II SA/Kr 143/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2025 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 listopada 2024 r. nr WI-I.7840.3.41.2024.ES w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę skargę oddala. Decyzją z dnia 29 listopada 2024 r. nr WI-I.7840.3.41.2024.ES Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 września 2024 r. nr 821/6740.1/2024 znak: AU-01-2.6740.1.208.2024.AFA uchylającą decyzję tego organu z dnia 20 września 2002 r. nr 618/1A/2002 znak: AB-01-2-I.73531-01024-381/01 zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego z lokalami usługowymi w parterze, z garażami w części podziemnej, instalacją wewn. wod.-kan., gaz. i elektryczną oraz przyłączem wody, kanalizacji, gazu i energetycznym". Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 20 września 2002 r. nr 618/1A/2002 Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi S. S. (skarżący) pozwolenia na budowę dla w/w inwestycji. Następnie decyzją z dnia 6 września 2024 r. nr 821/6740.1/2024 Prezydent Miasta Krakowa uchylił swoją decyzję z dnia 20 września 2002 r. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 11 czerwca 2024 r. otrzymał decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki z dnia 11 czerwca 2024 r. znak: ROIK I.5160.260.2023.ABE, wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym organ I instancji wskazał, że wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego procedury określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i wydanie decyzji określonej w tym przepisie, rodzi po stronie organu, który wydał pozwolenie na budowę, obowiązek uchylenia tego pozwolenia na podstawie art. 36a ust. 2 w/w ustawy. Organ I instancji zaznaczył przy tym, że decyzja ta może być wydana zarówno, kiedy roboty budowlane zostały zakończone, jak i wtedy kiedy zostały przerwane, gdyż z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wiąże się bezpośrednio art. 51 ust. 4 tej ustawy. Poza tym z decyzji z dnia 11 czerwca 2024 r. znak: ROIK I.5160.260.2023.ABE wynika, że w dniu 6 maja 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki wydał postanowienie znak: ROIK I.5160.260.2023.ABE, w którym wstrzymał roboty budowlane, co świadczy, że budowa nie została zakończona w sposób formalny. W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa skarżący wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania I instancji. Decyzji organu I instancji skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 32, art. 40 § 2 zdanie 1 oraz art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez bezzasadne doręczenie decyzji z dnia 6 września 2024 r. bezpośrednio inwestorowi, z pominięciem jego pełnomocnika; 2) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez bezzasadne uznanie, że stroną niniejszego postępowania jest wyłącznie inwestor, a nie także właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, względem którego wydano decyzję z dnia 20 września 2002 r.; 3) art. 10 § 1, art. 75 § 1 oraz art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez bezzasadne nieprzeprowadzenie dowodów z protokołu z oględzin Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 lutego 2012 r. oraz z protokołu z oględzin Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 26 marca 2024 r. na fakt rzeczywistego zakończenia przez inwestora robót budowlanych; 4) art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że postanowienie wydane na jego podstawie dotyczy wyłącznie robót budowlanych niezakończonych; 5) art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności związanego z ustaleniem rzeczywistego zakończenia przez inwestora robót budowlanych; według skarżącego najlepszym przykładem błędnie prowadzonego w tym zakresie postępowania jest niesięgnięcie do treści powołanego w uzasadnieniu decyzji z dnia 6 września 2024 r. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 maja 2024 r., znak: ROIK 1.5160.260.2023.ABE, a oparcie się wyłącznie na jego tytule (powołanym w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z 11.06.2024 r., znak: ROIK I.5160.260.2023.ABE) - w sytuacji, w której w samej treści w/w postanowienia wprost wskazano, że doszło do rzeczywistego zakończenia przez inwestora robót budowlanych; 6) art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie do sytuacji, w której doszło do rzeczywistego zakończenia przez inwestora robót budowlanych; 7) art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezwykłą lapidarność uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji z dnia 6 września 2024 r., w szczególności kompletny brak odniesienia się do szeroko powołanego przez inwestora stanowiska doktryny i orzecznictwa o niestosowaniu art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego w sytuacji, w której doszło do rzeczywistego zakończenia przez inwestora robót budowlanych. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 29 listopada 2024 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił na wstępie, że w odpowiedzi na wezwanie z dnia 11 października 2024 r. znak: WI-I.7840.3.41.2024.ES radca prawny E. S. przedłożyła wraz z pismem z dnia 21 października 2024 r. pełnomocnictwo do występowania w niniejszej sprawie, udzielone jej przez skarżącego. Następnie Wojewoda Małopolski wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, Powiat Grodzki o udzielenie informacji, czy decyzja z dnia 11 czerwca 2024 r. znak: ROIK I.5160.260.2023.ABE pozostaje w obiegu prawnym. W odpowiedzi PINB w dniu 5 listopada 2024 r. poinformował, że przedmiotowa decyzja jest ostateczna i pozostaje w obiegu prawnym (pismo z dnia 30 października 2024 r. znak: RPA.050.2676.2024.ASA) oraz przesłał kopię w/w decyzji z dnia 11 czerwca 2024 r. Zatem decyzja stanowiąca podstawę uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr 618/1A/2002 z dnia 20 września 2002 r. jest decyzją ostateczną i podlega wykonaniu. Organ odwoławczy dodał, że w aktach organu l instancji znajduje się notatka z rozmowy telefonicznej z dnia 26 lipca 2024 r., z treści której wynika, że pracownik PINB poinformował, że decyzja PINB z dnia 11 czerwca 2024 r. znak: ROIK I.5160.260.2023.ABE stała się ostateczna z dniem 25 lipca 2024 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32, art. 40 § 2 zdanie 1 oraz art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Wojewoda Małopolski stwierdził, że w sytuacji, w której inwestor informuje, że w jego imieniu działa pełnomocnik, a jednocześnie nie przedkłada pełnomocnictwa, jego pismo informujące o udzieleniu pełnomocnictwa jest obarczone brakiem formalnym, w odniesieniu do którego organ powinien uruchomić tryb określony w art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Do czasu uzupełnienia braku formalnego w postaci dołączenia do akt oryginału pełnomocnictwa lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, nie ma podstaw do traktowania zgłoszonej osoby jako pełnomocnika. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutek w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. W braku dołączenia takiego pełnomocnictwa organ administracji nie może domniemywać, że określona osoba działa jako pełnomocnik. Nie ma też podstaw prawnych do tego, aby organ wobec nieprzedłożenia mu pełnomocnictwa z urzędu prowadził ustalenia, czy określona osoba jest pełnomocnikiem innej osoby. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy wskazał, że ten przepis Prawa budowlanego odnosi się do pozwolenia na budowę. Natomiast w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z koniecznością uchylenia decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę, a nie z postępowaniem dotyczącym uzyskania pozwolenia na budowę (czyli pozwolenia na realizację przyszłych robót budowlanych). Tym samym ustalenie kręgu stron postępowania dotyczącego uchylenia na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, decyzji o pozwoleniu na budowę dokonuje się na podstawie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zaś na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy dodał, że ewentualne pominięcie jakiejkolwiek strony, która na skutek takiego pominięcia miałaby nie mieć zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu, może być zarzutem skutecznie podnoszonym wyłącznie przez taki pominięty podmiot. Pozostałe strony postępowania nie mogą skutecznie kwestionować ewentualnego braku udziału innego podmiotu w postępowaniu. Wojewoda Małopolski uznał zatem, że w niniejszej sprawie to inwestor (adresat decyzji PINB) oraz właściciel działki (dz. nr [...]), na której usytuowany jest budynek tj. S. S., ma interes prawny w kwestii uchylania pozwolenia na budowę. Istotne jest tu bowiem rzeczywiste powiązanie pomiędzy sytuacją prawną podmiotu, a przedmiotem postępowania. W odpowiedzi na zarzuty nr 3 i 4 odwołania organ II instancji wyjaśnił, że decyzja wydawana na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę, w razie ziszczenia się hipotezy wyrażonej w powyższej normie prawnej. Powinność ta wynika wprost z przepisów prawa i nie zależy od uznania organów. Organ zauważył przy tym, że prawodawca nie nakazał w tej sytuacji wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, ale nakazał wydanie decyzji określonej treści. Wobec tego rola organu architektoniczno- budowalnego w takim postępowaniu sprowadza się w zasadzie do ustalenia, czy decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, pozostaje w obiegu prawnym. Wydając decyzję na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest przy tym uprawniony do badania zasadności wydanych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. Trudno zatem oczekiwać by organ przeprowadzał dowody: z protokołu z oględzin Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 lutego 2012 r.; z protokołu z oględzin Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 26 marca 2024 r.; z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 maja 2024 r. znak: ROIK 1.5160.260.2023.ABE - na fakt rzeczywistego zakończenia przez inwestora robót budowlanych, skoro kwestia ta pozostaje poza zakresem trybu określonego art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Odpowiadając na zarzuty nr 5, 6 i 7 odwołania Wojewoda Małopolski wskazał, że przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego przewiduje, że w razie wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ architektoniczno-budowlany uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie zatem przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wystąpienia takiego przypadku obliguje organ administracji architektoniczno-budowlanej do uchylenia pozwolenia na budowę. Przepis ten znajduje zastosowanie zarówno do robót budowlanych wykonywanych (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia tych robót postanowieniem), jak i do budowy już zakończonej. Organ jest zatem zobowiązany wszcząć i przeprowadzić postępowanie w omawianym trybie, a jedyną przesłanką orzekania w tego rodzaju sprawach o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji jest uprzednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przy wydawaniu decyzji zgodnie z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest także uprawniony do badania słuszności, czy też prawidłowości decyzji organu nadzoru budowlanego o obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (ani przeprowadzania dowodów z protokołów czy postanowień PINB - o co wnioskował odwołujący). Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest w powyższym zakresie związany treścią decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nie może dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego. W ocenie organu II instancji, okoliczności sprawy nie budzą zatem wątpliwości. Po tym, jak ostatecznie zastosowano wobec inwestora procedurę opisaną w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Temu obowiązkowi odpowiada rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Z powyższą decyzją Wojewody Małopolskiego nie zgodził się S. S. i pismem z dnia 2 stycznia 2025 r. wniósł na nią skargę, domagając się jej uchylenia wraz z decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 32, art. 40 § 2 zdanie 1 oraz art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji podczas, gdy doszło do jej nieskutecznego doręczenia bezpośrednio skarżącemu, z pominięciem jego pełnomocnika; 2) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez bezzasadne uznanie, że stroną niniejszego postępowania jest wyłącznie inwestor, a nie także właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, względem którego wydano decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 września 2002 r. nr 618/1A/2002; ewentualnie - z ostrożności procesowej - naruszenie art. 28 oraz art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez bezzasadne uznanie, że stroną niniejszego postępowania jest wyłącznie inwestor, a nie także właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących; a nadto błędne uznanie, że stroną postępowania nie jest co najmniej także współwłaścicielka przedmiotowego budynku (A. S.); 3) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 127 § 1, art. 128, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 28 i art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez bezzasadne przyjęcie, że zarzuty związane z bezzasadnym pominięciem określonego podmiotu jako strony postępowania mogą być w postępowaniu odwoławczym skutecznie podnoszone wyłącznie przez podmiot bezzasadnie pominięty; 4) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 80 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ustalenie wyłącznie na podstawie notatki z rozmowy telefonicznej spełnienia okoliczności faktycznej kluczowej zdaniem organu dla sprawy, tj. ostateczności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 11 czerwca 2024 r., znak: ROIK I.5160.260.2023.ABE; 5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu że przepis ten znajduje zastosowanie do sytuacji, w której doszło do rzeczywistego zakończenia przez inwestora robót budowlanych; 6) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez bezzasadne nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącego dowodów z protokołu z oględzin Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 lutego 2012 r., protokołu z oględzin Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 26 marca 2024 r. oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 maja 2024 r., znak: ROIK 1.5160.260.2023.ABE na fakt, że doszło do rzeczywistego zakończenia przez inwestora robót budowlanych; 7) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności związanego z ustaleniem właściciela przedmiotowego budynku oraz rzeczywistego zakończenia przez inwestora robót budowlanych; 8) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak zawiadomienia skarżącego o zebraniu całości materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się względem niego, przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia 29 listopada 2024 r. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty, które jego zdaniem przemawiają za zasadnością powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 p.p.s.a., stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że nie naruszają one prawa w sposób powodujący konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a skarga rozpatrywana w niniejszej sprawie jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., zwanej dalej P.b.), a w szczególności art. 36a ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Z kolei w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Z brzmienia art. 36a ust. 2 P.b wynika, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu ma charakter decyzji związanej. Organ architektoniczno–budowlany jest więc zobowiązany uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę w razie ziszczenia się hipotezy wyrażonej w przywołanej normie prawej. Powinność ta wprost wynika z przepisu prawa i nie jest zależna od uznania organów. Zgodnie z tą normą prawną, główną i praktycznie jedyną przesłanką wydania orzeczenia uchylającego ostateczne pozwolenie na budowę jest uprzednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Powyższe oznacza, że uchylenie decyzji o pozwolenie na budowę w tym trybie nie jest powodowane wadliwością tkwiącą w samej decyzji lecz stanowi konsekwencję postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od pozwolenia na budowę. Zaznaczyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że decyzję w trybie art. 36a ust. 2 P.b. można wydać, gdy decyzja podjęta na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany, uzyskała przymiot ostateczności (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1004/09, z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1005/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 36a ust. 2 P.b. ma zatem charakter obligatoryjnego nakazu, niepozostawiającego organowi właściwemu w sprawie wydania pozwolenia na budowę możliwości wyboru rozstrzygnięcia. Mając na uwadze treść art. 36a ust. 2 P.b. stwierdzić należy, że decyzja o uchyleniu pozwolenia na budowę poprzedzona jest postępowaniem wyjaśniającym organu prowadzonym w bardzo wąskim zakresie i sprowadzającym się w zasadzie do ustalenia, czy w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W szczególności organ nie bada wówczas ponownie, czy nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Ocena w tym zakresie dokonywana jest bowiem w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego dotyczącym legalności prowadzonych robót i wiąże ona organ wydający decyzję na podstawie art. 36a ust. 2 P.b. Jej efekt w postaci wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. stanowi zaś podstawę do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, albowiem z akt administracyjnych wynika, że PINB w Krakowie Powiat Grodzki wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 P.b., w dniu 11 czerwca 2024 r. decyzję nr ROIK I.5160.260.2023.ABE nakładającą na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia wymienionych w niej dokumentów. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 25 lipca 2024 r. co potwierdza adnotacja służbowa z dnia 26 lipca 2024 r. (k. 12 akt adm.). Jest to ustalenie wystarczające, albowiem kodeks postępowania administracyjnego nie zna szczególnego sposobu, czy też szczególnej procedury stwierdzania ostateczności decyzji administracyjnej. Pracownik Urzędu Miasta Krakowa powziął informację o ostateczności wydanej decyzji, którą wiarygodnie zweryfikował w bezpośredniej rozmowie z pracownikiem Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Skarżący w skuteczny sposób nie zaprzeczył tym ustaleniom i nie wykazał, że decyzja PINB w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia 11 czerwca 2024 r. nie jest ostateczna (np. przedkładając złożone od niej odwołanie). Za niezasadny należy zatem uznać podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 80 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty wymienione w pkt 2 i 3 skargi. Rację ma bowiem organ II instancji, że przymiot strony w sprawie dotyczącej uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nie może być oceniany na podstawie art. 28 ust. 2 P.b. gdyż jest to przepis, który dotyczy wyłącznie spraw w przedmiocie pozwolenia na budowę. Do wszelkich innych spraw, do których również należy sprawa o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę ma zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony wynikająca z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej k.p.a.) która uzależnia przymiot strony od istnienia interesu prawnego w danej sprawie, a nie od położenia nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie dotyczącej uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest zatem istotny sam obszar oddziaływania obiektu lecz znaczenie ma kwestia, czy określony podmiot ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy na swoja rzecz. W związku z tym Sąd stwierdza, że organy prawidłowo przyjęły, że stroną postępowania jest skarżący, który wykazał swój indywidualny i bezpośredni interes prawny. Następnie stwierdzić należy, że prawidłowe jest stanowisko organu, że możliwość powoływania się na przymiot strony dotyczy tych podmiotów, które bez własnej winy nie zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą skutecznie na tę okoliczność powoływać się. Zauważyć należy, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2276/11). Jak podkreśla się jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten podmiot, który bez własnej winy został w postępowaniu pominięty. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Sąd administracyjny rozpoznający sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu nie ma podstaw, by z urzędu stwierdzić, że w toku postępowania administracyjnego pominięte zostały inne strony i w następstwie zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok (por. wyrok NSA z 23 marca 2023 r., II OSK 483/22; wyrok NSA z 22 września 2021 r., II OSK 647/21; wyrok NSA z 20 listopada 2020 r., II OSK 1964/20; wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., II OSK 328/19). Za chybiony należy także uznać zarzut naruszenia art. 36a ust. 2 P.b. Zarzut ten odnosi się bowiem w rzeczywistości do decyzji PINB z dnia 11 czerwca 2024 r., która nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. O tym, że wobec zakończonych robót budowlanych może być wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. orzekł już inny organ (PINB), w toku innego postępowania, zakończonego wydaniem decyzji, która uzyskała przymiot ostateczności. Stosownie do ugruntowanych poglądów orzecznictwa sądowoadministracyjnego - okoliczność że inwestycja została już zakończona nie stoi na przeszkodzie w zastosowaniu art. 36a ust 2 prawa budowalnego. Przemawia za tym wykładnia art. 51 ust 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust 4 prawa budowlanego, która znajduje zastosowanie zarówno do robót budowlanych wykonywanych (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia tych robót postanowieniem) oraz do budowy już zakończonej (wyrok NSA z 8.01.2010, II OSK 15/09 oraz wyrok NSA z 7.02.2012., II OSK 2221/10). Częściowo zasadny jest natomiast podniesiony w pkt 1 skargi zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 32, art. 40 § 2 zdanie 1 oraz art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 5 września 2024 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w niniejszej sprawie. Do pisma nie zostało dołączone jednak stosowne pełnomocnictwo. Decyzja organu I instancji została doręczona bezpośrednio skarżącemu, a nie jego pełnomocnikowi. Zgodnie z art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.). W myśl art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Konsekwencją ustanowienia w sprawie pełnomocnika jest obowiązek organu doręczania pism na adres ustanowionego pełnomocnika. Zgodnie bowiem z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Na tle powyższych przepisów stwierdzić należy, że art. 33 § 3 k.p.a. nakłada na pełnomocnika obowiązek polegający na dołączeniu do akt sprawy oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. W razie braku takiego dokumentu, organ powinien zwrócić się o uzupełnienie tego braku formalnego do pełnomocnika. W myśl art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W sytuacji zatem, gdy tak jak w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego nie przedłożył oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, organ nie może z pominięciem pełnomocnika i bez wcześniejszego wezwania go do usunięcia braków pisma, doręczać pism bezpośrednio skarżącemu. Stwierdzić zatem należy, że organ I instancji błędnie przesłał swoją decyzję bezpośrednio na adres skarżącego. W opisanej w niniejszej sprawie sytuacji, organ I instancji winien był w pierwszej kolejności wezwać pełnomocnika skarżącego o nadesłanie oryginału lub jego urzędowo poświadczonego odpisu pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Dopiero w przypadku bezskutecznego upływu tego terminu organ I instancji mógł wysłać decyzję bezpośrednio do skarżącego. Organ II instancji dokonał błędnej oceny powyższych działań organu I instancji uznając je za prawidłowe, zaś doręczenie decyzji bezpośrednio skarżącemu za skuteczne. Zdaniem Sądu, powyższe uchybienie przepisom postępowania nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Pomimo bowiem doręczenia decyzji organu I instancji bezpośrednio skarżącemu, a nie jego pełnomocnikowi, odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie. W postępowaniu odwoławczym strona była prawidłowo reprezentowana przez swojego profesjonalnego pełnomocnika z wyboru. Na skutek tego stwierdzonego uchybienia organu I instancji, skarżący nie został pozbawiony możliwości pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy obu instancji innych przepisów postępowania. Wydanie kwestionowanych decyzji poprzedzone zostało dokładnym wyjaśnieniem okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), co znalazło odzwierciedlenie w sporządzonych uzasadnieniach tych decyzji. Do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego zostały zastosowane przepisy prawa materialnego, których rozumienie organy przedstawiły w wydanych rozstrzygnięciach. W ocenie Sądu organy działały zatem w niniejszej sprawie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako bezzasadną.