV SA/Po 14/18, LEX nr 2478214: " Tylko ewentualna zmiana celu wywłaszczenia rozumiana jako zmiana jakościowa inwestycji wymienionej w akcie wywłaszczeniowym, może być uznana za jego niezrealizowanie. Natomiast modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacja nie zmieniająca charakteru celu wywłaszczenia nie świadczy o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia". Warto jeszcze zacytować wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2018 r. I OSK 1970/17, LEX nr 2483991: "Skoro przyjmuje się, iż modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą jego charakteru to za dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia nie sposób uznać powstania infrastruktury służącej obiektom znajdującym się poza trenem dokonanego wywłaszczenia i realizującym inne cele niż cel tego wywłaszczenia". Jak wynika z powyższego, ustalenie przez organy celu wywłaszczenia okazało się mało precyzyjne, albowiem należało cel w postaci "budowy oczyszczalni" doprecyzować w świetle planu realizacyjnego ( skarpa w strefie ochronnej). Z kolei poczynienie ustaleń przez organy w oparciu o pismo [...], jakoby na tym terenie miała być strefa zieleni, okazało się być sprzeczne z tym planem, gdyż strefa zieleni była projektowana na innej części wywłaszczanej parceli. Z powyższego wynika, że stanowisko organów w zakresie odmowy zwrotu nieruchomości, a to części działki nr [...] jest sprzeczne z tym, co wynika z materiału zawartego w aktach sprawy. Natomiast jedna kwestia pozostała nieustalona. Jak bowiem zdaje się wynikać z planu realizacyjnego, działka nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli znajdowała się poza projektowanym ogrodzeniem oczyszczalni. Taki w każdym razie wniosek można wyciągnąć z planu realizacyjnego z nałożonym rysunkiem granic działki nr [...] /k. 138/. Nie zostało ustalone, czy aktualnie działka ta w przedmiotowym fragmencie leży nadal poza ogrodzeniem oczyszczalni, wybudowanym w 1986r. /k.29/. Jeśli tak, to potwierdziłoby to wszystkie powyższe konkluzje. Jak dotychczas ustalono jedynie, że teren garaży od strony północnej oraz wschodniej (czyli od strony oczyszczalni) jest ogrodzony siatką metalową /k.81 i 82 akt adm./. Jednak ze zdjęcia zdaje się wynikać, że ogrodzenie to nie jest jednocześnie ogrodzeniem oczyszczalni, lecz ogrodzeniem garaży. Reasumując, z dotychczas zebranego materiału dowodowego wynika, że na przedmiotowej nieruchomości nie został do chwili obecnej zrealizowany cel wywłaszczenia, rozumiany jako budowa oczyszczalni ścieków przemysłowych – strefa ochronna oczyszczalni ze skarpą. Wobec wyciągnięcia nieprawidłowych wniosków z materiału dowodowego i w konsekwencji dokonania nieprawidłowych ustaleń, trzeba zarzucić organom istotne naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a., co skutkowało błędną subsumpcją i wydaniem decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Wobec powyższego należało uchylić obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą powyższe pod uwagę, a dodatkowo ustalą, czy od 1986r. ( wybudowanie ogrodzenia oczyszczalni) działka z garażami znajdowała się poza ogrodzonym terenem oczyszczalni, a w szczególności, czy obecne ogrodzenie garaży opisane w protokole k. 82 jest tożsame z ogrodzeniem oczyszczalni, czy też nie. Jeśli potwierdzi się teza, że był to od początku w fazie projektowania, jak i następnie po powstaniu ogrodzenia i garaży teren poza oczyszczalnią, to ze względu na jego zagospodarowanie inne niż planowane, należy rozważyć zwrot nieruchomości. Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji.