II SA/Kr 2843/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : A WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / WSA Krystyna Daniel Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 13 października 2000r., Nr[...] w przedmiocie zasiłku okresowego - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., znak: [...] - wydaną w postępowaniu wszczętym na wniosek A.C. z dnia [...] lipca 2003 r. o udzielenie "realnej pomocy materialnej", m.in. o przyznanie zasiłku okresowego w kwocie 461 zł miesięcznie przez okres pół roku - Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. orzekł o odmowie przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego w kwocie 461 zł miesięcznie przez okres pół roku. W uzasadnieniu decyzji nie zakwestionowano spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów do ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej, lecz jednocześnie wskazano, że odmowa przyznania zasiłku okresowego podyktowana jest ograniczonymi środkami finansowymi MOPR i koniecznością zapewniania w pierwszej kolejności świadczeń obligatoryjnych. Podniesiono, że w miarę posiadanych możliwości MOPR udziela wnioskodawcy jako osobie bezrobotnej pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, jak i poprzez przyznawanie bezpłatnych obiadów barowych. Decyzją z dnia [...] października 2003 r., sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu odwołania A.C. od decyzji wydanej z upoważnienia Rady Miejskiej w K. przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] sierpnia 2003 r., znak: [...] odmawiającej przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego w kwocie 461 zł miesięcznie przez okres pół roku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w podstawie prawnej rozstrzygnięcia pierwszej instancji powołano przepisy art. 1, art. 2 ust. 4, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 31 ust. 1, 2, 3, 4, art. 36, art. 38 ust. 1, art. 43 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 z późn. zm.), a w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że odmowa przyznania zasiłku okresowego wynika z ograniczonych środków finansowych na zadania zlecone, jakie organ posiada oraz konieczności zapewnienia w pierwszej kolejności świadczeń obligatoryjnych. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji A.C. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie administracyjnej, napiętnowanie postępowania Dyrektora MOPR w stosunku do odwołującego się, przesłanie stosownej sygnalizacji do Prezydenta Miasta K. , jako dowodu na niezrealizowanie przez Dyrektora MOPR obietnic wyborczych, a także o powołanie na rozprawę jako świadków Dyrektora MOPR oraz Prezydenta Miasta K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że z akt sprawy wynika, iż A.C. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zainteresowany nie posiada żadnych innych własnych dochodów. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 461 zł. Bezsprzeczne w przedmiotowej sprawie jest zatem, że zainteresowany spełnia kryteria, o których mowa w przepisach art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej kwalifikujące do świadczeń z pomocy społecznej. W związku z tym organ pierwszej instancji, znajdując zrozumienie dla trudnej sytuacji A.C. , systematycznie przyznaje mu pomoc społeczną. Zainteresowany głównie otrzymuje pomoc pieniężną na zakup żywności i środków czystości, a także pomoc w postaci bezpłatnych obiadów. W sierpniu 2003 r. został przyznany wnioskodawcy zasiłek celowy w wysokości 250 zł z przeznaczeniem na żywność i dofinansowanie do opłat za energię i gaz. Kolegium wskazał, że zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji odmówił przyznania pomocy w postaci zasiłku okresowego, w żądanej przez A.C. kwocie po 461 zł miesięcznie, z uwagi na swoje ograniczone środki finansowe na realizację zadań zleconych w postaci świadczeń o charakterze uznaniowym. W tej sytuacji nie jest możliwe zadośćuczynienie żądaniu odwołującego się w przedmiocie przyznania mu zasiłku okresowego po 461 zł co miesiąc. Podkreślono, że trudna sytuacja materialna i życiowa A.C. dobrze znana jest organom l i II instancji i organy te nie negują potrzeb strony. Niemniej jednak w trudnej sytuacji finansowej ośrodka pomoc społeczna musi być miarkowana, a odmowa przyznania zasiłku okresowego uzasadniona jest w przedmiotowej sprawie radykalnie ograniczonymi środkami finansowymi, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej na zadania zlecone i koniecznością zapewnienia w pierwszej kolejności świadczeń obligatoryjnych. Kolegium wskazało, że z treści art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wynika, że potrzeby osób i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają nie tylko celom, ale i możliwościom pomocy społecznej. Pomoc społeczna z założenia winna mieć charakter doraźny, a jej podstawowym celem jest udzielanie wsparcia osobom i rodzinom, które na skutek różnych niekorzystnych zdarzeń, w sposób przejściowy nie mogą poradzić sobie z problemami dnia codziennego. Pomoc ta nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu. W sprawie żądania A.C. rozpatrzenia przez Kolegium przedmiotowej sprawy na jawnej rozprawie administracyjnej, Kolegium wyjaśniło, że brak jest potrzeby przeprowadzenia takiej rozprawy wobec zebranego w sprawie pełnego materiału dowodowego. Przepisy art. 89 § 1 i 2 k.p.a. stanowią bowiem, że organ administracji publicznej przeprowadza w toku postępowania rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, albo gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, albo gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych. W przedmiotowej sprawie stroną w postępowaniu był jedynie A.C. , nie zachodziła więc potrzeba uzgodnienia interesów stron, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymagał wyjaśnienia przez świadków lub biegłych i jest wystarczający do podjęcia decyzji administracyjnej. W odniesieniu do zarzutów podnoszonych w odwołaniu przez A.C. Kolegium wyjaśniło, że kwestie te nie wchodzą w zakres rozstrzygnięcia objętego decyzją organu pierwszej instancji. W skardze na decyzję z dnia [...] października 2003 r., sygn. akt: [...] A.C. zarzucił, iż decyzja drugiej instancji została wydana na posiedzeniu niejawnym i bez przeprowadzenia postępowania odwoławczego, z naruszeniem Konstytucji RP i zasad ogólnych k.p.a. Skarżący twierdzi, że Kolegium ignoruje przepisy Konstytucji i umów międzynarodowych, a odmowa przyznania zasiłku okresowego jest szykanowaniem jego osoby. W skardze zawarto także zarzuty dotyczące zasiłków celowych przyznawanych skarżącemu. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, rozpatrzenie sprawy co do istoty na rozprawie, uznanie prawa podmiotowego skarżącego do zasiłku okresowego, uznanie, iż postępowanie organu odwoławczego jest formą szykanowania skarżącego, przesłania stosownej sygnalizacji do organu nadzorczego nad Samorządowym Kolegium Odwoławczym , zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do przeprowadzania postępowania odwoławczego w trybie i w sposób przewidziany w k.p.a. z poszanowaniem zasad ogólnych k.p.a., wyznaczeniem rozprawy administracyjnej z udziałem skarżącego i z zachowaniem równości stron tego postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 21 listopada 2005 r. strony postępowania sądowego nie stawiły się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi A.C. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2003 r., sygn. akt: [...] i poprzedzające ją postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Poza tak określonym przedmiotem kontroli Sądu pozostają zatem inne podniesione przez skarżącego okoliczności i żądania, np. przesłania stosownej sygnalizacji do organu nadzorczego nad Samorządowym Kolegium Odwoławczym , czy też kwestie dotyczące poprawności przyznawania skarżącemu pomocy w postaci zasiłków celowych. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia przyznania zasiłku okresowego. Zgodnie z brzmieniem art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, brak możliwości zatrudnienia, brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Okoliczność, że decyzja o przyznaniu zasiłku okresowego z zakresu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, oznacza, że zakres jej kontroli sądowej jest ograniczony do badania, czy podjęcie rozstrzygnięcia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury. W szczególności sąd kontroluje, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pozwalającego na stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta decyzja nie nosi znamion dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną. Zasada generalna, jaką winny kierować się organy administracji w tego rodzaju postępowaniach wynika z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Wg niej granice swobody organu wyznaczają z jednej strony interes społeczny, z drugiej słuszny interes obywateli. W orzecznictwie sądowym zasadnie podkreśla się, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela, (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. l SA 945/00). Właściwe wyważenie obydwu wskazanych wyżej kategorii interesów wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę uznaniowego działania organu. Zawierają one z reguły co najmniej ogólne wskazania kierunkujące ocenę. Zgodnie z unormowaniami ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej). Sam rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 2 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Ponieważ przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku okresowego, o jaki wnioskował A.C. i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości, to wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej organy administracji swoje kompetencje do działania w ramach uznania administracyjnego wykonały poprawnie, a nieuwzględnienie oczekiwań skarżącego nie było wynikiem dowolności, lecz mieściło się w ramach dozwolonego uznania administracyjnego. Ustalona została należycie sytuacja życiowa i materialna skarżącego. Dokonane w toku postępowania wyjaśniającego spostrzeżenia upoważniały organ do poczynienia stosownych ustaleń. Z jednej strony nie ma wątpliwości, że skarżący spełnia kryterium dochodowe określone przepisem art. 4 ustawy i że nie radzi sobie sam z zaspokojeniem własnych potrzeb bytowych. Konieczności udzielenia pomocy skarżącemu organy nie kwestionują. Z drugiej jednak strony pomocą taką skarżący został wielokrotnie objęty. Jak wynika z akt spraw ze skarg A.C. będących przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (m.in. o sygn. akt. II SA/Kr 618/01, II SA/Kr 3452/01, II SA/Kr 3473/01, II SA/Kr 3474/01, II SA/Kr 3807/01, II SA/Kr 3808/01, II SA/Kr 1207/04, II SA/Kr 671/02, II SA/Kr 2240/01, II SA/Kr 8/02, II SA/Kr 399/02, II SA/Kr 2241/01, II SA/Kr 2259/02, II SA/kr 2476/02, II SA/Kr 2835/02, II SA/Kr 2877/03, II SA/Kr 3179/03) sytuacja rodzinna, zdrowotna i majątkowa skarżącego jest organom administracji znana i brana pod uwagę w trakcie postępowań w sprawie udzielania mu świadczeń z pomocy społecznej. Skarżącemu jest przyznawana stała pomoc w wysokości odpowiadającej możliwościom ośrodka pomocy społecznej (m.in. w 2000 r. skarżącemu przyznano zasiłki okresowe w łącznej kwocie [...] zł, zasiłki celowe w łącznej kwocie [...] zł oraz pomoc w formie bezpłatnych obiadów w barze "[...]" w łącznej kwocie [...] zł - co daje kwotę 3953,35 zł.). W marcu 2002 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 250 zł na zakup żywności i środków czystości oraz na zakup dwóch par okularów (decyzja Zastępcy Dyrektora MOPR z dnia [...] 2002 r., znak [...] , w kwietniu 2002 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 100 zł na zakup żywności (decyzja Kierownika MOPR z dnia [...] 2002 r., znak:[...] , w czerwcu 2002 r. przyznano skarżącemu pomoc społeczną w postaci bezpłatnych obiadów w dniu robocze w barze "[...]" w K. (decyzja Dyrektora MOPR z dnia [...] czerwca 2002 r., znak: [...] , w sierpniu 2002 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 100 zł na zakup żywności i środków czystości (decyzja Dyrektora MOPR w K. z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...] ), we wrześniu 2003 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 150 zł na zakup żywności (decyzja Dyrektora MOPR w K. z dnia [...] września 2003 r., znak: [...] , w październiku 2003 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 250 zł na zakup żywności i środków czystości oraz pokrycie kosztów opłat za gaz i energię elektryczną (decyzja Dyrektora MOPR w K. z dnia [...] października 2003 r., znak: [...] . Skarżący objęty jest więc stałą pomocą społeczną, która wprawdzie w jego osobistym odczuciu jest niewystarczająca, lecz uznać ją należy za adekwatną do możliwości finansowych MOPR w K. W sprawie nie naruszono też przepisów Konstytucji i umów międzynarodowych. Nadmienić należy, że o zgodności powierzenia organom administracji uznaniowego działania w kwestii przyznawania zasiłków okresowych z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP wypowiedział się, w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. Trybunał Konstytucyjny - sygn.: SK 15/01. Orzeczenie to zostało opublikowane w Orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego z 2001 r., nr 8, poz. 252. Nie można również i z tego względu podzielić stanowiska skarżącego, iż naruszone zostały jego publiczne prawa podmiotowe. Na koniec stwierdzić trzeba, że powtarzające się pretensje A.C. o to, że w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna, nie są uzasadnione. Organ przyznający świadczenie i organ rozpatrujący odwołanie nie są stroną postępowania administracyjnego, nie mogła zatem istnieć potrzeba "uzgodnienia interesów stron" (art. 89 § 2 k.p.a.), nie zachodziły też inne przesłanki zobowiązujące organ do przeprowadzenia rozprawy, czy choćby tylko uzasadniające takie działanie. Z tych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.