I OSK 45/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B.-C., E. S. i B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 574/14 w sprawie ze skargi Gminy [...] reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 574/14, uzupełnionym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 574/14 oraz wyrokiem z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 574/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; II. zasądził od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz kwotę 200 zł tytułem wpisu sądowego od skargi; III. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (k. 45, 80, 159 akt sądowych). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2014 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), po rozpoznaniu odwołania Gminy [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], orzekającą o zwrocie nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr ewid. [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniu [...] kwietnia 1973 r. podjęło, w trybie art. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz. 192 "ze zm." [winno być "w brzmieniu pierwotnym"], dalej utbj), uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki, położonego w [...] w dzielnicy [...] (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1973 r. nr [...], poz. [...]; dalej Uchwała). Zapisami Uchwały objęto m.in. nieruchomość o pow. [...] m2, położoną w [...] przy ul. [...], stanowiącą własność K. i G. małż. B. W wyniku podziału dokonanego Uchwałą, dotychczasowi właściciele przedmiotowej nieruchomości zachowali na własność działki budowlane o łącznym obszarze [...] m2, zaś pozostała część tej nieruchomości o pow. [...] m2, została przejęta na rzecz Państwa w zamian za odszkodowanie w kwocie [...] zł, ustalone decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1976 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] lipca 1976 r.). Wnioskiem z 29 stycznia 2012 r. o zwrot części nieruchomości, stanowiącej działkę nr ewid. [...], przy ul. [...] w [...], przejętej na własność Państwa Uchwałą, wystąpili do Prezydenta Miasta [...]: G. B. - była właścicielka i spadkobierczyni po mężu oraz spadkobierczynie po K. B. – E. S., E. B.-C. i B. S. (postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. sygn. [...] Sądu Rejonowego [...] w [...]). Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. znak [...], wyłączył Prezydenta Miasta [...] od prowadzenia postępowania w tej sprawie i jednocześnie wyznaczył Starostę [...] do jej prowadzenia. Dnia [...] lipca 2012 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości z udziałem stron postępowania, w wyniku których ustalono, że działka nr [...] o pow. [...] ha usytuowana jest na przedłużeniu ul. [...], sięgając od strony zachodniej do ul. [...]. Teren ten wykorzystywany jest jako prowizoryczna droga utwardzona częściowo płytami betonowymi, a częściowo asfaltem i żwirem, poza terenem drogi porośnięta niepielęgnowaną zielenią. Starosta [...] (dalej Starosta) postanowieniem z [...] października 2012 r. zawiesił niniejsze postępowanie do czasu ustanowienia następców prawnych zmarłej wnioskodawczyni - G. B. Pismem z 15 listopada 2012 r. wnioskodawczynie dołączyły do akt sprawy wypis aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] listopada 2012 r. Rep [...] Nr [...], zgodnie którym spadek po G. B. nabyły: E. G. S., E. "H." [winno być "H."; k. 10, 18-16 akt Starosty] B.-C. i B. M. S. po 1/3 części. Postanowieniem z [...] listopada 2012 r. Starosta podjął zawieszone postępowanie. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2014 r.), Starosta [...] orzekł: - zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako ewidencyjna działka nr [...] o pow. [...] ha na rzecz E. G. S., E. H. B.-C. i B. M. S. po 1/3 części (pkt I i II sentencji); - że przejście prawa własności powyższej nieruchomości nastąpi z dniem uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję o zwrocie tej nieruchomości; nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajdować się będzie w dacie zwrotu (pkt III i IV sentencji); - zobowiązał wnioskodawców do zwrotu zwaloryzowanej sumy pieniężnej ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł, w terminie 14 dni od daty, kiedy decyzja ta podlegać będzie wykonaniu (pkt V i VI sentencji); - wskazał, że ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej (pkt VII sentencji). W uzasadnieniu Starosta podkreślił, że orzeczona do zwrotu nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, bowiem w terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn) cel ten nie został zrealizowany. Starosta wyjaśnił, że wysokość zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wynosi [...] zł, a więc proporcjonalnie do wielkości części zwracanej nieruchomości, wnioskodawczynie mają obowiązek zwrócić Gminie [...] [...] zł. W niniejszej sprawie brak było podstaw do orzekania o zapłacie przez wnioskodawczynie odszkodowania uwzględniającego wartość nakładów poczynionych na wywłaszczanej nieruchomości po dniu złożenia wniosku o jej zwrot. W odwołaniu od decyzji z [...] stycznia 2014 r. Gmina [...] wniosła o jej uchylenie, z uwagi na błędne uznanie, że orzeczona do zwrotu nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania Gminy [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2014 r., podzielając w całości stanowisko w niej wyrażone. Wojewoda podkreślił, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa ciągu komunikacyjnego - ulicy w osiedlu budownictwa jednorodzinnego i tylko realizacja tego celu mogła stanowić negatywną przesłankę do zwrotu nieruchomości. Niewątpliwie, w okresie 10 lat od daty wywłaszczenia, to jest od daty wejścia w życie Uchwały nr [....] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1973 r., co miało miejsce "[...]" [winno być "[...]"; verba legis "po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały" – art. 5 ust. 1 utbj] lipca 1973 r., nie został zrealizowany cel wywłaszczenia na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Oznacza to, że nieruchomość ta podlegała zwrotowi na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli. Nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia budowy ulicy przez wysypanie działki żużlem, bądź ułożenie na jej fragmencie płyt betonowych przez byłych właścicieli dla potrzeb ich dojazdu do działki stanowiącej ich własność. Do realizacji celu wywłaszczenia przystąpiono dopiero w 2012 r., po dacie złożenia przez uprawnionych wniosku o zwrot działki nr [...], o czym świadczy wydane decyzją z [...] lutego 2012 r. Prezydenta Miasta [...] pozwolenie na budowę drogi na tej działce. Zdaniem Wojewody, za faktem zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia świadczy dokonany decyzją z dnia [...] października 1999 r. nr [...] Prezydenta Miasta [...] zwrot na rzecz G. i K. małż. B. działki nr [...] o pow. [...] m2 (sąsiadującej z wnioskowaną do zwrotu działką nr [...]), która to działka łącznie z wnioskowaną obecnie do zwrotu tworzyła jedną przeznaczoną pod ciąg komunikacyjny działkę. Skargę do Sądu na tę decyzję Wojewody złożyła Gmina [...] (dalej Gmina), wnosząc o uchylenie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, przez utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji, mimo naruszenia przez ten organ art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, wskutek nienależytej i niewyczerpującej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; 2. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn przez orzeczenie o zwrocie przedmiotowej nieruchomości; 3. art. 140 ust. 4 ugn przez brak orzeczenia o zwrocie na rzecz Gmin [...] w kwocie odszkodowania uwzględniającego wartość nakładów poczynionych na wywłaszczonym gruncie; 4. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej udp) przez orzeczenie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, mimo że stanowi ona część drogi publicznej – ul. [...], będąc faktycznie przedłużeniem ul. [...] i jako taka podlega wyłączeniu z powszechnego obrotu i nie może stanowić własności osoby fizycznej. Gmina, na podstawie art. 106 § 3 ppsa, wniosła o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentu - pisma z [...] maja 2014 r. Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na okoliczność stwierdzenia, że na przedmiotowej nieruchomości, prócz drogi, znajduje się chodnik wraz z oświetleniem, który razem z drogą tworzy ciąg pieszo-jezdny, wchodzący w skład infrastruktury osiedla oraz na okoliczność zaniechania określenia wartości nakładów poczynionych na wywłaszczonym gruncie po dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że uwzględnił skargę również z przyczyn w niej niepodniesionych, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu, na podstawie art. 134 § 1 ppsa. W świetle tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Zgodnie z art. 136 ust. 1 i 3 ugn nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl art. 137 ust. 1 ugn (w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r., to jest od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492), nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Sądy administracyjne, stosownie do art. 178 ust. 1 Konstytucji, zobligowane są do dokonywania wykładni przepisów ustaw w zgodzie z Konstytucją. Oznacza to, że obowiązkiem sądu jest zastosowanie takich dyrektyw interpretacyjnych, które pozwolą na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej w taki sposób, by w jak najszerszym zakresie uwzględnione zostały wartości konstytucyjne. Stanowisko organów administracji orzekających w sprawie opiera się na dominującym jeszcze do niedawna w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów poglądzie, zgodnie z którym – w świetle art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn – nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została wywłaszczona została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia (T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, s. 358-360; E. Mzyk, w: G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. G. Bieniek, Warszawa 2007, s. 478 i n.; G. Bieniek, w: G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2006, s. 858 i n.; wyrok SN z 6.3.2002 r. III RN 11/01, OSNP 2002/21/ 513; wyroki NSA z: 4.9.2003 r. II SA/Gd 1552/00; 1.10.2010 r. I OSK 1612/09; 2.6. 2011 r., I OSK 1125/10; wyroki WSA w Lublinie z: 11.9.2009 r. II SA/Lu 207/09; 16. 11.2010 r. II SA/Lu 414/10; 28.6.2012 r. II SA/Lu 306/12). W orzecznictwie sądowym ukształtował się także odmienny pogląd, opierający się na wykładni prokonstytucyjnej omawianych przepisów ugn. Zgodnie z tym poglądem, nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w której to sprawie wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot, ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ugn terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat. Jeżeli zrealizowano cel wywłaszczenia, to nie można twierdzić, że po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i określeniu w art. 137 ust. 1 szczegółowych przesłanek zbędności, nieruchomość, która nie była zbędna na cel wywłaszczania, bowiem została wykorzystana zgodnie z tym celem, automatycznie podlega rygorom zawartym w tym przepisie, a roszczenie byłego właściciela mogło się stać aktualne tylko z tego powodu. W przypadku wykorzystania danej nieruchomości na cel wywłaszczenia wygasa prawo byłego właściciela lub jego następców prawnych do jej zwrotu, a regulacja zawarta w art. 137 ust. 1 sytuacji tej nie zmienia (wyroki NSA z: 6.12.2006 r. I OSK 193/06; 7.7.2011 r. I OSK 514/11; 30.11.2011 r. I OSK 2098/10; 20.9.2011 r. I OSK 1558/10). Stanowisko takie wyraził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 [OTK-A 2014/3/31] (dalej wyrok P 38/11), w którym orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z sentencją wyroku P 38/11, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot cel określony w decyzji o ich wywłaszczeniu, bez możliwości badania, czy realizacja ta nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Trybunał podzielił stanowisko WSA w Warszawie, że po wejściu w życie art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu doszło do niekonstytucyjnego pogorszenia sytuacji jednostek samorządu terytorialnego na skutek naruszenia przez ustawodawcę zasady niedziałania prawa wstecz (art. 2 Konstytucji) oraz zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Trybunał stwierdził, że wobec tych jednostek samorządu terytorialnego, winny znaleźć dalsze zastosowanie dotychczas obowiązujące zasady, a nie nowy kierunek interpretacji przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, nakazujący realizowanie celu wywłaszczenia w każdym wypadku w ciągu 10 lat od chwili wywłaszczenia. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że o istnieniu ostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej można mówić również wtedy, gdy wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie wspomnianej zmiany art. 137 ust. 1 ugn, to jest przed 22 września 2004 r., a cel wywłaszczenia został zrealizowany po tej dacie, ale przed upływem liczonych od tej daty terminów materialnoprawnych wynikających z nowego brzmienia wspomnianego przepisu. Nie do pogodzenia ze wskazanymi wyżej zasadami konstytucyjnymi byłoby wyłączenie możliwości stosowania tego przepisu w takim przypadku, bowiem również wówczas oznaczałoby to zaakceptowanie wstecznego działania przepisu prawa, co – jak wskazano wyżej – nie jest dopuszczalne. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, w myśl którego jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, i to niezależnie od terminu realizacji, brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 ugn. Przepis ten ma tylko wtedy zastosowanie, jeżeli nie został zrealizowany cel wywłaszczenia (wyrok WSA w Łodzi z 7.6.2013 r. II SA/Łd 372/13; wyrok WSA w Krakowie z 23.1.2009 r., II SA/Kr 1118/08, cbosa). Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem organów administracji, które upatrywały przesłanki zwrotu wspomnianej nieruchomości w fakcie zrealizowania inwestycji po upływie terminu wynikającego z art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, w tym przypadku po dacie [złożenia przez uprawnionych wniosku o zwrot działki nr [...]; s. 4 decyzji z [...] maja 2014 r.] Trafnie zarzucono w skardze, że organy obu instancji nie oceniły należycie znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy dowodów w postaci: wypisu z ewidencji gruntów, odpisu księgi wieczystej nr [...], stanowiska Zarządu Dróg i Mostów, kopii mapy zasadniczej działki nr ewid. [...], planu podziału wraz z wyciągami wykazu zmian gruntowych terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego, położonego w [...] w dzielnicy [...], pisma Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] (dalej Spółdzielnia). Zauważyć trzeba, że stosownie do treści wypisu z rejestru gruntów z [...] maja 2012 r., działka nr [...] stanowi drogę (rodzaj użytku DR) - ul. [...], która to droga jest w istocie przedłużeniem ul. [...]. Jak wykazały oględziny nieruchomości, droga ta jest urządzona - posiada nawierzchnię betonowo-asfaltową. Na znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy zasadniczej tej działki nr [...] oznaczon[a] jest w części jako jezdnia betonowa ("j. bet."), w pozostałej zaś części jako jezdnia asfaltowa ("j. asf."). Dyrektor Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta [...] pismem z [....] stycznia 2009 r. znak [...], trzy lata przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości, udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] prawa do dysponowania gruntem działek nr ewid. [...] i [...] z przeznaczeniem pod budowę ulicy stanowiącej przedłużenie ulicy [...]. Na podstawie umowy z [...] grudnia 2010 r. nr [...] (zawartej z Gminą [...]) Spółdzielnia zobowiązana została do zrealizowania układu komunikacyjnego polegającego na budowie ul. [...], na odcinku od ul. [...] do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] wraz z miejscami parkingowymi oraz ciągu komunikacji pieszej na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i [...]. W toku postępowania przed organem I instancji Spółdzielnia poinformowała, że realizuje ulicę [...] wraz z ciągiem pieszym, zgodnie z pozwoleniem na budowę zatwierdzonym decyzją nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2012 r. znak [...] i umową z [...] grudnia 2010 r. nr [...] zawartą z Gminą [...]. Powyższe potwierdza również przedłożona przez skarżącą do akt sądowych dokumentacja, z której wynika, że na orzeczonym do zwrotu gruncie znajduje się ciąg pieszo-jezdny, bowiem na tym terenie urządzono drogę publiczną – ulicę [...] w [...]. Nie budzi wątpliwości Sądu, że ciąg ten jest urządzony i pełni funkcję drogi i chodnika, łącząc ulicę [...] z ulicą [...] w [...]. Znajduje się on w środku osiedla domów jednorodzinnych, między dwiema w pełni zagospodarowanymi nieruchomościami o charakterze mieszkalnym. Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, a podniesione w skardze, zgodnie z którym o tym, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel, na jaki była wywłaszczona, to jest drogę osiedlową, nie przesądza okoliczność, że droga ta nie została wybudowana. Jako zrealizowanie celu wywłaszczenia może być uznane ustalenie, że droga faktycznie istnieje (choć nie jest utwardzona) i jest potrzebna dla obsługi przylegających do niej nieruchomości powstałych w wyniku zastosowania przepisów ustawy z 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz. 192 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 6 i 7 tej ustawy wystarczające było, że w ramach podziału terenów pod budownictwo jednorodzinne i budownictwo zagrodowe przedmiotowa ulica została uwzględniona jako osiedlowa, konieczna jako dojazd do utworzonych w wyniku podziału działek budowlanych (wyrok NSA z 11.12.1998 r. IV SA 2218/96, Lex 45864, dalej wyrok IV SA 2218/96). Powyższe uchybienia świadczą o naruszeniu przez organy powołanych przepisów prawa materialnego i naruszeniu art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, a w przypadku organu odwoławczego także art. 136 kpa. Gmina zasadnie wskazała, że stwierdzenie, że wnioskowana do zwrotu część wywłaszczonej nieruchomości stanowi drogę publiczną, jest przeszkodą w wydaniu orzeczenia o jej zwrocie na rzecz byłych właścicieli. Niewątpliwie nawet jeśli wywłaszczona nieruchomość lub jej część objęta żądaniem zwrotu okaże się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie zawartej w oparciu o przepisy odpowiednich ustaw, lecz stanowi w dacie orzekania drogę publiczną lub jej część stosownie do ustawy o drogach publicznych, nie podlega zwrotowi jej byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom. W myśl art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dodanego do tejże ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. (Dz. U. z 1998 r. nr 106, po 668), drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu lub gminy. Regulacja ta wyklucza możliwość zwrotu nieruchomości prowadzącego do nabycia jej własności przez osobę fizyczną, skoro wynika z niej zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów aniżeli Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Wyłączenie z obrotu działki gruntu oznaczonej obecnie nr ewid. [...], nastąpiło na skutek przeznaczenia jej na cel wspólny, to jest na ciąg pieszo-jezdny, z którego może korzystać każdy, zgodnie z przeznaczeniem oraz zgodnie z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych (art. 1 udp). Działka ta jest ciągiem komunikacyjnym: drogą publiczną, stanowiącą własność Gminy [...] i pozostaje we władaniu Zarządu Dróg i Mostów w [...], a także chodnikiem z oświetleniem, którym dysponuje Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Oznacza to, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego, którą położenie jezdni asfaltowej w ciągu drogi publicznej, będącej drogą osiedlową wraz z ciągiem pieszym i oświetleniem - stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ugn. Całkowicie nieuzasadnionym było zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że o zbędności na cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej działkę nr ewid. [...], przesądza treść decyzji z [...] października 1999 r. znak [...] Prezydenta Miasta [...], orzekającej o zwrocie na rzecz G. i K. małż. B., sąsiadującej z tą nieruchomością działki nr ewid. [...] o pow. [...] m2. Decyzja ta, choć pozostaje w obrocie prawnym, nie wiąże organów administracji ani Sądu orzekającego w rozstrzyganej sprawie, dotyczącej innej nieruchomości. Wobec uchylenia decyzji organów obu instancji z przedstawionych wyżej powodów, zbędnym było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Lu 574/14 wywiedli E. B.-C., E. S. i B. S., reprezentowane przez r. pr. J. P., które zaskarżyły wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez: 1. błędną wykładnię art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn polegający na przyjęciu, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa drogi, został zrealizowany, mimo że droga ta nie została wybudowana; 2. niewłaściwe zastosowanie art. 2a udp polegające na przyjęciu, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną w rozumieniu ww. ustawy; 3. niewłaściwe zastosowanie art. 216 ugn polegające na jego pominięciu. Skarżące kasacyjnie wniosły o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] , reprezentowana przez r. pr. M. M., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego. Ustalenia stanu faktycznego nie mogą być zwalczane podnoszeniem zarzutu naruszenia prawa materialnego (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 305, 362, 378-379; J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 740, nb 20). Wobec powyższego stan faktyczny, ustalony zaskarżonym wyrokiem, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący. Autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa ani żadnych norm dopełnienia (art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, a w przypadku organu odwoławczego także art. 136 kpa), zatem ocena dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, leżąca u podstaw zaskarżonego wyroku, nie podlega kontroli kasacyjnej. Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut błędnej wykładni art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tych wzorców kontroli przez to, że w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji pominięto fakt, że cel, jakim było wybudowanie drogi, nigdy nie został osiągnięty, ponieważ w ustawowych terminach o charakterze zawitym, nawet nie rozpoczęto jego realizacji. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, wykładnia art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn okazała się prawidłowa. Bezspornym w sprawie jest, że przedmiotowa nieruchomość przeszła z dniem [...] lipca 1973 r. na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie Uchwały nr [...] na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz. 192) – w brzmieniu pierwotnym. Badając problem wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 38/11 przeprowadził analizę występujących od 1958 r. podstaw prawnych zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz związanego z nimi orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Trybunał stwierdził, że do chwili wejścia w życie kwestionowanego art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w brzmieniu (tekst jedn.: do 22 września 2004 r.) w orzecznictwie sądowym prezentowana była konsekwentnie taka wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, która nie dopuszczała do ich wstecznego (retroaktywnego) działania. Wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.) prowadziła do wniosku, że nieruchomości wywłaszczone w trybie tej ustawy nie podlegały zwrotowi, jeżeli właściwy organ administracji ustalił, że w chwili rozpoznawania wniosku o zwrot nieruchomość została już użyta na cel wywłaszczenia (tzn. zrealizowano już na niej cel wywłaszczenia albo rozpoczęto "używanie" tej nieruchomości na cel wywłaszczenia przez rozpoczęcie i prowadzenie inwestycji lub prac przygotowawczych do niej), a także - zgodnie z wyraźną treścią tego przepisu - jeśli nieruchomość nie została jeszcze "użyta" na cel wywłaszczenia, ale była ona nadal "niezbędna" inwestorowi na ten cel, mimo że nie rozpoczęto jeszcze nawet inwestycji. Zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.; dalej ugg) zwrotowi mogły podlegać nieruchomości, które jednocześnie okazały się już zbędne na cel wywłaszczenia w sensie faktycznym lub prawnym. Nie podlegały zatem zwrotowi te nieruchomości, które w chwili orzekania o zwrocie zostały już "użyte" na cel wywłaszczenia i w chwili złożenia wniosku o zwrot już zrealizowano na nich inwestycję objętą celem wywłaszczenia, zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej i w czasie ważności odpowiednich decyzji (wyrok NSA z 21.10.1991 r. IV SA 914/91, ONSA 1992/1/3). Nie podlegały zwrotowi również nieruchomości wywłaszczone, na których w chwili złożenia wniosku o zwrot i przy zachowaniu ważności decyzji lokalizacyjnych na nieruchomości rozpoczęto już i kontynuowano realizację celu wywłaszczenia, choć celu tego jeszcze nie ukończono. Nieruchomość należało natomiast uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i podlegała ona zwrotowi na wniosek byłych właścicieli dopiero wówczas, jeżeli w chwili orzekania o zwrocie upłynął pewien wystarczająco długi okres od chwili wywłaszczenia, a w chwili wystąpienia z żądaniem zwrotu nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze realizacji pierwotnego celu wywłaszczenia (wyroki NSA z: 3.11.1987 r., IV SA 372/87, ONSA 1987/2/76; 30.9.1991 r., IV SA 539/91, ONSA 1991/3-4/81; 21.10.1991 r., IV SA 914/91; 12.1.1994 r., IV SA 1943/92, ONSA 1995/1/31; 14.3.1994 r., IV SA 1949/92, ONSA 1995/1/43; 11.4.1994 r., SA/Łd 335/94, Lex 24494; 6.5.1994 r., SA/Kr 1740/93, Lex 11052; 10.5.1994 r., IV SA 854/93, Lex 24667; 16.6.1994 r., IV SA 1116/93, ONSA 1995/2/84; wyrok SN z 7.2.1995 r., III ARN 82/94, OSNP 1995/15/183). Przepisy obu ustaw wywłaszczeniowych nie wskazywały przy tym, w jakim terminie powinno rozpocząć się "używanie" nieruchomości i kiedy powinna nastąpić realizacja inwestycji. Bez znaczenia była przyczyna niewykorzystania nieruchomości na cele wywłaszczenia (wyroki NSA z: 2.3.1987 r., IV SA 970/86, ONSA 1987/1/21; 10.4.1987 r., IV SA 938/86, ONSA 1987/1/28; 30.9.1993 r., SA/Lu 273/93, Lex 11013). Trybunał stwierdził, że wstecznego działania nie przypisywano również art. 136 i art. 137 ugn w pierwotnym brzmieniu, które weszły w życie 1 stycznia 1998 r. Zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w pierwotnym brzmieniu, "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (...) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany". Art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn przewiduje natomiast do dziś, że "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (...) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu". Mimo nowej treści, ustawodawca nie wprowadził w 1998 r. nowej normy prawnej [podkreślenie NSA]. Porównując treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn w pierwotnym brzmieniu oraz art. 69 ust. 1 ugg sądy administracyjne doszły do przekonania, że ustawodawca w istocie skodyfikował występujące dotychczas w orzecznictwie sądowym przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (wyrok NSA z 22.8.2003 r., I SA 2622/01, Lex 149521). W wykładni art. 137 ust. 1 i 2 ugn w pierwotnym brzmieniu istotne nadal było jedynie to, czy w chwili podejmowania przez organ administracji zaskarżonej decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości grunt objęty żądaniem został już wykorzystany zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej (wyrok NSA z 28.5.2002 r., I SA 2743/00, Lex 82658). Jedyną w istocie nowością normatywną było wprowadzenie do art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn konkretnego terminu 7 lat na rozpoczęcie realizacji inwestycji od chwili wywłaszczenia, przy czym do stosowania tego przepisu dochodziło jedynie wówczas, gdy na dzień orzekania o zwrocie nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze prac związanych z realizacją tego celu; w takim wypadku organ oceniał, czy nie jest jeszcze za wcześnie na oddanie nieruchomości poprzednim właścicielom, posługując się oceną upływu 7-letniego terminu. Jeżeli w dniu orzekania o zwrocie nieruchomości stwierdzono zrealizowanie celu przedsięwzięcia, nie badano już dalej, czy nastąpiło ono w ciągu 7 lat od chwili wywłaszczenia, czy po upływie tego okresu. Przesłanka upływu 7 lat od chwili wywłaszczenia nie miała wówczas charakteru retroaktywnego. Do odmiennej wykładni przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości doszło dopiero po wejściu w życie kwestionowanej przez WSA w Warszawie zmiany treści art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu [nadanym art. 1 pkt 89 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492)] (cz. III pkt 3.1-3.3 uzasadnienia wyroku P 38/11). Stanowisko skarżącego kasacyjnie opiera się na błędnym założeniu, że podstawą orzekania są przepisy, nie zaś normy prawne z tych przepisów w sposób prawidłowy dekodowane. Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej ustawie), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238-239, nb 432, 433, przypis 17). W szczególności niewystarczającym i zawodnym zabiegiem dla prawidłowego rezultatu wykładni prawa jest przyjęcie, że "Przepis tego artykułu [art. 137 ust. 1 ugn] jest bezwzględnie obowiązujący, a terminy 7 i 10-letni mają charakter terminów zawitych, dlatego przepisu tego nie można interpretować rozszerzająco" (s. 5 skargi kasacyjnej). Ilustruje to znakomicie uzasadnienie wyroku P 38/11. Trybunał trafnie wskazał, że "mimo nowej treści, ustawodawca nie wprowadził w 1998 r. nowej normy prawnej" (cz. III pkt 3.2 uzasadnienia wyroku P 38/11). Podobnie nowelizacja z 2004r. (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - li tylko punktu 2 ustępu 1 art. 137 ugn) nie wprowadziła nowej normy prawnej jako przesłanki podstawowej dla orzekania o zwrocie nieruchomości. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "możliwe jest prospektywne stosowanie przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przewidzianych w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu. Odwołanie się do kolejności odczytania przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w kolejności nawiązującej do dotychczas stosowanej normy sądowo-administracyjnej zapobiega kwestionowanemu przez sąd pytający wstecznemu działaniu tego przepisu. Wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny wskazują, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, na tle art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, stosowanego względem nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r., w przypadku której cel wywłaszczenia został zrealizowany lub wydaje się, że został zrealizowany przed 22 września 2004 r., a jednocześnie zanim były właściciel złożył wniosek o jej zwrot. Jeżeli w takiej sytuacji w dniu orzekania przez organ administracji cel wywłaszczenia został już zrealizowany, to zwrot nie powinien być możliwy bez względu na to, kiedy nastąpiła realizacja celu, licząc od momentu wywłaszczenia (wyroki: WSA w Krakowie z: 30.6.2008 r., II SA/Kr 271/08, Lex 563126; 23.1.2009 r., II SA/Kr 1118/08, Lex 477381; 28.8.2010 r., II SA/Kr 1442/09, Lex 633058; 11.8.2010 r., II SA/Kr 556/10, Lex 737774; 13.10.2010 r., II SA/Kr 850/10, Lex 753665; 28.1.2011 r., II SA/Kr 1422/10, Lex 953288; WSA w Kielcach z 7.10.2009 r., II SA/Ke 517/09, Lex 573736; WSA w Łodzi z 12.4.2011 r., II SA/Łd 38/11, Lex 1097220; WSA w Poznaniu z 11.4.2013 r., IV SA/Po 145/13, Lex 1310239; NSA z: 23.2.2010 r., I OSK 600/09, Lex 595437; 17.6.2011 r., I OSK 1433/ 10, Lex 990175; 30.11.2011 r., I OSK 2098/10, Lex 1149305). Dalsza przesłanka (upływ 10-letniego terminu) nie jest już stosowana, gdyż art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu takiej sytuacji nie dotyczy. Dopiero gdy w chwili dokonywania oceny cel wywłaszczenia nie został na danej nieruchomości zrealizowany, organ administracji może zastosować przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 ugn w celu ustalenia, czy mimo tego, że cel nie został jeszcze zrealizowany, orzekanie o zwrocie jest przedwczesne, gdyż nie upłynęło jeszcze 10 lat od wywłaszczenia albo nie minęło jeszcze 7 lat od wywłaszczenia na rozpoczęcie inwestycji. Użycie sformułowania "pomimo upływu" znaczy bowiem tyle, że w razie ustalenia niezrealizowania jeszcze inwestycji roszczenie o zwrot, zgłoszone przed upływem tych terminów, nie będzie mogło być uwzględnione. W tym sensie terminy 7 i 10 lat stanowią tylko "dopełnienie" przesłanki zbędności. Dopiero więc gdy organ administracji lub sąd administracyjny stwierdzą, że w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, dochodzi do stosowania przesłanki i ustalania, czy upłynęło już 10 lat od momentu wywłaszczenia na realizację określonej inwestycji, czy też termin ten jeszcze nie upłynął i jest zbyt wcześnie, aby orzekać o jej zwrocie. Jednocześnie w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ocenę dotychczasowego wykorzystania nieruchomości i zrealizowania celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot, a nie tylko w chwili orzekania o zwrocie przez organ administracji (wyrok NSA z 22.8.2003 r., I SA 2622/01). Konsekwencją powyższej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu jest uznanie, że skoro w chwili złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Skoro nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji (wyroki NSA z: 6.12.2006 r., I OSK 193/06, Lex 291163; 7.7.2011 r., I OSK 514/11, Lex 1082774; 3.11.2011 r., I OSK 1924/10, Lex 1149269; 30.11.2011 r., I OSK 2098/10, Lex 1149305; cz. III pkt 3.6 uzasadnienia wyroku P 38/11). Tym samym prokonstytucyjna wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn oraz dochowanie ustalonego właściwego czasowego zakresu zastosowania zaskarżonego przepisu w sposób nienaruszający konstytucyjnej zasady lex retro non agit, wskazanego wyrokiem P 38/11 konstytucyjnego standardu ustalonego dla nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. i następnie skomunalizowanych (cz. III pkt 3.7; 5.2 i 3, 6.1 i 2 uzasadnienia wyroku P 38/11) prowadzą do wniosku, że wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, jest prawidłowa. Bezspornym w sprawie jest, że przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie Uchwały (z dniem [...] lipca 1973 r.), a G. B., E. S., E. B.-C. i B. S. wystąpiły z pierwszym wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości dnia [...] stycznia 2012 r. Z niezakwestionowanych skargą kasacyjną ustaleń Sądu I instancji wynika, że cel publiczny (budowa drogi osiedlowej, o nawierzchni w części asfaltowej, a części betonowej, wraz z ciągiem pieszym i oświetleniem), został zrealizowany, przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości. Zarzut naruszenia art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) okazał się trafny, lecz uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Utrwalonym w orzecznictwie i piśmiennictwie jest pogląd, że treść przepisu art. 8 ust. 1 [udp] wskazuje jednoznacznie na definicję drogi wewnętrznej, która stanowi kategorię drogi przeciwstawną do drogi publicznej. Przedmiotowa definicja legalna ma charakter negatywny i została sformułowana z wykorzystaniem formuły wyłączenia. Przez drogę wewnętrzną należy bowiem rozumieć drogę, parking oraz plac przeznaczony do ruchu pojazdów, które nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych) ani nie leżą w pasie drogowym tych dróg. Na podstawie aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych można wskazać, że do dróg wewnętrznych zalicza się drogi niezliczone do kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi takie jak: drogi na osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami, pętle autobusowe (wyrok WSA w Warszawie z 24.9.2008 r., I SA/Wa 603/08, Lex 566545; wyrok NSA z 27.8. 2009 r., II OSK 881/09, Lex 552887, aprobowane przez R. Strachowską, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, ABC 2012, od art. 8). O tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne, przy czym brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych (wyrok NSA z 20.10.2000 r., III SA 1432/99, aprobowany przez W. Kotowskiego, B. Kurzępę, Drogi publiczne. Komentarz, DW ABC 2005, s. 97, uw. 2). Uchwała prowadziła do podziału istniejących nieruchomości na działki, na obszarze wchodzącym w skład terenu budowlanego [...] (uzasadnienie decyzji z [...] lipca 1976 r. nr [...]). Przejęcie przedmiotowej działki służyło powstaniu drogi osiedlowej, bowiem powstanie osiedla domów jednorodzinnych wymagało powstania nie tylko dróg publicznych, lecz i dróg osiedlowych (wyrok NSA IV SA 2218/96; wyrok WSA w Krakowie z 9.5.2016 r. II SA/Kr 298/16, Lex 2050218; wyrok WSA w Warszawie z 19.5.2009 r. I SA/Wa 207/09, Lex 546890). Powstanie drogi osiedlowej przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości, skutkowało wygaśnięciem roszczenia wnioskodawczyń o zwrot owej nieruchomości. Zmiana charakteru drogi wewnętrznej (osiedlowej) na drogę publiczną (po zrealizowaniu decyzji z [...] lutego 2012 r. nr [...], znak [...] Prezydenta Miasta [...]), jedynie potwierdza, że brak jest przesłanek zwrotu przedmiotowej nieruchomości także i z tego powodu. Zarzut naruszenia art. 216 ugn nie zasługiwał na uwzględnienie. Zarzut ten został postawiony niestarannie. Art. 216 dzieli się na dwa ustępy, a ustęp 2 składa się z 3 punktów. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r., I GSK125/09; 23.11.2010 r., II FSK 1165/09; 1.12.2010 r., II FSK 1507/09; 8.12.2010 r., I GSK 619/09; 19.7.2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Mimo tej wadliwości, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut ten nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09). Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 216 ust. 1 ugn, nakazujący stosować odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III ugn do nieruchomości przejętych na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz. 192, z 1973 r. nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. nr 22, poz. 99; A. Prusaczyk w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 1373-1374, nb 8). Sąd I instancji prawidłowo oparł swe rozstrzygnięcie na trafnie dekodowanych normach z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 ugn, które to przepisy znajdują się w rozdziale 6 dziale III ugn. Jednakże autor skargi kasacyjnej opiera swe stanowisko na błędnej wykładni wskazanych przepisów, podnosząc, że "argumentacja ta pozostaje w sprzeczności z art. 216 ugn, który nakazuje do stanów faktycznych zaistniałych pod rządami ustaw w nim wymienionych dla oceny osiągnięcia celu wywłaszczenia, stosowanie terminów zawitych wskazanych w art. 136 i 137 ugn" (s. 12 skargi kasacyjnej). Przeciwnie – prawidłowa, zgodna z Konstytucją RP wykładnia powołanych przepisów, zakazująca retroakcji, na której to wykładni oparty jest wyrok II SA/Lu 574/14, prowadziła do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Za taką wykładnią, respektującą wykładnię zaprezentowaną w wyroku K 38/11, opowiada się orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyrok NSA z: 14.12.2013 r. I OSK 1832/11; 22.3.2013 r. I OSK 1981/11; 12.2.2014 r. I OSK 1663/12; 15.7.2014 r. I OSK 761/13, aprobowane przez M. Wolanina – op. cit. s. 974-976, nb 9; wyrok NSA z 4.7.2017 r. I OSK 2094/15, cbosa). Ponownie rozpoznając wniosek, Starosta związany będzie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku II SA/Lu 574/14, w części zastąpionymi ceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku I OSK 45/16 (art. 153 ppsa). Mimo częściowo błędnego uzasadnienia (art. 184 in fine ppsa), skargę kasacyjną należało oddalić.