II SA/Kr 1357/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na Uchwałę Nr XI/122/2025 Rady Gminy Korzenna z dnia 28 kwietnia 2025 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna pod nazwą plan "Nr 8 – Trzycierz" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Korzenna na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1357/25 UZASADNIENIE Rada Gminy Korzenna w dniu 28 kwietnia 2025 r. podjęła uchwałę nr XI/122/2025 w sprawie uchwalenia zmiany Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna pod nazwą plan "Nr 8 – Trzycierz" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2025 r. poz. 3036, dalej: "Plan"). Wojewoda Małopolski w skardze wniósł o stwierdzenie nieważności Planu w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Po pierwsze, ustalenia dla terenu 1MN-U są sprzeczne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej: "Studium"), co narusza art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."). Powierzchnia zabudowy działki powinna być nie większa niż 40%, a powierzchnia biologicznie czynna działki powinna być nie mniejsza niż 40%, podczas gdy w § 9 ust. 1 pkt 1 i 4 lit. a i d Planu ustalono odpowiednio 50% i 30 %. Nadto w § 9 ust. 1 pkt 2 Planu wykluczono teren usług handlu wielkopowierzchniowego przy zastosowaniu symbolu "U", podczas gdy rozporządzenie przewiduje 19 kategorii usług (w tym symbol "UW"). Po drugie, w § 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 3 Planu dopuszczono wydzielenie w bliżej nieokreślonej przyszłości, niezależnie od rysunku, dróg wewnętrznych, czyli oddano władztwo planistyczne inwestorom, którzy swoją wolą będą wpływać na sposób zagospodarowania cudzych działek przyległych, co narusza art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 11 lit. b i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "Rozporządzenie"). Teren 1MN-U (pow. 1,78 ha; dotychczasowe przeznaczenie pod zabudowę zagrodową o symbolu 23MNR) nie ma bezpośredniego połączenia z drogą publiczną i drogą wewnętrzną umożliwiającą dostęp do drogi publicznej. Tylko w tekście uchwały ustalono dostęp do drogi publicznej, niewyznaczoną na rysunku planu miejscowego, drogą wewnętrzną, przez tereny rolnicze oznaczone symbolem 11R. Działka nr [...] o powierzchni 1,78 ha może zostać podzielona na 22 działki budowlane o minimalnej powierzchni 800 mkw. (§ 8 ust. 3 pkt 1 Planu), do których ma prowadzić przez tereny rolnicze niewyznaczona na rysunku planu droga wewnętrzna o szerokości jezdni 3,5 metra. Opieranie obsługi komunikacyjnej określonych terenów na drogach pod gruntami rolnymi stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa (art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych) i nie sprzyja prawidłowym rozwiązaniom komunikacyjnym. Droga wewnętrzna, podobnie jak publiczna, traktowana, jako odmienny, różny rodzaj przeznaczenia terenu powinna być wskazana w części graficznej planu oraz zostać wydzielona stałą i niepodlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą teren. Po trzecie, § 4 ust. 4 Planu wymienia obiekty, których nie ma na niezabudowanym terenie 1MN-U, a także nie wiadomo, jak rozumieć fragment "obiektów o szczególnej funkcji i znaczeniu przestrzennym – budowli infrastruktury technicznej lub innych budowli o tradycyjnie odmiennej skali i formie zabudowy", co może być niemożliwe do zastosowania jako podstawa prawna decyzji administracyjnej (pozwolenia na budowę). Po czwarte, zachodzą rozbieżności między częścią tekstową i częścią graficzną. O ile zgodnie z § 11 ust. 3 pkt 1 Planu "obowiązuje zachowanie nieprzekraczalnych linii zabudowy wg rysunku planu: przy drogach publicznych – głównych (powiatowych) KDG: - min 8,0 m od krawędzi jezdni dla terenu 1U-KDD-KOP", to z części graficznej wynika, że jest to ok. 4,9 m. Nadto jest to inne ustalenie niż dla sąsiednich terenów 18MNR i 25MNR. Nieprawidłowe wrysowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości ok. 5 metrów od krawędzi jezdni 1KDG może skutkować problemami na przyszłych etapach inwestycyjnych. Z kolei zgodnie z § 11 ust. 3 pkt 2 Planu "obowiązuje zachowanie nieprzekraczalnych linii zabudowy wg rysunku planu: przy drogach wewnętrznych - min 6.0 m od krawędzi jezdni dla terenu 1MN-U", podczas gdy na mapie droga wewnętrzna nie została wyznaczona, tylko wrysowano linię przerywaną na terenach rolniczych, opisaną jako planowany dojazd. Po piąte, naruszono art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przez nieprzeprowadzenie inwentaryzacji terenów objętych zmianą planu miejscowego. Wątpliwości budzą § 4 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 2 lit. a, pkt 4 lit a Planu, a także § 4 pkt 4 lit. b i c, § 5 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 6 pkt 2 Planu, w których pojawiają się wyrażenia "istniejących budynków", "zabudowy istniejącej", "budynku istniejącego", "istniejącej zabudowy", "istniejącej struktury zabudowy". Z analizy działek nr: [...] [...] (o pow. 1,78 ha i 0,19 ha) wynika, że na terenach 1 MN-U (dotychczas 23 MNR), 1U-KDD-KP (dotychczas 2U) i 1ZN (dotychczas 9R) nie występuje żadna zabudowa kubaturowa (mieszkaniowa, usługowa, gospodarcza). Działki położone są poza terenami objętymi ochroną przyrody (zgodnie z informacją w § 2 ust. 4 Planu) oraz nie sąsiadują z terenami leśnymi, a tymczasem § 5 ust. 1 pkt 4, ust. 3 i ust. 4 i § 6 ust. 2 Planu ustalają zasady ochrony przyrody i krajobrazu. Po szóste, Plan przez liczne odniesienia i powtórzenia ustaleń w różnych częściach tekstu jest trudny w zrozumieniu i interpretacji. Zawiera zalecenia, które nie mają przełożenia na zagospodarowanie terenów, a tylko komplikują odczytanie ustaleń i zawierają treści informacyjne, np. o niewyznaczaniu czy niewystępowaniu określonych obszarów. Wbrew treści § 2 ust. 3 pkt 2 Planu z części graficznej nie wynika występowanie obszaru ochrony przyrody. W § 2 ust. 4 Planu wyliczono wszystkie obszary chronione, które nie występują na terenie objętym Planu (RDOŚ umorzył postępowanie uzgodnieniowe). Słowniczek (§ 3 ust. 1 Planu) liczy 47 definicji, z czego niektóre są powszechnie znane lub zdefiniowane w ustawach lub rozporządzeniach, a inne bezcelowe, bo pojawiają się tylko w słowniczku. W § 3 ust. 1 pkt 46 lit. a i b Planu zamieszczono ustawową definicję powierzchni użytkowej budynku (lokalu) z dodaniem definicji powierzchni podstawowej i powierzchni pomocniczej, podczas gdy zgodnie z u.p.z.p. w planie miejscowym nie określa się powierzchni użytkowej domu. W § 4 ust. 3 Planu jest mowa o budynkach pomocniczych, które nie zostały zdefiniowane. W § 5 ust. 1 pkt 4 Planu przewidziano ochronę złóż kopalin, podczas gdy one nie występują. W § 5 ust. 2 pkt 1 lit. c Planu jest mowa o obszarach Natura 2000, podczas gdy są one oddalone o ok. 8 km. Organ planistyczny nie mógł odnieść się do wszystkich uwarunkowań, bo ustawowe organy uzgadniające i opiniujące nie potwierdziły występowania szczególnych warunków przyrodniczych ani geologicznych dla terenów objętych zmianą planu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Korzenna wniosła o oddalenie skargi z następującym uzasadnieniem. Po pierwsze, Studium na obszarach mieszkaniowych z zabudową jednorodzinną dopuszcza "zabudowę usługową". Studium ustala różne wskaźniki dla terenów MN (powierzchnia zabudowy nie większa niż 40%, powierzchnia biologicznie czynna nie mniejsza niż 40%) i dla obszarów usług (U) (powierzchnia zabudowy nie większa niż 60%, powierzchnia biologicznie czynna nie mniejsza niż 25%). Ze względu na możliwe zagospodarowanie usługowe dla terenu 1MN-U przyjęto powierzchnię zabudowy nie większą niż 50% i powierzchnię biologicznie czynną nie mniejszą niż 30%. Powinno to umożliwić realizację inwestycji według ustaleń dla przeznaczenia stosowanego łącznie MN-U lub rozdzielnie (MN; U;) w tym usług na całym terenie 1MN-U. Treść studium ("3) Określone w pkt 2 wskaźniki i parametry zabudowy nie dotyczą usług publicznych, np. kościół, szkoła, itp.; 4) Preferuje się zagospodarowanie obszaru, przy utrzymaniu i rozwijaniu funkcji mieszkaniowych, przy traktowaniu funkcji usługowych jako towarzyszących") należy odnosić do terenów jednofunkcyjnych (np. MN lub MW), a nie do terenów wielofunkcyjnych, w obrębie których zastosowane klasy przeznaczenia mogą być realizowane łącznie lub rozdzielnie. Wskazówkę rozpoczynającą się od "Preferuje się..." należy traktować jako nieobligatoryjny postulat, a nie bezwzględny obowiązek. Po drugie, w dacie uchwalenia nie można precyzyjnie określić położenia planowanej zabudowy kubaturowej. Kwestionowane postanowienie Planu dotyczy działań w obrębie konkretnych terenów położonych przy drogach publicznych, czyli działań na nieruchomości, do której poszczególny inwestor ma tytuł prawny i może wykazać dostęp do drogi publicznej. Plan miejscowy sporządza się, wyznaczając tereny, a nie działki budowane (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Wyznaczenie dróg wewnętrznych na własnej działce, nawet jeśli nie ma ich w Planu, jest możliwe w ramach projektu zagospodarowania terenu, jeśli inwestor posiada tytuł prawny do tej nieruchomości i może wykazać dostęp do drogi publicznej, często przez służebność przejazdu. Dla terenu 1MN-U ustalono zasady obsługi komunikacyjnej przez planowaną drogę wewnętrzną, która zapewni dostęp do drogi publicznej. Na etapie pozwolenia na budowę inwestor musi wykazać dostęp prawny do drogi publicznej, a w Planie ustalono dostęp planowany. Po trzecie, szczególna funkcja i znaczenie przestrzenne mogą odnosić się np. do obiektów kultu lub usług kultury i rozrywki, zaś na etapie opiniowania i uzgadniania planu żadna instytucja nie zgłosiła zastrzeżeń do kwestionowanego postanowienia Planu. Po czwarte, nieprzekraczalna linia zabudowy została ustalona od krawędzi jezdni, a rysunek jest w skali 1:2000, więc odległość została zachowana. Ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od planowanego dojazdu do terenów objętych zmianą planu nawet po gruntach rolnych ma na celu zabezpieczenie właściwej odległości budynków od planowanej drogi. Po piąte, § 2 ust. 4 Planu przedstawia projektantowi położenie terenu budowlanego w strukturze przyrodniczo-krajobrazowej gminy na tle uwarunkowań środowiskowych. Osadzenie danego terenu w obszarze gminy przez dokładną informację na temat chronionych zasobów jest ważnym elementem etapu realizacji inwestycji, jak również w zakresie postanowień Planu odnoszących się do składników przyrody i krajobrazu, które należy chronić w danej gminie, chociaż nie występują one bezpośrednio na terenie objętym Planem. Po szóste, na obszarze gminy występują różnorodne uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego, m.in. znaczna liczba form ochrony przyrodniczo-krajobrazowej i kulturowej, skomplikowane warunki geologiczne i zagrożenie powodzią, co wymaga odniesienia się w planach miejscowych. Plan nie jest ani mniej zwięzły, ani też bardziej szczegółowy niż szereg ustaw i rozporządzeń. W słowniczku wprowadzono strukturę, w tym różnorodne odniesienia, których celem jest uzyskanie poprawy w zakresie projektowania architektonicznego. Wprowadzono definicje odnoszące się do istniejących przepisów, aby nie zostały pominięte przy realizacji inwestycji. Taki zabieg poprawia czytelność dla typowego adresata, który nie ma pełnej wiedzy o szczegółach obowiązujących przepisów, a niekiedy wręcz nawet o całych gałęziach regulacji. Posłużono się sformułowaniami powszechnie stosowanymi w zakresie planowania przestrzennego, urbanistyki i architektury, jednakże w sposób możliwie zrozumiały dla każdego odbiorcy. Przy formułowaniu tekstu planu nie można całkowicie uniknąć kaskadowości zapisów. "Nadpisanie" niektórych ustaleń wynika z zamiaru uwzględnienia wszystkich sytuacji mogących zaistnieć na danym terenie. W przypadku realizacji jakiegokolwiek budynku w ramach dopuszczonych, np. po 2-3 latach, następuje np. konieczność dogęszczenia dalszą zabudową danej działki budowlanej i w takiej sytuacji wypis z planu wpisywałby się w aktualny stan zagospodarowania terenu. Plany miejscowe są opracowywane bezterminowo, natomiast projekt zagospodarowania terenu na etapie realizacji planu tworzony na aktualnym podkładzie geodezyjnym daje aktualne informacje o uzbrojeniu terenu oraz ew. obiektach budowlanych na danym terenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Skarga Wojewody Małopolskiego, jako organu nadzoru, została złożona w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W przypadku skarg na uchwały stanowiące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zastosowanie znajduje art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga Wojewody Małopolskiego podlega uwzględnieniu w całości, jako że doszło do istotnego naruszenia zasad uchwalenia planu miejscowego ( art. 28 u.p.z.p.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2021 r. II OSK 451/21 LEX nr 3319326 wskazał: "Stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce tylko wtedy, gdy naruszenia wskazane w przepisie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu, lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie". Wobec zakresu dokonanej skarżoną uchwałą zmiany planistycznej, a to w istocie zmiany w dwóch punktach pierwotnego planu, zakwestionowanie naruszenia zasad co do tych dwóch punktów spowodowało konieczność unieważnienia planu w całości, gdyż bez nich uchwała zmieniająca nie może samodzielnie funkcjonować. Na wstępie trzeba jednakże zauważyć, że Sąd nie dostrzegł istotnego naruszenia prawa w zakresie trybu sporządzenia planu miejscowego. Jak słusznie wskazał Wojewoda, do Planu mają zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r (Dz.U.2024.1130 t.j., dalej "u.p.z.p."), zmienione przepisami ustawy z dnia 7 lipca 2023r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023.1688, dalej "ust.zm") , które obowiązują od 24 września 2023r. Zgodnie z art. 65 ust. 1 ust.zm., Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2026 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Wedle zaś art. 67 ust. 1 ust.zm. Dotychczasowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują moc na danym obszarze do dnia wejścia w życie nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze i mogą być zmieniane. Wedle ust. 3 pkt 2 tego przepisu: 3. Do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian: 2) przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, z wyłączeniem obowiązku sporządzenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (...). Jak z tego wynika, zastosowanie w tym stanie prawnym ma przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem", oraz przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu: "1. Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały". Pierwsze zagadnienie dotyczy zgodności Planu ze Studium. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie "zgodności" pomiędzy treścią uchwalonego planu a treścią studium oznacza silniejszy stopień związania, niż w przypadku takich pojęć jak "spójność" czy "brak naruszeń". W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinna być postrzegana jako kontynuacja zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym ( wyrok NSA z dnia 16 września 2025 r. II OSK 1681/24, LEX nr 3929134). Zgodność miejscowego planu ze studium nie oznacza prostego powielania postanowień jednego aktu w treści drugiego. Studium ma charakter kierunkowy, wskazuje ogólne wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. Stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od jego brzmienia, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę (wyrok NSA z dnia 1 września 2025 r. II OSK 1761/24, LEX nr 3930943). Studium, jako akt polityki przestrzennej gminy, wyznacza ogólne kierunki, natomiast plan miejscowy je uszczegóławia. Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Ponadto stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (wyrok NSA z dnia 29 lipca 2025 r. II OSK 1357/24 LEX nr 3911939 ). Treść planu ma stanowić kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalonych ogólnie w studium, przy czym plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji ( wyrok NSA z dnia 16 października 2025 r. II OSK 904/23 LEX nr 3940005). Mając powyższe na uwadze, rację ma Wojewoda, że w pewnym zakresie treść Planu jest sprzeczna ze Studium, a zatem nie można mówić o kontynuacji w Planie zapisów Studium ( uchwała nr XXXIV/375/2018 Rady Gminy Korzenna z dnia 18 marca 2018r.). Mianowicie Studium w rozdziale 21.1 wskazało, że cały obszar gminy został podzielony na obszary, w granicach których wydzielone zostały jednostki terenowe, oznaczone na rysunku Studium pt. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", określające funkcje zabudowy oraz sposoby i zasady zagospodarowania. Granice jednostek terenowych wyznaczone w Studium mogą ulegać doprecyzowaniu w planach miejscowych, wynikającemu z istniejących podziałów geodezyjnych lub warunków terenowych. Na str. 144 omówiono "Obszary mieszkaniowe, zabudowa jednorodzinna (MN)" z następującymi wytycznymi: "1) Na obszarach mieszkaniowych z zabudową jednorodzinną dopuszcza się: a) zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, b) zabudowę mieszkaniową wielorodzinną niskiej intensywności (do 4 lokali mieszkalnych), c) usługi podstawowe, służące zaspokajaniu potrzeb mieszkańców, d) zabudowę usługową, e) usługi publiczne, f) obiekty użyteczności publicznej o znaczeniu lokalnym, g) zabudowę rekreacji indywidualnej, h) zabudowę agroturystyczną, i) zabudowę zagrodową, j) rzemiosło i drobną, nieuciążliwą działalność gospodarczą, k) urządzenia i obiekty sportowo-rekreacyjne, place zabaw, l) zieleń urządzoną, w tym parki i inne formy zieleni publicznej, m) obiekty małej architektury, n) ścieżki piesze, biegowe, rowerowe, konne i inne ścieżki rekreacyjne, o) infrastrukturę techniczną i komunikacyjną, p) budynki gospodarcze, parkingi, garaże; 2) W zakresie zasad zagospodarowania, wskaźników i parametrów zabudowy ustala się: a) powierzchnię zabudowy nie większą niż 40% powierzchni działki, b) dopuszczenie utrzymania istniejących powierzchni zabudowy, c) powierzchnię biologicznie czynną nie mniejszą niż 40% powierzchni działki; 3) Określone w pkt 2 wskaźniki i parametry zabudowy nie dotyczą usług publicznych, np. kościół, szkoła, itp.; 4) Preferuje się zagospodarowanie obszaru, przy utrzymaniu i rozwijaniu funkcji mieszkaniowych, przy traktowaniu funkcji usługowych jako towarzyszących; 5) Ustala się obowiązek rozdzielenia funkcji rolniczych i nierolniczych podczas sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. 6) Na obszarach tych zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko". Jak z powyższego wynika, teren MN był przeznaczony głównie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, na którym dodatkowo dopuszczono między innymi zabudowę usługową i parkingi. Czyli na terenie MN oznaczonym w Studium plan miejscowy winien głównie utworzyć teren z zabudową jednorodzinną; jedynie granice tego terenu można było doprecyzować w wyniku istniejących podziałów geodezyjnych lub warunków terenowych. Studium wskazywało wyraźnie, że preferuje się zagospodarowanie obszaru, przy utrzymaniu i rozwijaniu funkcji mieszkaniowych, przy traktowaniu funkcji usługowych jako towarzyszących. W całym terenie MN Studium określało minimalną powierzchnię biologicznie czynną ( 40%) oraz maksymalną powierzchnię zabudowy ( 40 %). Tymczasem w Planie określono wielkość powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej w ocenie Sądu niezgodnie ze Studium. Trzeba bowiem podkreślić, że akurat w tej kwestii zapisy Studium są konkretne, a limity w terenie MN określone liczbowo. Teren 1 MN-U wyznaczony został na terenach oznaczonych w Studium MN. Albowiem ustalenia zapisane w § 9 ust. 1 pkt 1 i 4 lit. a i d tekstu uchwały o treści: 1. Dla terenu o symbolu 1MN-U ustała się: 1) przeznaczenie - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług; 4) wskaźniki zagospodarowania: a) maksymalny udział powierzchni zabudowy - 50%, d) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 30% - istotnie naruszają wskazane zapisy Studium mówiące o wskaźnikach. W efekcie jest to istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. "Przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń sprzecznych z treścią studium stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu" ( por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 kwietnia 2018 r. II SA/Op 91/18 LEX nr 2493730 ). Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w Studium usługi w terenie MN "dopuszczono", natomiast zapisy Studium jednoznacznie wskazują, że preferuje się zagospodarowanie obszaru, przy utrzymaniu i rozwijaniu funkcji mieszkaniowych, przy traktowaniu funkcji usługowych jako towarzyszących. W świetle tego zapisu, określenie przeznaczenia terenu jako - terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług – prowadzi do konstatacji, że cały teren może być też wyłącznie przeznaczony pod usługi. Może zatem powstać sytuacja, gdzie teren w Studium przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne będzie wyłącznie terenem usługowym, co jest sprzeczne ze Studium, w którym, jak to wyżej wskazano, usługi mają pełnić rolę towarzyszącą, uzupełniającą. W dalszej kolejności należy zgodzić się z Wojewodą, że zaskarżona uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 11 lit. b Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2021.2404, dalej "Rozporządzenie"), dotyczącego obowiązku określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, zgodnie z § 4 pkt 11 lit. b Rozporządzenia, powinny zawierać: b) określenie powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. W § 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 3 tekstu Planu ustalono ogólne zasady i warunki obsługi komunikacyjnej terenów wskazując w ust. 1 pkt 2, że: dopuszcza się realizację: ciągów pieszych, pieszo-jezdnych oraz dróg wewnętrznych nie wyznaczonych na rysunku planu - zgodnie z przepisami odrębnymi, przy czym drogi wewnętrzne nie uwidocznione na rysunku planu, mogą być wydzielane na etapie podziału geodezyjnego terenów na działki budowlane o szerokości jezdni - min 3,5 m.,ust. 2. Zasady obsługi komunikacyjnej wg rysunku planu: pkt 3) dojazd do terenu 1MN-U planowaną drogą wewnętrzną. Dodać należy, że na rysunku Planu nie wyznaczono drogi wewnętrznej łączącej obszar 1 MN-U z drogami publicznymi. W kategorii planistycznej nie istnieje coś takiego jak "planowany dojazd", a tak oznaczono drogę na rysunku Planu. Wojewoda wskazał, że z analizy położenia terenu 1MN-U o pow. 1,78 ha (dotychczasowe przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniowo zagrodową o symbolu 23MNR) wynika, że teren nie posiada bezpośredniego połączenia z drogą publiczną, jak i drogą wewnętrzną (umożliwiającą dostęp do drogi publicznej). Rada Gminy ustaliła tylko w tekście uchwały, jak wspomniano, dostęp do drogi publicznej, niewyznaczoną na rysunku planu miejscowego, drogą wewnętrzną, przez tereny rolnicze oznaczone symbolem 11R, przy czym Wojewoda zwrócił uwagę, że dotychczasowe przeznaczenie terenu 1MN-U było rolnicze - 23MNR zabudowa zagrodowa. Trafnie podkreśla Wojewoda, że w myśl przepisu art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi w kontekście dróg, są wyłącznie drogi dojazdowe do gruntów rolnych, czyli użytkowanych na cele rolnicze. Droga taka nie może być zatem wykorzystywana do obsługi gruntów, które nie stanowią gruntów rolnych w rozumieniu cytowanej ustawy. Tym samym uznać należy, iż teren 1MN-U nie posiada obsługi komunikacyjnej, także w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 14 upzp. "W zakresie realizacji wymogu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., plan miejscowy powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonym terenom. Jednocześnie owa "możliwość" oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów) zapewniających, wymagany - w przypadku działek budowlanych - dostęp do drogi publicznej. W szczególności nie może być uzależniona od późniejszej, niepewnej zgody właścicieli nieruchomości (np. na ustanowienie służebności drogowej), na których ten układ ma być zrealizowany.(...) Określając obsługę komunikacyjną dla danego terenu, rada gminy ma obowiązek w sposób jednoznaczny wyznaczyć i wskazać sieci infrastruktury drogowej niezbędne dla zapewnienia mu obsługi komunikacyjnej. Trudno bowiem wyobrazić sobie realną możliwość funkcjonowania terenów przewidzianych do zabudowy, bez dostępu do drogi publicznej, czy też bez wyznaczenia szlaków komunikacyjnych (ulic)" ( wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2020 r. II SA/Wr 773/19 LEX nr 2945303 ). Rolą dróg wewnętrznych nie jest przejmowanie części ruchu z dróg publicznych, ale zapewnienie dostępu do nieruchomości z tych dróg. Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Ingerencja w prawo własności musi bowiem zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 października 2019 r. IV SA/Wa 1315/19, LEX nr 3022740 ). Nie można uznać jako przeszkody dla wskazania lokalizacji dróg wewnętrznych tego, że nie doszło jeszcze do podziału nieruchomości objętych postanowieniami planu. Plan miejscowy powinien zawierać linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu, a do takich terenów należy zaliczyć drogi gminne, w tym mające status dróg wewnętrznych. Istota określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej polega m.in. na określeniu układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych ( wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r. II OSK 1618/15 LEX nr 2287232). Poza powyższym, jak trafnie zauważa Wojewoda, zgodnie z postanowieniami § 8 ust. 2 Rozporządzenia część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie z częścią tekstową projektu planu miejscowego. Przy czym zgodnie z załącznikiem nr 1 do Rozporządzenia, teren komunikacji drogowej wewnętrznej stanowi odrębny sposób przeznaczenia terenu, oznaczony symbolem KR i kolorem jasnoszarym. Stąd też droga wewnętrzna, podobnie jak publiczna, traktowana, jako odmienny, rożny rodzaj przeznaczenia terenu powinna być wskazana w części graficznej planu oraz zostać wydzielona stałą i niepodlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą teren (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2836/12; z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2106/15; z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1618/15). W efekcie, należy zgodzić się z Wojewodą, że wyznaczanie dróg wewnętrznych, a w istocie dopuszczenie ich wyznaczania (wydzielania) wyłącznie w treści planu, prowadzi do oddawania władztwa planistycznego inwestorom, którzy wcielają się w rolę gospodarza terenu i wytyczają optymalny z własnego punku widzenia układ komunikacyjny (dróg wewnętrznych). Jednocześnie poprzez wyznaczenie tego układu to inwestor a nie gmina ustala rzeczywisty sposób zagospodarowania terenu, (wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/PO 839/19 z 15.01.2020 r.). Reasumując, w kontrolowanej uchwale nie ustalono w jednoznaczny sposób budowy układu komunikacyjnego do czego zobowiązuje przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego oraz § 4 pkt 11 lit. b Rozporządzenia. Idąc dalej, Wojewoda wskazał na niespójności zapisu tekstu uchwały z częścią graficzną zmiany planu miejscowego - Załącznikiem nr 1/1a i 1/2a: W § 11 ust. 3 pkt 1 tekstu uchwały wpisano: 3. Obowiązuje zachowanie nieprzekraczalnych linii zabudowy wg rysunku planu: 1) przy drogach publicznych - głównych (powiatowych) KDG: - min 8.0 m od krawędzi jezdni dla terenu 1U-KDD-KOP. Tymczasem wg Wojewody analiza załącznika nr 1/1a wykazała, że uwidocznione nieprzekraczalne linie zabudowy nie zostały wrysowane zgodnie z obowiązującymi zasadami ustalonymi w § 11 ust. 3 pkt 1 tekstu uchwały: min 8,0 m od krawędzi jezdni dla terenu 1U-KDD-KOP, ponieważ przeprowadzony pomiar odległości od krawędzi jezdni do terenu 1UKDD- KOP wynosi tylko ok. 4,9 m. Dodać należy, że pomiar tzw. skalówką dokonany przez Sąd potwierdza powyższe. Dodatkowo Wojewoda zauważył, że nieprzekraczalna linia zabudowy wrysowana dla niezabudowanego terenu 1U-KDD-KOP wyznaczona została w innej odległości niż obowiązująca nieprzekraczalna linia zabudowy dla sąsiednich terenów 18MNR i 25MNR. Skarżący wywodzi, że w § 11 ust. 3 pkt 2 tekstu uchwały wpisano: 3. Obowiązuje zachowanie nieprzekraczalnych linii zabudowy wg rysunku planu: 2) przy drogach wewnętrznych -min 6.0 m od krawędzi jezdni dla terenu 1MN-U. Zastrzeżenia skarżącego budzi wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy przy drogach wewnętrznych - min 6,0 m od krawędzi jezdni dla terenu 1MN-U, ponieważ na mapie droga wewnętrza, jak wiadomo, nie została wyznaczona, zgodnie z przepisami prawa, tylko wrysowano linię przerywaną na terenach rolniczych, opisaną lako "planowany dojazd". Innymi słowy, opisano odległość linii od krawędzi jezdni – bez narysowania jezdni. I w tym wypadku należy zgodzić się ze skarżącym, że opisane rozbieżności w zakresie ustaleń tekstowych i graficznych istotnie naruszają zasady sporządzania zmiany planu miejscowego. Plan miejscowy składa się z części tekstowej, zawierającej ustalenia planowe oraz graficznej (rysunku planu). Rysunek planu jest jego integralną częścią, ma tym samym także moc wiążącą i jest "uściśleniem" części tekstowej. Stąd ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie (czyli z uwzględnieniem tak części graficznej jak i tekstowej). "Część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu. Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Część graficzna planu jest uszczegółowieniem części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem planu" ( wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2018 r. II SA/Wr 94/18, LEX nr 2494317). "(...) Postanowienia planu należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno część tekstową, jak i graficzną. Wobec tego nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem. Uchybienie to kwalifikować należy jako naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem dotyka problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej ( wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2017 r. II OSK 1151/16 LEX nr 2287304 ). Sąd powyższe zapatrywanie w pełni podziela. W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego ( wyrok NSA z dnia 3 października 2019 r. II OSK 27/18, LEX nr 2778670 ). Istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, to naruszenie podstawowych wartości, które wiążą przy jego sporządzeniu ( wyrok NSA z dnia 4 listopada 2020 r. II OSK 3593/18 LEX nr 3080492 ). W świetle przytoczonych judykatów przybliżających pojęcie "istotnego naruszenia", wskazane wyżej przypadki ( sprzeczność ze Studium, ewidentne błędy i sprzeczności) należało zakwalifikować jako właśnie naruszenia istotne. Z tych względów stwierdzono nieważność uchwały w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie jej nieważności w części, z uwagi na niewielki zakres zmian dokonanych skarżoną uchwałą, doprowadziłoby bowiem do jej dezintegracji. Natomiast zagadnienia, o których będzie mowa poniżej Sąd ocenił jako naruszenia mniejszej wagi, to znaczy takie, które same w sobie nie doprowadziłyby do stwierdzenia nieważności. Co się tyczy § 4 ust. 4 Planu, gdzie zamieszczono przepis dotyczący ustalenia zasad zagospodarowania dla obiektów o szczególnej funkcji i znaczeniu przestrzennym – budowli infrastruktury technicznej lub innych budowli o tradycyjnie odmiennej skali i formie zabudowy – to w ocenie Sądu może wystąpić trudność w jednoznacznym określeniu, o jakie obiekty chodzi. Jednakże w żadnym razie nie jest to niemożliwe. Nie ulega wątpliwości, że chodzi o "niestandardowe" budowle infrastruktury technicznej, których rodzaj trudno było przewidzieć przy tworzeniu Planu, ale które mogą zaistnieć w przyszłości i wówczas znajdą w tym przepisie swoje umocowanie. Gmina wyjaśniła w odpowiedzi na skargę, że chodzić będzie także o obiekty kultu lub usług kultury i rozrywki i Sąd podziela taką ocenę. Wobec tego zamieszczenie inkryminowanego zapisu nie narusza istotnie zasad sporządzania planu. Zastrzeżenia organu nadzoru budzą treści ustalone w § 4 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 2 lit. a, pkt 4 lit a tekstu uchwały, w których wprowadzono zapisy informujące o "istniejącej zabudowie", które to sformułowanie występuje też w § 4 pkt 4 lit. b i c, § 5 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 6 pkt 2 Planu. Tymczasem z przeprowadzonej przez organ nadzoru analizy działek ewidencyjnych nr [...] ,[..] obręb T. o pow. 1,78 ha i 0,19 ha wynika, że na terenach 1 MNU (dotychczas 23 MNR), 1U-KDD-KP (dotychczas 2U) i 1ZN (dotychczas 9R) nie występuje żadna zabudowa kubaturowa (mieszkaniowa, usługowa, gospodarcza). Analogiczny zarzut dotyczy zapisów zamieszczonych w § 5 ust. 1 pkt 4, ust. 3 i ust. 4 i § 2 ust. 3 pkt 2 tekstu uchwały, które dotyczą ochrony przyrody, zasad ochrony złóż kopalin, korytarzy ekologicznych, zasad ochrony krajobrazu. Wojewoda podkreślił, że bardzo szczegółowe regulacje dotyczące zasad ochrony przyrody i krajobrazu, nie są zasadne dla terenów położonych poza terenami objętymi ochroną przyrody oraz poza ponadlokalnymi korytarzami ekologicznymi, co wynika z treści postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie znak: ST-II.610.11.2025.ZK z 5.02.2025 r, w którym umorzył w całości postępowanie w sprawie wydania uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu Gminy Korzenna pod nazwą plan "Nr 8 - Trzycierz", stwierdzając; iż "obszar objęty projektowaną zmianą mpzp zlokalizowany jest poza obszarami objętymi ochroną w myśl ustawy o ochronie przyrody". Także z przeprowadzonej przez Wojewodę analizy terenów objętych zmianą planu miejscowego, wynika, że tereny te położone są poza terenami objętymi ochroną przyrody, co potwierdza treść § 2 ust. 4 tekstu uchwały, w którym podano: "Jako informację podaje się, że tereny objęte planem położone są jest poza występującymi na obszarze Gminy Korzenna obszarami szczególnej ochrony(...)" – szczegółowo wyliczonymi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zmiana Planu obejmuje 2 działki, a Plan brzmi, jakby chodziło o obszar całej Gminy (tak samo prognoza oddziaływania na środowisko). Te niewątpliwe błędy w tekście Planu organ nadzoru prawidłowo zakwalifikował, ze względu na zbyt rozbudowane, szczegółowe zapisy oraz zapisy niezgodne z zagospodarowaniem terenów oraz uwarunkowaniami przyrodniczymi oraz wielkością terenów, któremu plan ma służyć, jako naruszające przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r, w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"( Dz.U.2016.283 t.j.), a konkretnie w załączniku do tego rozporządzenia ( par. 5 i 6). Zgodnie bowiem z § 143, do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Paragrafy 5 i 6 brzmią następująco: § 5. Przepisy ustawy redaguje się zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych tą ustawą. § 6. Przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. utrudnione. Należy zgodzić się z organem nadzoru, że w zaskarżonej uchwale zamieszczono zalecenia, które nie mają przełożenia na zagospodarowanie terenów objętych zmianą planu ( istniejąca zabudowa, kopaliny, ochrona przyrody), a tylko dodatkowo komplikują odczytanie ustaleń planu oraz zawierają treści informacyjne, np. o nie wyznaczaniu lub niewystępowaniu określonych obszarów. Zapisy są skonstruowane w sposób niejasny, nieprzystępny, ponieważ odnoszą się do nieistniejących uwarunkowań terenów objętych zmianą planu miejscowego, przez co wprowadzają w błąd odbiorcę planu miejscowego oraz organy wydające pozwolenie na budowę. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że w § 3 ust. 1 pkt 46 lit. a i b tekstu uchwały zamieszczono ustawową definicję powierzchni użytkowej budynku (lokalu) dodając definicję powierzchni podstawowej i powierzchni pomocniczej. Trafnie organ nadzoru zauważa, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym nie określa się powierzchni użytkowej domu. Plan miejscowy reguluje przeznaczenie terenu, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ale nie definiuje szczegółowo powierzchni użytkowej budynku, jak to zostało zrobione przez organ planistyczny gminy. Powierzchnia użytkowa budynku jest istotna z punktu widzenia użytkowania budynku i zazwyczaj jest określana w projekcie budowlanym, a nie w planie miejscowym. Plan miejscowy nie wchodzi w szczegóły dotyczące powierzchni użytkowej, a jedynie ustala ogólne zasady zabudowy i zagospodarowania terenu, które wpływają na kształtowanie przestrzeni i wykorzystanie terenu. W 4 ust. 3 Planu użyto określenie "budynek pomocniczy", nie wskazując jego definicji, ani nie odsyłając do przepisów odrębnych. Powstaje pytanie o konsekwencje naruszeń rozporządzenia w sprawie techniki prawodawczej. W orzecznictwie zarysowały się w tej kwestii dwa stanowiska. Jedno z nich wskazuje, że przepisy rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283 z późn. zm.) określając te zasady (do aktów prawa miejscowego stosowane jedynie odpowiednio, przy czym pominięto w rozporządzeniu odniesienia do miejscowych aktów prawa wewnętrznego) nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych, w tym zwłaszcza aktów o tak szczególnej konstrukcji i charakterze jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, składające się z dwóch części tekstowej i graficznej. Tym samym nawet ewentualne naruszenie określonych w rozporządzeniu zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że uchwalając plan miejscowy naruszono zasady jego sporządzania (wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r. II OSK 2705/16, LEX nr 2406421). Drugi pogląd został wyrażony w wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1152/19 publ. Lex/el.: "Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje natomiast wówczas, gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. W wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10 (LEX nr 597353), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zgodnie z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej, w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie w pełni podziela ugruntowany w judykaturze pogląd, zgodnie z którym naruszenie w akcie prawa miejscowego uregulowań zawartych w zasadach techniki prawodawczej skutkuje stwierdzeniem nieważności tego aktu". W ocenie Sądu co do zasady prawodawca lokalny winien stosować się do przepisów omawianego rozporządzenia a odstępstwa mogą mieć miejsce jedynie w uzasadnionych wypadkach. Tym samym naruszenie w akcie prawa miejscowego uregulowań zawartych w zasadach techniki prawodawczej może skutkować stwierdzeniem nieważności tego aktu, choć zdaniem Sądu rzadko wyłącznie z tego powodu. Zależy to bowiem od wagi naruszenia. W przypadku sprawy niniejszej, choć same naruszone przepisy Rozporządzenia są w ocenie Sądu zbyt ogólne, aby poprzez ich naruszenie stwierdzać istotne naruszenie zasad w świetle art. 28 u.p.z.p., to jednak w powiązaniu z faktem wskazanych wyżej istotnych naruszeń ( sprzeczność ze Studium, sprzeczność tekstu uchwały z rysunkiem) – łącznie w ocenie Sądu są podstawą do stwierdzenia nieważności. Wojewoda zaprezentował jeszcze jeden zarzut – iż naruszono przepis art. 14 ust. 5 upzp, zgodnie z którym, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wójt ma obowiązek przeprowadzić analizy dotyczące zasadności podjęcia takiego kroku oraz określić zakres niezbędnych prac pianistycznych. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, po sporządzeniu inwentaryzacji zagospodarowania terenów objętych zmianą planu miejscowego, organ planistyczny jest zobowiązany do przygotowania projektu uchwały, który uwzględnia zastane ustala nowe zasady zagospodarowania. Inwentaryzacja zagospodarowania terenu to proces gromadzenia i analizy informacji o obecnym sposobie użytkowania terenu, istniejącej zabudowie, infrastrukturze, ochronie przyrody, a także o innych elementach przestrzennych. Jest to kluczowy etap w procesie zmiany planu miejscowego. Inwentaryzacja ta stanowi podstawę do dostosowania planu do rzeczywistego stanu terenów i potrzeb użytkowników. Mają o tym naruszeniu świadczyć te elementy Planu, które nie mają odniesienia do rzeczywistości ( "istniejąca zabudowa", ochrona przyrody, złoża kopalin). W ocenie Sądu rysunek Planu, na którym nie zawarto wskazanych elementów ( np. działki nie są zabudowane) może świadczyć o tym, że takiej analizy w istocie dokonano, ale dla potrzeb tak niewielkiej zmiany planu pozostawiono dokumentację (prognoza oddziaływania na środowisko) i sposób redakcji tekstu planu, jak dla obszaru całej Gminy. Nawet jednak, gdy nie uznamy naruszenia tego konkretnego przepisu u.p.z.p., to pozostaje w tym zakresie sprzeczność między tekstem Planu a rysunkiem, który elementów wskazanych w tekście ( "istniejąca zabudowa", ochrona przyrody, złoża kopalin) nie pokazuje. Tak czy inaczej jest to kolejny powód do uznania, że koniecznym było stwierdzenie nieważności uchwały. Z wymienionych przyczyn na zas. art. 147par. 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.