II SA/Kr 1333/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 31 sierpnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 3 września 2015 r. nr [....] działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 oraz art. 123 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w związku z wnioskiem K.L. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego [....] prowadzonego w sprawie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją PINB w K. z dnia 10 listopada 2011 r. nakładającą na inwestorów J. i K.L. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązek sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na fakt, że wskazana przez wnioskodawcę przesłanka polegająca na tym, że do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji zwizt w części dotyczącej linii zabudowy ustalonej w głąb działki, nie stanowi zagadnienia wstępnego o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ wskazał, że obecnie obszar na którym zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny z ogrodem zimowym tj. działki nr [....] i [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pn. "Wzgórze św. Bronisławy II". Pismem z dnia 17 sierpnia 2015 r. J.L. złożyła zażalenie podnosząc, że przedmiotowe postanowienie narusza art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. albowiem to czy i jakie są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ma podstawowe znaczenie dla procedury legalizacyjnej. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2016 r. nr [....] działając na podstawie art. 134 i art. 123 w związku z art. 141 § 1 i art. 144 K.p.a. K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia J.L. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie może być wniesione wyłącznie na postanowienia wskazane w kodeksie, jako postanowienia na które służy zażalenie. Oznacza to w szczególności, że lista postanowień na które przysługuje zażalenie jest zamknięta, a prawa do wniesienia zażalenia nie można domniemywać. Postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie jest objęte regulacją umożliwiającą wniesienie zażalenia. Jednocześnie organ wskazał, że postanowienia na które przepisy rangi ustawowej nie przewidują wniesienia zażalenia objęte są regulacją zawartą w art. 142 K.p.a. zgodnie z którą strona może je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Tym samym w niniejszej sprawie występuje brak przedmiotu zaskarżenia, czyli przesłanka do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia o charakterze przedmiotowym. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J.L. zarzucając naruszenie art. 134, art. 123 i art. 101 § 3 w związku z art. 141 § 1 i art. 144 K.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Podniosła, że organ błędnie wskazał, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie. Pod pojęciem "w sprawie zawieszenia postępowania" nie można rozumieć wyłącznie "postanowienia o zawieszeniu". W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną bądź postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie zostało ono wydane z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie. Wyjaśnić zatem należy, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak podkreśla się przy tym zgodnie w orzecznictwie i doktrynie, zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozpoznanie sprawy, a zatem winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Z tej też przyczyny należy przyjąć, że przesłanki zawieszenia postępowania, wymienione w art. 97 § 1 K.p.a., zostały określone w sposób wyczerpujący i nie mogą być wykładane rozszerzająco (vide: B. Adamiak i J. Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego – Komentarz" wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 378 oraz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2005 r., sygn. akt II GSK 27/05, zam. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ - dalej: CBOSA). Jednocześnie podkreśla się też w judykaturze, że aby móc zawiesić określone postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, konieczne jest stwierdzenie istnienia związku pomiędzy rozstrzygnięciem prowadzonej sprawy a zagadnieniem wstępnym, które ma rozstrzygnąć inny organ lub sąd a zwłaszcza brak możliwości wydania decyzji w prowadzonym postępowaniu bez wcześniejszego rozstrzygnięcia ww. zagadnienia. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się natomiast do kwestii dopuszczalności zaskarżenia postanowienia organu administracyjnego, który odmówił zawieszenia postępowania pomimo wniosku strony, która dopatrywała się istnienia opisanej wyżej zależności prowadzonego postępowania oraz postępowania w innej sprawie toczącego się przed innym organem. Przypomnieć trzeba, że w myśl art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast art. 101 § 3 K.p.a. stanowi, że zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Dla wyjaśnienia wyznaczonego w tym przepisie zakresu dopuszczalnego zaskarżenia postanowień związanych z szeroko pojętym zawieszaniem postępowań, w tym także odmów dokonania tego rodzaju czynności procesowych, kluczowe znaczenie ma nowelizacja tego przepisu dokonana w 2011 r. Z dniem 11 kwietnia 2011 r. dokonano zmiany w treści art. 101 § 3 K.p.a. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18). Wobec poprzedniego brzmienia art. 101 § 3 K.p.a. przyjmowano, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie przysługuje, uznając, że postanowienie to mieściło się w sformułowaniu "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania". Stanowisko to znalazło odzwierciedlenie w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 4/00 (ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 137). Zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym tej normie ustawą nowelizującą z dnia 3 grudnia 2010 r., zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Wspomniana zmiana wywołała zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Jeszcze po nowelizacji, w stanie prawnym obowiązującym po dniu 11 kwietnia 2011 r., w orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie wyrażano podgląd, zgodnie z którym zakres wprowadzonych przez ustawodawcę zmian w istocie nie miał wpływu na ograniczenie dopuszczalności zaskarżenia zażaleniem postanowień w kwestiach związanych z zawieszeniem postępowania administracyjnego (np. orzeczenia przywołane w skardze). Stanowisko to nie jest jednak nadal aktualne, a w judykaturze ukształtowało się obecnie jednolite już stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega odrębnemu zaskarżeniu (por. wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12; z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/12; z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2975/12; z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1651/14; z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn., akt II OSK 2855/13; z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 339/16; wszystkie dostępne w CBOSA). W związku z przytoczonymi zmianami uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00, utraciła swoją aktualność (zob. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2839/14 zam. w CBOSA). Obecnie treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie stricte o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Za takim rozumieniem wskazanego przepisu przemawia wykładnia celowościowa i systemowa. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Za taką interpretacją przemawia konieczność przestrzegania zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 K.p.a. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje jednak pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 K.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Pominąć też nie można, że taka właśnie wykładnia omawianego przepisu jest zgodna z intencją ustawodawcy. Jak bowiem wynika z uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk nr 2987 Sejmu RP VI kadencji; opubl. www.sejm.gov.pl) wprost wykluczono zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, skoro wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r. oraz z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2372/14, zam. w CBOSA). Tym samym Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądów odmiennych, dopuszczających możliwość zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Z powyższych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego uznać należało za bezzasadne. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu innych naruszeń uzasadniających uwzględnienie skargi. Odmawiając skarżącej rozpoznania zażalenia, organ odwoławczy, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., wskazał prawidłowe podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.