II SA/Kr 516/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 25 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wykonania otworów okiennych 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji 2/ zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] na rzecz [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – powiat grodzki postanowieniem z dnia 3 października 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówił Firma A wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania w ścianie szczytowej oficyny nieruchomości przy ul. [...], dz. nr [...] obr. [...], graniczącej z posesją niezabudowaną, dz. nr [...] obr. [...] w K., dwóch otworów okiennych w poziomie II kondygnacji i dwóch otworów okiennych w poziomie in kondygnacji, bez zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, wskutek którego wydano decyzję administracyjną z dnia 11 lipca 2018 r. Zgodnie z art. 61a K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustalono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w tożsamej sprawie wykonania w ścianie szczytowej oficyny nieruchomości przy ul. [...], dz. nr [...] obr. [...], graniczącej z posesją niezabudowaną, dz. nr [...] obr. [...] w K., dwóch otworów okiennych w poziomie II kondygnacji i dwóch otworów okiennych w poziomie III kondygnacji, bez zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej. W toku ww. postępowania wydano decyzję administracyjną umarzającą postępowanie. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego uznał za zasadne odmówić wszczęcia postępowania, bowiem w przedmiotowej sprawie wydano już rozstrzygnięcie, co stanowiło zdaniem organu uzasadnioną przyczynę zgodnie z art. 61 a K.p.a. dla niemożności wszczęcia postępowania. Na to postanowienie zażalenie wniosła Firma A . z siedzibą w K. domagając się jego uchylenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego postanowieniem z dnia 25 lutego 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki prowadzone było postępowanie administracyjne znak: ROiK [...] w sprawie wykonania w ścianie szczytowej oficyny nieruchomości przy ul. [...], dz. nr [...] obr. [...], graniczącej z posesją niezabudowaną, dz. nr [...] obr. [...] w K., dwóch otworów okiennych w poziomie II kondygnacji i dwóch otworów okiennych w, poziomie III kondygnacji, bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. W dniu 11.07.2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wydał decyzję nr [...] znak: ROIK [...], którą umorzył jako bezprzedmiotowe w całości wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania w ścianie szczytowej oficyny nieruchomości przy ul. [...], dz. nr [...] obr. [...], graniczącej posesją niezabudowaną, dz. nr [...] obr. [...] w K., dwóch otworów okiennych w poziomie II kondygnacji i dwóch otworów okiennych w poziomie III kondygnacji, bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej'. Od tej decyzji zostało wniesione odwołanie, w związku z powyższym przed MWINB w K. prowadzone jest równolegle postępowania odwoławcze znak: [...] Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr [...] tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy, wyznacza tożsamość podstawy prawnej, faktycznej i treści żądania strony. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2170/13 w świetle art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. to nie treść wniosku o wszczęcie postępowania określa tożsamość sprawy, lecz to co było objęte treścią rozstrzygnięcia organu w decyzji administracyjnej. Wniosek Firma A z dnia 19 września 2018 r. dotyczy dwóch okien znajdujących się w poziomie II kondygnacji i dwóch okien znajdujących się w poziomie III kondygnacji ściany szczytowej oficyny nieruchomości przy ul. [...] w K.. Wniosek ten dotyczy więc otworów okiennych w sprawie których wydana została decyzja organu I instancji z dnia 11 lipca 2018 r. nr [...]. Istnieje więc tożsamość przedmiotu postępowania, wobec którego w ocenie wnioskodawcy wykonywano w różnym czasie różne roboty budowlane. Na tożsamość tych dwóch spraw dotyczących tych samych otworów okiennych wskazuje zarówno treść decyzji PINB w K. Powiat Grodzki z dnia 11.07.2018 r. nr [...], w której uzasadnieniu wskazano na współczesną stolarkę okienną jak i zarzuty zawarte w odwołaniu z dnia 7 sierpnia 2018r. do w/w decyzji złożone przez Firma A z siedzibą w K., w którym podniesiono, że niedopuszczalne jest oparcie nowych robót budowlanych, dokonanych około 20 lat po uzyskaniu pozwolenia na budowę, na podstawie poprzednio wydanego pozwolenia na budowę. Organ I instancji w decyzji z dnia 11.07.2018 r. nr [...] uznał, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia w sprawie wykonania w ścianie szczytowej oficyny nieruchomości przy ul. [...], dz. nr [...] obr. [...], graniczącej posesją niezabudowaną, dz. nr [...] obr. [...] w K., dwóch otworów okiennych w poziomie II kondygnacji i dwóch otworów okiennych w poziomie III kondygnacji. W świetle powyższego mamy do czynienia z sytuacją, iż żądanie Firma A z siedzibą w K. wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją PINB w K. Powiat Grodzki, a w dacie orzekania przed MWINB w K. toczy się równolegle odrębne postępowanie odwoławcze znak: [...] Zaistniała więc inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania o której mowa w 61a § 1 K.p.a. Na postanowienie to skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Firma A . z siedzibą w K. zarzucając naruszenie: 1/ art. 61 a § 1 K.p.a. polegające na uznaniu przez organ, że podanie z 29 sierpnia 2018 r. dotyczy tej samej sprawy administracyjnej co sprawa rozstrzygnięta decyzją PINB w K. z dnia 11 lipca 2018 r., co skutkowało odmową wszczęcia postępowania administracyjnego, podczas gdy w sprawie administracyjnej w której PINB w K. wydał powyższą decyzję nie była rozpatrywana okoliczność wykonania robót budowalnych w latach 90/00 w nieruchomości w oficynie przy ul. [...] w K.; 2/ art. 61 a § 1 K.p.a. przez uznanie, że o tożsamości spraw administracyjnych świadczy wyłącznie miejsce (tożsamość nieruchomości), gdzie miały zostać wykonane prace budowlane bez wymaganych zezwoleń administracyjnych, podczas gdy o tożsamości spraw administracyjnych świadczy nie tylko miejsce, gdzie miały być wykonane prace budowalne, ale również czas (data) ich wykonania; 3/ art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że toczenie się sprawy administracyjnej w sprawie weryfikacji wykonania prac budowalnych bez wymaganych zezwoleń w ścianie szczytowej oficyny nieruchomości przy ul. [...] w K. stoi na przeszkodzie zgłoszeniu podejrzenia wykonania innych prac budowalnych bez wymaganych zezwoleń w tej samej ścianie szczytowej, podczas gdy podejrzenie wykonania innych prac budowlanych w innym terminie świadczy o odmiennych okolicznościach faktycznych sprawy administracyjnej, której dotyczy nowe zgłoszenie, wobec czego nowe zgłoszenie stanowi nową, inną sprawę administracyjną. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocenia legalności postanowienia organu nadzoru budowlanego, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie oceny legalności wykonania otworów okiennych wykonanych w budynku oficyny nieruchomości przy ulicy [...] w K.. Organy podnoszą, iż podstawą wydania decyzji jest fakt, że toczy się już wszczęte z urzędu postępowanie w tej sprawie. W ocenie strony skarżącej, jej wniosek o wszczęcie postępowania, tylko częściowo zakresem pokrywa się z postępowaniem, w którym organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania. W ocenie sądu, skarga opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z dyspozycją art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.(dalej; K.p.a.). gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 K.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np., gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (por. R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384 oraz podana tam literatura, patrz też wyrok NSA z 9 października 2014 r., I OSK 493/13, wyrok NSA z 15 października 2013 r., II OSK 1395/12; wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 1737/17 CBOSA). Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 grudnia 2018 I OSK 1948/18 wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, także fakt, że toczy się już postępowanie tożsame z wnioskowanym stanowi podstawę odmowy jego wszczęcia. Poza oczywistymi argumentami dotyczącymi ekonomii procesowej, niedopuszczalnym jest sytuacja procedowania równolegle spraw dotyczących tych samych podmiotów, przedmiotu i stanu prawnego – spraw, w których mogłyby, przynajmniej teoretycznie zapaść dwa różne rozstrzygnięcia dotyczące tej samej sprawy. W orzecznictwie podkreśla się jednak, iż tożsamość spraw musi być ścisła. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2018 II OSK 301/18 warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta istnieje wówczas gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2018 I OSK 2503/18 wskazując, iż jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, a do takich przyczyn należą sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się także, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2018 I OSK 853/18). W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, jeżeli postępowanie, wszczęcia jakiego domaga się strona nie pokrywa się w pełnym zakresie z postępowaniem które się już toczy, brak podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w całości. Jeżeli zakres wnioskowanej sprawy jest częściowo różny od tej, która się już toczy, organ powinien odmówić wszczęcia postepowania w części tj. tym zakresie, w jakim jest już procedowana a wszcząć postępowania w części która nie jest jeszcze prowadzona, oczywiści jeżeli nie zachodzą inne przeszkody. W ocenie sądu rację ma strona skarżąca, iż postępowanie o wszczęcie którego złożyła wniosek, nie pokrywa się w pełni z postępowaniem które się toczy z urzędu. Jak wynika z decyzji PINB w K. z dnia 11 lipca 2018 r. toczyło się ono w przedmiocie oceny legalności dwóch otworów okiennych w poziomie II kondygnacji i dwóch w poziomie III kondygnacji ściany szczytowej oficyny przy ul. [...] w K.. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji (aczkolwiek nie jest ono precyzyjnie wyrażone) podstawą umorzenia tego postępowania było przedłożenie przez jednego ze współwłaścicieli kamienicy, decyzji z dnia 18 maja 1967 r. o pozwoleniu na budowę – wykonania robót budowlanych wybicia okiem w budynku przy Sławkowskiej 18. Organ uznał, że prace polegające na wybiciu okien wymagały pozwolenia na budowę, które zostało wydane w 1976 r. a zatem, że prace te były legalne. Tymczasem wniosek o wszczęcie postępowania dotyczył trzech kwestii. Wybicia dwóch otworów okiennych na podstawie pozwolenia na budowę z 1967 r., wybicia dwóch otworów okiennych bez pozwolenia na budowę w latach 90-tych XX wieku, oraz zmianę położenia otworów okiennych, zmiany ich rozmiarów oraz wymiany stolarki okiennej. O ile uznać, iż dwie pierwsze kwestie są tożsame z sprawą już prowadzoną (kwestia, czy wszystkie cztery otwory okienne były wykonane na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 18 maja 1967 r. i czy organ prawidłowo ustalił w tym zakresie stan faktyczny jest przedmiotem oceny, jaką dokona organ II instancji, w toczącym się już postępowaniu) to trzecia kwestia (zmiana położenia, rozmiarów oraz wymiana stolarki okiennej) nie były przedmiotem postepowania zakończonego w pierwszej instancji decyzją z dnia 11 lipca 2018 r. Z uzasadnienia tej decyzji nie wynika aby organ nie prowadził postępowania w przedmiocie zmiany położenia, rozmiarów oraz stolarki okiennej okien, które jak organ ustala zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 18 maja 1967 r. W tym zakresie żądnie wszczęcia postępowania nie pokrywało się z postępowaniem już prowadzonym. Organ I instancji jedynie wzmiankuje, że w oknach jest współczesna stolarka okienna, nie wyciągając z tego faktu żadnych wniosków natury procesowej. Organ żadnych też ustaleń nie czyni, czy okna wybite w latach 70-tych XX wieku nie zostały w okresie późniejszym powiększone (zmieniono ich położenie) do czego zmierzał wniosek złożony przez stronę skarżąca. W tym stanie rzeczy nie można mówić o całkowitej tożsamości żądania wszczęcia postępowania z postępowaniem już prowadzonym, co dawało by podstawę do całkowitej (pełnej) odmowy wszczęcia postępowania. Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni uwagi, o których mowa wyżej. W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.