II SA/Kr 311/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Magda Froncisz SWSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skarg Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] i Sieci Badawczej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 grudnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] kwotę 680,00 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) a na rzecz Sieci Badawczej [...] w K. kwotę 697,00 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Działający w imieniu Skarbu Państwa Prezydent Miasta Krakowa - w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami - pismem z dnia 12 sierpnia 2021 r. Nr GS-17.6843.2.0113.2020.WP nr 130 wypowiedział Sieci Badawczej Łukasiewicz - Krakowskiemu Instytutowi Technologicznemu (dalej także jako "Instytut") wysokość dotychczas obowiązującej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego udziału w nieruchomości gruntowej obejmującej działkę nr 363, obręb 45, jednostka ewidencyjna Krowodrza, o pow. 455 m2 położonej przy ul. Wrocławskiej w Krakowie, objętej księgą wieczystą nr KR1P/00231930/1, proponując wysokość nowej opłaty rocznej od 1 stycznia 2022 r. Pismem z dnia 13 września 2021 r. Instytut złożył do Kolegium wniosek, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wyżej określonej nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że brak jest podstaw do ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste przedmiotowego terenu wobec Instytutu w ogóle. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 10 grudnia 2021 r., znak SKO.UW/4163/615/2021 - w związku z wnioskiem Sieci Badawczej Łukasiewicza z dnia 13 września 2021 r. o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa obejmującej działkę nr 363, obręb 45, jednostka ewidencyjna Krowodrza, o pow. 455 m2 położonej przy ul. Wrocławskiej w Krakowie, objętej księgą wieczystą nr KR1P/00231930/1, dokonana przez Prezydenta Miasta Krakowa pismem z dnia 12 sierpnia 2021 r., GS-17.6843.2.0113.2020.WP nr 130 jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości, - działając na podstawie art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej też jako "u.g.n.") w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej też jako "k.p.a.") w związku z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 21 lutego 2019r. o Sieci Badawczej Łukasiewicz (Dz. U. z 2019r. poz. 534 z późn. zm.) umorzyło postępowanie w wyżej wskazanej sprawie w całości. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że w myśl art. 77 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. opłaty za użytkowanie wieczyste podlegają aktualizacji na skutek zmiany wartości gruntów nie częściej niż raz na trzy lata. Aktualizacji tej organy dokonują na podstawie oszacowania wartości gruntów dokonywanego przez rzeczoznawców uprawnionych w zakresie szacowania wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 78 u.g.n. właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Przepis art. 79 ust. 3 u.g.n. stanowi, że rozpatrując wniosek o ustalenie, że opłata za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona, Samorządowe Kolegium Odwoławcze może bądź wniosek oddalić bądź ustalić opłatę w nowej wysokości. Z kolei zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 21 lutego 2019r. o Sieci Badawczej Łukasiewicz (Dz. U. z 2019r. poz. 534 z późn. zm.) stwierdza, iż Centrum Łukasiewicz i Instytuty Sieci są zwolnione z opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa i gminy, z wyjątkiem części wykorzystywanych wyłącznie do działalności, gospodarczej. Jak wynika z materiałów załączonych przez wnioskodawcę, z dniem 1 kwietnia 2020r. doszło do połączenia Sieci Badawczej Łukasiewicz - Instytut Zaawansowanych Technologii Wytwarzania (o którym mowa w art. 98 ust. 2 pkt 34 ustawy), z Sieć Badawcza Łukasiewicz - Instytut Odlewnictwa (o którym mowa w art. 98ust. 2 pkt 19 ustawy). Połączenie w oparciu o art. 40 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 1, w zw. art. 44 pkt 1 polegało na włączeniu Sieci Badawczej Łukasiewicz - Instytut Zaawansowanych Technologii Wytwarzania do Sieć Badawcza Łukasiewicz - Instytut Odlewnictwa (dowód - załączone wydruki z KRS oraz uchwała o połączeniu Instytutów Sieci). Celem działania Instytutu jest realizacja projektów badawczych w ramach celu Sieci, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, komercjalizacja, współpraca międzynarodowa w zakresie badań naukowych i prac rozwojowych oraz komercjalizacji (dowód - Statut Sieć Badawcza Łukasiewicz - Krakowski Instytut Technologiczny). Co do zasady zatem, w świetle powołanych wyżej przepisów Kolegium zauważyło, że zasada, zgodnie z którą instytuty badawcze są zwolnione z ponoszenia opłat została wprowadzona ustawą z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (ustawa ta poprzedzała aktualnie obowiązującą ustawę z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych. To przepis art. 1 wspomnianej noweli wprowadził do ówczesnej ustawy po art. 18 art. 18a w brzmieniu: "Art. 18a. Jednostki badawczo-rozwojowe są zwolnione z opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, z wyjątkiem części tych gruntów wykorzystywanej wyłącznie do działalności gospodarczej." Zasada ta znalazła kontynuację w art. 20 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy. Analogiczna zasada została ujęta w cytowanym już art. 34 ustawy o Sieci Badawczej Łukasiewicz. Kolegium wyraziło wątpliwość, czy w związku z powyższym, niezależnie od kwestii ewentualnego prowadzenia przez Instytut działalności gospodarczej na przedmiotowym terenie (o czym będzie mowa poniżej), w ogóle możliwa była aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Przyjmując jednak na potrzeby dalszych rozważań, że aktualizacja jako taka była możliwa, stwierdzono, że z regulacji zawartych kodeksie cywilnym, określających najważniejsze cechy prawa użytkowania wieczystego wynika, że opłata roczna, jaką ma obowiązek uiszczać użytkownik wieczysty właścicielowi gruntu jest opłatą za możliwość korzystania przez użytkownika wieczystego z gruntu z wyłączeniem innych osób w granicach określonych w art. 233 k.c. Konstrukcyjnie opłata ta nie jest natomiast powiązana z korzystaniem przez użytkownika wieczystego z powierzchni budynków posadowionych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste. Opłata należy się natomiast także od powierzchni gruntu zajmowanego przez posadowione na nim budynki stanowiące własność użytkownika wieczystego. W takim bowiem zakresie użytkownik wieczysty jako właściciel tych budynków korzysta również z gruntu oddanego mu w użytkowanie wieczyste. Do takiej interpretacji skłania także analiza przepisów szczegółowo określających sposób ustalania wysokości opłat rocznych zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 71 ust. 1 u.g.n., za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne. Natomiast art. 72 ust. 1 u.g.n. stanowi, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej określonej zgodnie z art. 67. Budynki oraz ich powierzchnie wpływają na cenę całej nieruchomości, ale nie są uwzględniane przy obliczaniu opłat rocznych, gdyż tu uwzględnia się tylko cenę gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste. Wysokość stawek procentowych uwzględnianych przy obliczaniu opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest uzależniona od określonego w umowie celu, na jako nieruchomość gruntowa została oddana i jest zróżnicowana od 0,3%ceny do 3% ceny (por. art. 72 ust. 3 u.g.n.). W stosunku do tego ostatniego przepisu art. 34 ust. 1 ustaw z dnia 21 lutego 2019r. o Sieci Badawczej Łukasiewicz stanowi przepis szczególny stanowiąc, że instytut jest zwolniony z opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, z wyjątkiem części tych gruntów wykorzystywanej wyłącznie do działalności gospodarczej. Z przepisu tego wynika więc, że co do zasady instytuty badawcze, inaczej niż to wynika z art. 236 k.c. oraz art. 71 ust. 1 u.g.n., nie wnoszą opłat rocznych na rzecz podmiotów wymienionych w tym przepisie. Obowiązek uiszczania opłat rocznych przez Instytut dotyczy więc tylko części gruntu wykorzystywanej wyłącznie na działalność gospodarczą. Do tej części gruntu ma zastosowanie stawka opłaty rocznej w wysokości 3% ceny nieruchomości gruntowej przewidziana w art. 72 ust. 3 pkt u.g.n. Kolegium zauważyło także, iż przedmiotowy grunt obejmuje niewielką niezabudowaną działkę, porośniętą zielenią (krzewy, drzewa), jaka znajduje się w kompleksie budynków Instytutu przy ul. Wrocławskiej. Tym samym, w ocenie Kolegium z charakteru nieruchomości, nie wynika zupełnie, iż jest ona wykorzystywana na działalność gospodarczą. Kolegium w stwierdziło, iż okoliczność, że w jedynym z pomieszczeń w budynku stanowiącym własność Instytutu, a posadowionym na oddanym w użytkowanie wieczyste gruncie, prowadzona była pozastatutowa działalność gospodarcza polegająca na wynajmie tego pomieszczenia podmiotowi zewnętrznemu, nie może stanowić podstaw naliczenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Oznaczałoby to bowiem de facto rozszerzenie zakresu normowania wyjątku od zasady nieobciążania instytutów badawczych opłatami, poprzez naliczenie opłaty pomimo braku wykazania, iż istniej w analizowanym przypadku "część gruntu wykorzystywana wyłącznie na cele, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy". W świetle ogólnych zasada wykładni oraz treści powołanych przepisów takie rozciągnięcie zakresu normowania owego wyjątku nie jest możliwe. Zgodnie z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Stwierdzenie w przedmiotowej sprawie, że zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego znajduje art. 34 ust. 1 ustawy o Sieci Badawczej Łukasiewicz, powoduje, że brak jest podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Brak podstawy prawnej do orzekania stanowi brak jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, co w konsekwencji przesądza o bezprzedmiotowości postępowania w niniejszej sprawie. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa (sygn. akt II SA/Kr 311/22) oraz Sieć Badawcza Łukasiewicz - Krakowski Instytut technologiczny w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 312/22). Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa zaskarżonej decyzji zarzucił: I. Naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n.") w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o z dnia 21.02.2019 r. o Sieci Badawczej Łukasiewicza (dalej: "ustawa o Sieci Badawczej") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ustawowe zwolnienie użytkownika wieczystego tj. Sieć Badawczą Łukasiewicza - Krakowski Instytut Technologiczny (dalej: "Instytut") z ponoszenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego uniemożliwia wypowiedzenie wysokości rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, co skutkuje brakiem podstaw do wydania orzeczenia merytorycznego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., a tym samym powoduje konieczność umorzenia postępowania; II. Naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 34 ust. 1 ustawy o Sieci Badawczej poprzez jego błędną wykładnię i w związku z tym przyjęcie, iż zwolnienie przez ustawodawcę Centrum Łukasiewicza i instytutów badawczych tworzących Sieć Badawczą Łukasiewicza, w tym Instytut z obowiązku uiszczania opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntów, z zastrzeżeniem istnienia takiego obowiązku w odniesieniu do części gruntów wykorzystywanych wyłącznie do działalności gospodarczej, powoduje brak podstaw prawnych do przewidzianej przepisem art. 77 u.g.n., aktualizacji wartości nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż w sytuacji zaistnienia przesłanek z art. 77 ust. 1 u.g.n., tj. wzrostu wartości nieruchomości, należy wypowiedzieć dotychczasową wysokość opłaty rocznej, niezależnie od tego czy zachodzi wyjątek przewidziany przepisem art. 34 ustawy o Sieci Badawczej, bowiem generalne zwolnienie Centrum Łukasiewicza i instytutów badawczych tworzących Sieć Badawczą Łukasiewicza z obowiązku zapłaty opłaty nie wyłącza procedury ustalenia prawidłowej wartości nieruchomości tj. wartości na poziomie aktualnym, co do której następnie zastosowanie znajdzie generalne zwolnienie z obowiązku uiszczania opłaty z zastrzeżeniem wyjątku przewidzianego tym przepisem; - art. 34 ust. 1 ustawy o Sieci Badawczej, poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, iż prowadzenie przez Instytut działalności gospodarczej w jednym z pomieszczeń w budynku posadowionym na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, nie skutkuje przyjęciem, że istnieje wyodrębniona część gruntu wykorzystywana wyłącznie na działalność gospodarczą, podczas gdy opłata z tytułu użytkowania wieczystego należy się także od powierzchni gruntu zajmowanego przez posadowione na nim budynki stanowiące własność Instytutu, w takim bowiem zakresie Instytut jako właściciel tych budynków korzysta również z gruntu oddanego mu w użytkowanie wieczyste, zatem wynajem przez Instytut podmiotowi zewnętrznemu części budynku (jednego pomieszczenia), skutkuje obowiązkiem zapłaty opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu w części obejmującej nieruchomość przeznaczoną do prowadzenia pozastatutowej działalności gospodarczej polegającej na wynajmie tego pomieszczenia podmiotowi zewnętrznemu. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Sieć Badawcza Łukasiewicz - Krakowski Instytut Technologiczny zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 105 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: u.g.n.) oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 7 u.g.n. poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem Instytutu o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego spornej nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, podczas gdy przedmiotowe rozstrzygnięcie uznać należy za nieprawidłowe, a z rozstrzygnięcia Organu winno wynikać, że uznaje on sposób dokonania podwyższenia opłaty za użytkowanie wieczyste za nieprawidłowy, a tym samym bezskuteczny. 2) art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 21 lutego 2019 r. o Sieci Badawczej Łukasiewicz (Dz. U. z 2019 r. poz. 534 z późn. zm., dalej: u.s.b.ł.) w zw. z art. 73 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że wykorzystywanie danego gruntu na działalność gospodarczą oznacza automatycznie, że w stosunku do tej części nieruchomości zastosowanie znajduje stawka 3% określona w art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n., podczas gdy z literalnego brzmienia art. 73 ust. 1 u.g.n. wynika, że stawkę opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w przypadku nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste na więcej niż jeden cel przyjmuje się przy uwzględnieniu celu podstawowego, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, a zatem w stosunku do części gruntu wykorzystywanego przez Instytut na prowadzenie działalności gospodarczej winna znaleźć zastosowanie stawka odpowiadająca głównemu celowi, na który dana nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie wadliwego rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o ich oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 14 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, na zasadzie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2022 r., poz. 329), dalej "P.p.s.a.", połączył sprawy wszczęte ww. odrębnie wniesionymi skargami do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Kr 311/22, bowiem skargi dotyczyły tej samej zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia orzekania przez Sąd stan epidemii nie został odwołany (od 16 maja 2022 r. obowiązujący dotąd stan epidemii został zastąpiony stanem zagrożenia epidemicznego). Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie zarządzeniami z 29 kwietnia 2022 r. wyznaczył na 2 czerwca 2022 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie nie ma technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym było poprzedzone próbą uzyskania od stron postępowania potwierdzenia istnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 20 kwietnia 2022 r.). Jednak nie uzyskano od wszystkich stron postępowania potwierdzenia posiadania ww. technicznych możliwości. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie umarzająca postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem Kolegium bezprzedmiotowość postępowania przejawia się w tym, że w świetle art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 21 lutego 2019 r. o Sieci Badawczej Łukasiewicz (Dz.U. z 2019 r. poz. 534 z późn.zm.) nie ma co do zasady podstaw, aby Sieć Badawcza Łukasiewicz – Krakowski Instytut Technologiczny ponosiła koszty użytkowania wieczystego, a tym bardziej nie ma podstaw do aktualizowania tej opłaty. Brak podstawy prawnej do aktualizowania opłaty stanowi z kolei, zdaniem SKO, brak jednego z elementów sprawy administracyjnej, co pociąga za sobą konieczność umorzenia postępowania. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznawał niniejszą sprawę mimo, że przedmiotem skargi jest orzeczenie Kolegium wydane w trybie określonym w przepisach art. 77 – 81 u.g.n. Wprawdzie orzeczenia wydane przez Kolegium w tym trybie podlegają zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednakże skoro Kolegium wydało decyzję administracyjną, to podlegała ona kognicji sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Zaskarżona decyzja SKO jest wadliwa. W niniejszej sprawie z treści wypowiedzenia opłaty rocznej z dnia 12 sierpnia 2021 r. (k. 25 akt adm.), które zakwestionowała strona Sieć Badawcza Łukasiewicz, wynika, że Instytut uiszczał opłatę roczną w wysokości 202,70 zł. Fakt uiszczania opłaty za użytkowanie wieczyste w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej potwierdza również treść skargi złożonej przez Skarb Państwa, zatem w sprawie chodziło o rozstrzygnięcie, czy istniały podstawy do podwyższenia uiszczanej opłaty rocznej. Wydając zaskarżoną decyzję SKO naruszyło art. 105 § 1 k.p.a., umarzając postępowanie w sytuacji, gdy nie było do tego podstaw, tzn. nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Uzasadniając to naruszenie należy na wstępie zaznaczyć, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny i stanowią swoistego rodzaju ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Tryb ustalania i aktualizacji tych opłat został uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. Procedura ta ma mieszany charakter: w pierwszym etapie - administracyjny, w drugim zaś sądowy. Z art. 77 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy wynika bowiem, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Właściwy organ zamierzający dokonać aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej winien, zgodnie z art. 78 ust. 1 tej ustawy, wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W tym stadium postępowania, ustawodawca przewidział jednak ochronę użytkownika wieczystego przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem opłaty, wprowadzając w art. 78 ust. 2 i 3 cytowanej ustawy, uprawnienie tego podmiotu do złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Z treści art. 79 ust. 3 powołanej ustawy wynika natomiast, że Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie dojdzie, organ ten wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia Kolegium odwołanie nie przysługuje, co oznacza, że orzeczenie to kończy administracyjny etap w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 1 i 2 tej ustawy, od orzeczenia Kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i inicjuje drugi (sądowy) etap tego postępowania. Kolegium przekazuje zatem właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew. W orzecznictwie podkreśla się, że orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny, jako że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny (vide: wyrok WSA w Olsztynie z 25 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 249/10, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Sz 889/08 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2007r. sygn. akt II SA/Gd 472/06). Tymczasem wydane w niniejszej sprawie orzeczenie Kolegium o umorzeniu postępowania zamyka stronom możliwość rozstrzygnięcia sporu, mimo złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pomimo, że Kolegium przyznało rację użytkownikowi wieczystemu - sprawa aktualizacji opłaty nie została przez ten organ rozstrzygnięta. Należy również dodać, iż art. 105 § 1 k.p.a., na który powołał się organ, wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (por. A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, str. 485). Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2225/01, niepublikowany). Jeżeli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 789/09, niepublikowany). Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Uwzględniając powyższe argumenty należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Na str. 3 zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało cyt.: "Należy zatem wyrazić wątpliwość, czy w związku z powyższym, niezależnie od kwestii ewentualnego prowadzenia przez Instytut działalności gospodarczej na przedmiotowym terenie (o czym będzie mowa poniżej), w ogóle możliwa była aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości." Jeśli, w ocenie Kolegium, brak było podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty uwagi na fakt, iż opłata ta w ogóle nie powinna być od Instytutu pobierana, to organ winien zakończyć postępowanie jednym z rozstrzygnięć merytorycznych, przewidzianych w art. 73 ust. 3 u.g.n., a nie umarzać postępowanie administracyjne. Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej wielopoziomowego sporu: o istnienie obowiązku uiszczania opłaty w ogóle, a w razie ustalenia istnienia tego obowiązku o wysokość tej opłaty. Strona Sieć Badawcza Łukasiewicz kwestionuje bowiem również m.in. wysokość przyjętej stawki procentowej i wzrost wartości nieruchomości. W niniejszej sprawie Kolegium przyjęło jednak, że aktualizacja jako taka była możliwa. Zupełnie bezpodstawne jest zatem stwierdzenie Kolegium, że w sprawie brakuje podstawy prawnej do orzekania oraz zachodzi brak sprawy administracyjnej. Istotnym błędem myślowym było utożsamienie braku uprawnienia do pobierania opłaty za użytkowanie wieczyste przez Skarb Państwa z brakiem podstawy prawnej do orzekania. Stwierdzenie w toku postępowania, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inne przepisy prawa materialnego, niż przyjęto we wcześniejszej fazie postępowania, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, lecz jedynie zmianę kwalifikacji prawnej rozpatrywanej sprawy. O ile umorzenie postępowania administracyjnego podyktowane jest przesłankami procesowymi, o tyle istnienie bądź nieistnienie przesłanek materialnych, od których uzależnione jest przyznanie stronie określonego uprawnienia, powinno skutkować merytorycznym rozpatrzeniem żądania strony (por. wyroki NSA: z 11.09.2012 r., II OSK 224/11, LEX nr 1251923; z 17.03.2011 r., I OSK 1740/10, LEX nr 1079716; z 20.09.2011 r., I OSK 697/11, LEX nr 1068530). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium powinno na wstępie dokonać dokładnych ustaleń faktycznych, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a następnie, zgodnie z wymogami art. 79 ust. 3 u.g.n., dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli zaś nie dojdzie do zawarcia ugody, Kolegium wyda orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Raz jeszcze wracając do cywilnego charakteru spornej opłaty należy podkreślić, że rozstrzygnięcie zasadności pobierania opłaty, czy jej wysokości, uzależnionego chociażby od celu przeznaczenia gruntu, nie leży w kognicji sądu administracyjnego, który bada wyłącznie, czy w sprawie zaszły przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania administracyjnego (co uczyniło Kolegium zaskarżona decyzją). Zgodnie z wyraźnym wskazaniem cyt. ustawy, rozstrzygnięcie Kolegium w tym przedmiocie może zostać zweryfikowane przez sąd powszechny. Podobne stanowisko zajął WSA w Krakowie w nieprawomocnych wyrokach w sprawach o sygn. II SA/Kr 313/22, II SA/Kr 315/22 i II SA/Kr 317/22. Wobec powyższego Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzekł jak w pkt II sentencji wyroku uchylając zaskarżoną decyzję Kolegium. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na każdego ze skarżących 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego, ustaloną jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 265) oraz 200 zł wpisu od skargi, a w przypadku Sieci Łukasiewicz – dodatkowo 17 zł tytułem opłaty kancelaryjnej za pełnomocnictwo.