II SA/Kr 3143/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : A WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / WSA Krystyna Daniel Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 listopada 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] września 2003 r., znak:[...] -wydaną w postępowaniu wszczętym na wniosek A.C. z dnia 18 sierpnia 2003 r. o udzielenie "realnej pomocy materialnej", m.in. o przyznanie zasiłku okresowego przez okres co najmniej pół roku - Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. orzekł o odmowie przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego przez okres co najmniej pół roku. W uzasadnieniu decyzji nie zakwestionowano spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów do ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej, lecz jednocześnie wskazano, że odmowa przyznania zasiłku okresowego podyktowana jest ograniczonymi środkami finansowymi MOPR i koniecznością zapewniania w pierwszej kolejności świadczeń obligatoryjnych. Podniesiono, że w miarę posiadanych możliwości MOPR udziela wnioskodawcy jako osobie bezrobotnej pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, jak i poprzez przyznawanie bezpłatnych obiadów barowych. Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu odwołania A.C. od decyzji wydanej z upoważnienia Rady Miejskiej w K. przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] września 2003 r., znak: [...] odmawiającej przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego przez okres co najmniej pół roku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji A.C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, napiętnowanie postępowania Dyrektora MOPR w stosunku do odwołującego się, przesłanie stosownej sygnalizacji do Prezydenta Miasta jako organu odpowiedzialnego za realizację polityki prospołecznej, przesłuchanie na rozprawie administracyjnej Prezydenta Miasta K. oraz Dyrektora MOPR w K. oraz rozpatrzenie sprawy na jawnej rozprawie administracyjnej z udziałem strony. Odwołujący się podnosił, iż przysługuje mu podmiotowe prawo do zasiłku okresowego, w oparciu o przepisy Konstytucji, gwarantujące każdemu prawo do godności, równego traktowania i do przeżycia biologicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że świadczenia z pomocy społecznej są przyznawane wyłącznie w trybie i na zasadach określonych przepisami ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r., Nr 64, poz.414 ze zm.). Wbrew stanowisku strony, przepisy Konstytucji nie stanowią podstawy dochodzenia od organu konkretnych form pomocy. Kolegium nie uwzględniło wniosku strony o przeprowadzenie jawnej rozprawy administracyjnej albowiem uznało, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla podjęcia decyzji przez organ II instancji. Takie stanowisko organu odpowiada ogólnej zasadzie szybkości i prostoty wyrażonej w art. 12 k.p.a., stosownie do której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podkreślono też, że pozostałe zarzuty odwołania nie wchodzą w zakres rozstrzygnięcia i w związku z tym Kolegium nie ustosunkowywało się do nich w treści uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Podniesiono, że MOPR w K. rozpatrując wnioski o pomoc społeczną działa w granicach uznania administracyjnego, co oznacza, że udzielając pomocy kieruje się ogólnymi zasadami określonymi w art. 2 ust. 3 i ust. 4 cyt. ustawy, tj. dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Gmina nie może przeznaczyć na pomoc dla najuboższych więcej środków finansowych niż posiada. Wskazano przy tym, że w piśmie przewodnim przesłanym do Kolegium wraz z aktami sprawy organ pierwszej instancji ponownie stwierdził, iż nie kwestionuje trudnej sytuacji bytowej zainteresowanego. Świadczy o tym fakt przyznawania pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego (ostatni w miesiącu wrześniu 2003 r. w kwocie 150 zł z przeznaczeniem na zakup żywności) oraz zabezpieczenie A.C. gorących posiłków w barze "[...]" w K. , wydawanych w dni robocze i ustawowo wolne od pracy, których koszt w całości pokrywa ośrodek. Bardzo ograniczone środki finansowe przeznaczone na zadania zlecone wymagają, by w pierwszej kolejności zabezpieczone zostały świadczenia obligatoryjne. Kolegium stwierdziło, iż całokształt okoliczności faktycznych i prawnych występujących w sprawie wskazuje, że organ odmawiając przyznania zasiłku okresowego nie naruszył granic uznania administracyjnego ani przepisów ustawy o pomocy społecznej, w związku z czym brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze na decyzję z dnia [...] listopada 2003 r., sygn. akt: [...] A.C. zarzucił, iż decyzja drugiej instancji została wydana na posiedzeniu niejawnym i bez przeprowadzenia postępowania odwoławczego w sposób wskazany przez skarżącego, z naruszeniem Konstytucji RP i zasad ogólnych k.p.a. Skarżący twierdzi, że postępowanie przed organem odwoławczym ma charakter kontradyktoryjny, a organ pierwszej instancji jest stroną tego postępowania. Podnosi ponadto, że Kolegium ignoruje przepisy Konstytucji i umów międzynarodowych, a odmowa przyznania zasiłku okresowego jest szykanowaniem jego osoby. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, rozpatrzenie sprawy co do istoty na rozprawie, uznanie prawa podmiotowego skarżącego do zasiłku okresowego, uznanie, iż postępowanie organu odwoławczego jest formą szykanowania skarżącego, przesłania stosownej sygnalizacji do organu nadzorczego nad Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. , zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do przeprowadzania postępowania odwoławczego w trybie i w sposób przewidziany w k.p.a. z poszanowaniem zasad ogólnych k.p.a., wyznaczeniem rozprawy administracyjnej z udziałem skarżącego i z zachowaniem równości stron tego postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 21 listopada 2005 r. strony postępowania sądowego nie stawiły się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi A.C. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2003 r., sygn. akt: [...] i poprzedzające ją postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Poza tak określonym przedmiotem kontroli Sądu pozostają zatem inne podniesione przez skarżącego okoliczności i żądania, np. przesłania stosownej sygnalizacji do organu nadzorczego nad Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia przyznania zasiłku okresowego. Zgodnie z brzmieniem art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, brak możliwości zatrudnienia, brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, póz. póz. 414 ze zm.). Okoliczność, że decyzja o przyznaniu zasiłku okresowego z zakresu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, oznacza, że zakres jej kontroli sądowej jest ograniczony do badania, czy podjęcie rozstrzygnięcia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury. W szczególności sąd kontroluje, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pozwalającego na stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta decyzja nie nosi znamion dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną. Zasada generalna, jaką winny kierować się organy administracji w tego rodzaju postępowaniach wynika z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Wg niej granice swobody organu wyznaczają z jednej strony interes społeczny, z drugiej słuszny interes obywateli. W orzecznictwie sądowym zasadnie podkreśla się, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela, (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. l SA 945/00). Właściwe wyważenie obydwu wskazanych wyżej kategorii interesów wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę uznaniowego działania organu. Zawierają one z reguły co najmniej ogólne wskazania kierunkujące ocenę. Zgodnie z unormowaniami ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej). Sam rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 2 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Ponieważ przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku okresowego, o jaki wnioskował A.C. i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości, to wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są- z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej organy administracji swoje kompetencje do działania w ramach uznania administracyjnego wykonały poprawnie, a nieuwzględnienie oczekiwań skarżącego nie było wynikiem dowolności, lecz mieściło się w ramach dozwolonego uznania administracyjnego. Ustalona została należycie sytuacja życiowa i materialna skarżącego. Dokonane w toku postępowania wyjaśniającego spostrzeżenia upoważniały organ do poczynienia stosownych ustaleń. Ź jednej strony nie ma wątpliwości, że skarżący spełnia kryterium dochodowe określone przepisem art. 4 ustawy i że nie radzi sobie sam z zaspokojeniem własnych potrzeb bytowych. Konieczności udzielenia pomocy skarżącemu organy nie kwestionują. Z drugiej jednak strony pomocą taką skarżący został wielokrotnie objęty. Jak wynika z akt spraw ze skarg A.C. będących przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (m.in. o sygn. akt. II SA/Kr 618/01, II SA/Kr 3452/01, II SA/Kr 3473/01, II SA/Kr 3474/01, II SA/Kr 3807/01, II SA/Kr 3808/01, II SA/Kr 1207/04, II SA/Kr 671/02, II SA/Kr 2240/01, II SA/Kr 8/02, II SA/Kr 399/02, II SA/Kr 2241/01, II SA/Kr 2259/02, II SA/kr 2476/02, II SA/Kr 2835/02, II SA/Kr 2877/03, II SA/Kr 3179/03) sytuacja rodzinna, zdrowotna i majątkowa skarżącego jest organom administracji znana i brana pod uwagę w trakcie postępowań w sprawie udzielania mu świadczeń z pomocy społecznej. Skarżącemu jest przyznawana stała pomoc w wysokości odpowiadającej możliwościom ośrodka pomocy społecznej (m.in. w 2000 r. skarżącemu przyznano zasiłki okresowe w łącznej kwocie [...] zł, zasiłki celowe w łącznej kwocie [...] zł oraz pomoc w formie bezpłatnych obiadów w barze "[...]" w łącznej kwocie [...] zł - co daje kwotę 3953,35 zł.). W marcu 2002 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie [...] zł na zakup żywności i środków czystości oraz na zakup dwóch par okularów (decyzja Zastępcy Dyrektora MOPR w K. z dnia [....] marca 2002 r., znak: [...]), w kwietniu 2002 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie [...] zł na zakup żywności (decyzja Kierownika MOPR w K. z dnia [...] kwietnia 2002 r., znak: [...]), w czerwcu 2002 r. przyznano skarżącemu pomoc społeczną w postaci bezpłatnych obiadów w dniu robocze w barze "[...]" w K. (decyzja Dyrektora MOPR w K. z dnia [...] czerwca 2002 r., znak: [...]), w sierpniu 2002 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 100 zł na zakup żywności i środków czystości (decyzja Dyrektora MOPR w K. z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...], we wrześniu 2003 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 150 zł na zakup żywności (decyzja Dyrektora MOPR w K. z dnia [...] września 2003 r., znak: [...], w październiku 2003 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 250 zł na zakup żywności i środków czystości oraz pokrycie kosztów opłat za gaz i energię elektryczną (decyzja Dyrektora MOPR w K. z dnia [...] października 2003 r. znak: [...]). Skarżący objęty jest więc stałą pomocą społeczną, która wprawdzie w jego osobistym odczuciu jest niewystarczająca, lecz uznać ją należy za adekwatną do możliwości finansowych MOPR w K. W sprawie nie naruszono też przepisów Konstytucji i umów międzynarodowych. Nadmienić należy, że o zgodności powierzenia organom administracji uznaniowego działania w kwestii przyznawania zasiłków okresowych z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP wypowiedział się, w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. Trybunał Konstytucyjny - sygn.: SK 15/01. Orzeczenie to zostało opublikowane w Orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego z 2001 r., nr 8, póz. 252. Nie można również i z tego względu podzielić stanowiska skarżącego, iż naruszone zostały jego publiczne prawa podmiotowe. Na koniec stwierdzić trzeba, że powtarzające się pretensje A.C. o to, że w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna, nie są uzasadnione. Organ przyznający świadczenie i organ rozpatrujący odwołanie nie są stroną postępowania administracyjnego, nie mogła zatem istnieć potrzeba "uzgodnienia interesów stron" (art. 89 § 2 k.p.a.), nie zachodziły też inne przesłanki zobowiązujące organ do przeprowadzenia rozprawy (w tym przesłuchiwania wskazywanych przez skarżącego osób), czy choćby tylko uzasadniające takie działanie. Z tych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.