II SA/Kr 607/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 marca 2025 r., znak SKO.ZP/415/483/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Przedmiotem skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w K. – dalej także jako "Skarżąca" jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 marca 2025 roku, znak: SKO.ZP/415/483/2024 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 sierpnia 2024 r. nr 332/6730.2/2024 ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku usługowo - hotelowego z infrastrukturą wewnętrzną, zewnętrzną (techniczną, murki oporowe, zbiornik retencyjny na wody opadowe, komunikacja pieszo - jezdna, instalacja oświetlenia zewnętrznego) wraz z przewiązką łączącą istniejący budynek usługowo - hotelowy z projektowanym oraz rozbudowa, przebudowa, nadbudowa (o jedną kondygnację naziemną) istniejącego budynku usługowo - hotelowego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i części działek nr [...], [...] obr. [...] przy ul. J. w K.". Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach. W dniu 29.02.2024 r. do Prezydenta Miasta Krakowa wpłynął wniosek M. W. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z tym decyzją z dnia 18 marca 2025 roku ustalił warunki zabudowy. W uzasadnieniu do wydanej decyzji, odnosząc się do podniesionych w toku postępowania przez Skarżącą uwag i zastrzeżeń, Prezydent wskazał, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądza się o ostatecznym kształcie budynku ani o rozwiązaniach technicznych. Wydając decyzję o warunkach zabudowy organ nie przesądza również o dokładnej lokalizacji planowanego obiektu. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie ogólne parametry inwestycji (m.in. linię zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, udział powierzchni biologicznie czynnej, warunki w zakresie ochrony zieleni, wód i geologii oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji), oraz zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Odnosząc się z kolei do formułowanych przez Skarżącą zastrzeżeń dotyczących dostępu inwestycji do drogi publicznej wskazano, że teren inwestycji zgodnie z opinią Zarządu Dróg Miasta K. znak RW.460.1.112.2024 z dnia 27.03.2024 r.: cyt.: "1. (...) posiada pośredni dostęp do drogi publicznej ul. J. poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działce nr [...] obręb [...] (niepozostającą w zarządzie ZDMK), zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023, poz. 977 ze zm.). 2. Istniejące uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023, poz. 977 ze zm.). 3. Obsługa komunikacyjna inwestycji od drogi publicznej ul. J. (droga kategorii powiatowej) poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działce nr [...] obręb [...] (niepozostającą w zarządzie ZDMK) prowadzącą do terenu inwestycji. (...)" kon. cyt. Ww. zapisy zostały ujęte w załączniku nr 2 do niniejszej decyzji. Ponadto należy wskazać, że na działce nr [...] obr[...] jest ustanowiona służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez ww. działkę na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości, w skład której wchodzi działka nr [...] obr[...] (objęta terenem inwestycji) zgodnie z księgą wieczystą. Wobec powyższego jest prawnie zagwarantowany dostęp do terenu inwestycji, poprzez działkę nr [...] obr[...], która ma pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działce nr [...] poprzez ustanowioną na tej działce służebność gruntową." Wobec powyższego organ uznał, iż warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został spełniony. Natomiast szczegółowe warunki techniczne dotyczące dojazdu będą badane na etapie wydawania pozwolenia na budowę w trakcie odrębnego postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Skarżąca. Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 18 marca 2025 roku utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 sierpnia 2024 r. W uzasadnieniu wskazało, że w niniejszej sprawie istniały, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p., co nie jest kwestionowane. Ustalenie przez organ prowadzący postępowanie tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje w analizowanym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 u.p.z.p.- nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Instrument wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy - jako dopuszczalny w odniesieniu do obszarów nieobjętych planem miejscowym - stanowi równoprawne źródło kształtowania sposobu zagospodarowania konkretnego obszaru. Nie ulega wątpliwości, że w ramach władztwa planistycznego - uchwalając plan miejscowy - organy gminy w sposób kompleksowy i zazwyczaj dotyczący większego terenu określają przyszłe przeznaczenie danego terenu, kreując jednocześnie rozwój gminy lub jej części. Z kolei decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest pod kątem konkretnie zdefiniowanego zamierzenia, a proces dochodzenia do pozytywnych konkluzji kształtujących dany stosunek administracyjny odbywa się na podstawie zasady dobrego sąsiedztwa, a więc poprzez nawiązanie do zabudowy istniejącej w tzw. obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny został ustalony na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. mgr inż. arch. I. M., datowanej na 6 czerwca 2024 r. (analiza karty 234 - 239), uzupełnioną na wezwanie Kolegium notatką służbową z dnia 15 stycznia 2025 r. Analiza obejmuje część tekstową i graficzną oraz tabelaryczne zestawienia poszczególnych parametrów zabudowy z obszaru analizowanego. W analizie wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania na objętych wnioskiem działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] i części działek nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. J. w K. wyznaczono obszar analizowany. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu właściwym na datę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt la, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt la, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W związku z tym jako front terenu inwestycji słusznie przyjęto ten fragment jego granicy, który przylega bezpośrednio do drogi wewnętrznej na działce nr [...], gdzie znajdować ma się główny wjazd na teren inwestycji. Szerokość tego odcinka wynosi, jak podano, 59 m. Z tego względu, zgodnie z cytowanym powyżej przepisem obszar analizowany wyznaczono w odległości 177 m od granicy działki, na której planowana jest inwestycja. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie budził zastrzeżeń Kolegium. Analizując funkcję zabudowy w obszarze analizowanym oraz możliwość nawiązania do istniejącej zabudowy przy ustalaniu warunków dla przedmiotowej inwestycji wskazano, że znajduje się w nim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, zabudowa usługowa oraz drogi i obiekty infrastruktury technicznej. W związku z tym wskazano, że planowana funkcja mieszkaniowa będzie stanowiła kontynuację funkcji zastanej w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym istnieją działki dostępne z tej samej drogi publicznej, spełniające kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co wynika z analizy. Dalej Kolegium wskazało, że prawidłowo ustalono parametry. Podkreśliło, że stosownie do § 5 Rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie wskaźnik ten ustalono w przedziale od 22% - do 26 % Wyznaczono także minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 40% dla powierzchni terenu inwestycji. W analizie przedstawiono szczegółowe dane z obszaru analizowanego w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy generowanego przez poszczególne budynki. Z zestawienia tego wynika, że wskaźniki występujące w obszarze analizowanym kształtują się w przedziale od 8% do 42%, a średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi ok. 24%. W bezpośrednim sąsiedztwie, na działce nr [...], wskaźnik wynosi 37%, a na działce zabudowanej sklepem M. 35%. Na terenie inwestycji dotychczas istniejąca zabudowa generuje wskaźnik na poziomie 13% - 14%. Ustalono, że właściwe w przedmiotowej sprawie będzie nawiązanie do wartości średniej z obszaru analizowanego, przy czym z uwagi na konieczność wprowadzenia pewnej elastyczności na etapie projektowania oraz uwzględniając, że wskaźniki w bezpośrednim sąsiedztwie są wyższe niż średnie, dopuszczono na podstawie § 5 ust. 2 Rozporządzenia tolerancję wynoszącą +/- 2%. Odnosząc się do powyższego Kolegium stwierdziło, że zastosowane odstępstwo zostało w analizie w sposób rzeczowy uzasadnione, a jej autorka wskazała na konkretne argumenty, odnosząc się do zastanego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego, wskazujące na właściwość przyjętego rozwiązania z punktu widzenia wymogów zastanego w sąsiedztwie terenu inwestycji ładu przestrzennego. Zasadne jest dążenie do tego, aby planowany budynek został wpisany w ład przestrzenny zastany w okolicy, w tym, w szczególności w bezpośrednim sąsiedztwie. Ustalone w tym zakresie warunki uznać zatem należy za prawidłowe. W decyzji ustalono również minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, przyjmując go na poziomie 40%. Kolegium stwierdza, że ustalenie to z punktu widzenia przepisów Rozporządzenia oraz u.p.z.p., jest wystarczające. Przepisy powszechnie obowiązującego prawa, mające zastosowanie w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy, nie zawierają w ogóle wymogu ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Wskaźnik ten jest ustalany, jeżeli ze względu na uwarunkowania przyrodnicze analiza architektoniczno - urbanistyczna wykaże taką potrzebę i tak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Z tego względu nie ma również ustawowych zasad ustalania tego parametru, stąd też jeżeli ustalona wartość wynika z analizy i została w niej uzasadniona, to z punktu widzenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego należy uznać to za wystarczające. Stosownie do § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednak dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie ustalono, że szerokość budynku frontowego, przewidzianego do rozbudowy, przebudowy i nadbudowy nie ulegnie zmianie, zatem należy ustalić, że pozostanie ona na istniejącym poziomie (32 m). Jeśli chodzi o budynek planowany na tyłach istniejącego hotelu ustalono, że w uwagi na jego usytuowanie na tyłach budynku frontowego można dopuścić szerokość wnioskowaną, tj. od 42 m do 50 m. Wskazano, ze nie będzie on widoczny z ulicy. Na wezwanie Kolegium analiza w powyższym zakresie została uzupełniona aneksem z dnia 15 stycznia 2025 r. Przedstawiono w nim pełne zestawienie szerokości wszystkich budynków z obszaru analizowanego z którego wynika ze wartości te kształtują się od 7 m do 139 m, są zatem wartościami bardzo zróżnicowanymi i wsz7użej mierze przypadkowymi - zależnymi głównie od funkcji danego budynku. Średnia z obszaru analizowanego wynosi 18,3 m. Uzasadniając zastosowane odstępstwo wyjaśniono, że należy przede wszystkim uwzględnić, iż objęty wnioskiem nowy budynek nie będzie znajdował się od frontu terenu inwestycji, nie będzie zatem wpływał na odbiór z zewnątrz elewacji frontowej obiektu na przedmiotowych działkach. Po drugie uwzględnienia wymaga, że wyliczona średnia z obszaru analizowanego stanowi wartość przypadkową, z uwagi na jego dużą powierzchnię i liczną zabudowę o rozmaitych funkcjach znajdującą się na tym terenie. Konieczne jest zatem wyznaczenie tego parametru przy odstąpieniu od reguły ogólnej, uwzględniając program inwestycji, parametry istniejącego budynku hotelowego oraz działki i znaczne szerokości budynków znajdujących się w sąsiedztwie. Z analizy wynika, ze uwzględnienie w tym zakresie wniosku inwestora nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny zastany w obszarze analizowanym, można zatem dopuścić wnioskowaną szerokość nowego planowanego budynku. Mieści się ona w zakresie wyznaczonym szerokościami istniejących budynków w obszarze analizy i nie będzie stanowić dysonansu w przestrzeni. W efekcie, w ocenie Kolegium w analizie wykazano, że właściwe w punktu widzenia ładu przestrzennego jest ukształtowanie szerokości elewacji frontowej planowanego budynku w podany wyżej sposób. W ocenie Kolegium nie ma na gruncie analizy wątpliwości, że przyjęte ustalenie nawiązuje do zabudowy sąsiadującej z terenem inwestycji, pozwalając wpisać nową zabudowę w zastany ład przestrzenny. Ustalone w tym zakresie warunki uznać zatem należy za prawidłowe. Podkreślić należy, że po to ustawodawca wprowadził wymóg, aby projekt decyzji sporządzała osoba posiadająca uprawnienia architekta lub urbanisty, aby zapewnić, że parametry inwestycji i jej umieszczenia w zastanym ładzie przestrzennym zostaną przeanalizowane z wykorzystaniem wiadomości specjalnych. Ustalone w tym zakresie warunki uznać zatem należy za prawidłowe. Również pozostałe parametry i wskaźniki zostały prawidłowo ustalone, a sporządzona w sprawie analiza, jest kompletna i przekonująca i może być uznana za wiarygodny dowód na spełnienie podstawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ I instancji określił także szczegółowe warunki zabudowy w zakresie ochrony środowiska, ochrony przyrody i ochrony zieleni, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii, ochrony powietrza, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W ramach tych ustaleń organ I instancji ustalił w sposób wiążący wymaganą liczbę miejsc parkingowych w przeliczeniu liczbę pokoi hotelowych, w stosunku do powierzchni użytkowej biur i innych usług,. Ustalono również wymaganą liczbę miejsc postojowych dla rowerów. W ocenie Kolegium takie ustalenie liczby miejsc postojowych jest prawidłowe i spełnia wymogi, jakie wynikają z przepisów § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U Nr 164, poz. 1589), art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d u.p.z.p. oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 960 ze zm.). Ustalono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne ma pośredni dostęp do drogi publicznej - ul. J. . Powyższe wynika z opinii ZDMK w K. z dnia 27 marca 2024 r. (karty 123 - 124). Wynika niej, że dostęp zapewnia droga wewnętrzna na działce nr [...], niepozostająca w zarządzie ZDMK. Dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej jest kwestionowany w odwołaniu. Odwołująca - będąca właścicielką działki nr [...], po której biegnie droga wewnętrzna łącząca teren inwestycji z ul. J. - podnosi, że działka ta obciążona jest służebnością przejazdu tylko na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]. W szczególności zatem ze służebności tej nie może korzystać pozostała część terenu inwestycji, na którym planowany jest nowy budynek hotelowy. Powyższy zarzut uznać należy za niezasadny. Prawdą jest, że z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], wynika, że obciążona jest ona służebnością przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]. Pozostałe działki objęte wnioskiem nie są wymienione jako korzystające z ww. służebności. Nie jest jednak również kwestionowane, że działka nr [...] stanowi część terenu inwestycji, przy czym to właśnie na tę działkę będzie odbywał się główny wjazd i wejście na ten teren. Wyjaśnić wypada, że w postępowaniu o warunkach zabudowy teren inwestycji traktowany jest jako całość i jednocześnie nie ma żadnych ograniczeń co do jego określania. W szczególności może on obejmować części działek, wiele działek ewidencyjnych bądź tylko fragment jednej działki. Podziały ewidencyjne i własnościowe nie mają w tym postępowaniu znaczenia w tym sensie, że nie wpływają na kształtowanie terenu inwestycji, a inwestor nie musi dysponować tytułem prawnym do tego terenu. Wskazać należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy odczytywany być musi łącznie z przepisem art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym, że ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp faktyczny zaś, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość komunikacji z drogą publiczną. Kolegium wskazuje, że z powyższych okoliczności wynika, że dla spełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wystarczy, aby na teren inwestycji (traktowany jako całość) można się było faktycznie i zgodnie z prawem dostać z drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie warunek ten jest spełniony. Na działce nr [...] jest urządzona asfaltowa droga łącząca ul. J. m. in. z terenem istniejącego hotelu "F. stanowiąca do niego dojazd. Dostęp faktyczny jest zatem zagwarantowany. Nie jest również kwestionowane, że działka ta obciążona jest służebnością przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] (a więc działki, na której znajduje się obecnie istniejący budynek hotelu "F. Jest to część frontowa terenu inwestycji, a więc możliwe jest dostanie się na teren inwestycji z ul. J. zgodnie z prawem. Nie ma przy tym podstaw aby w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy dzielić teren inwestycji na działki ewidencyjne i przesłanki ustalenia warunków zabudowy rozpatrywać oddzielnie dla każdej z nich, a do tego zmierzałaby argumentacja zawarta w odwołaniu. Ponadto Kolegium wskazało, że na etapie ustalania warunków zabudowy w ogóle nie bada się stosunków własnościowych w zakresie działek mających stanowiąc połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną. Za udowodnione także uznać należy, że istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W aktach sprawy znajduje się informacja techniczna spółki Wodociągi Miasta K. S.A. z dnia 3 kwietnia 2024 r. (karta 201 0 207), która potwierdza możliwość zaopatrzenia inwestycji w wodę i odprowadzania ścieków Przedłożono także aktualną informację techniczną potwierdzająca możliwość zaopatrzenia inwestycji w energię elektryczną (informacja z dnia 17 kwietnia 2024 r., karta 197) oraz w gaz (informacja z dnia 12 marca 2024, karta 199). Z ww. dokumentów wynika w sposób jednoznaczny, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu przedmiotowej inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Na gruncie przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości, że teren inwestycji nie wymaga zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., oraz że przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, te zatem przesłanki ustalenia warunków zabudowy uznać należy za spełnione. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą w K., podnosząc zarzuty: 1) istotnego naruszenie przepisów postępowania, ktore mogło mieć wpływ na wynik sprawy: a) art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, na mocy której zadecydowano o możliwości korzystania z nieruchomości skarżącej przez podmiot do tego nieuprawniony, podczas gdy przepisy prawa nie uzasadniają ingerencji organu w konstytucyjne prawo własności [w tym wypadku w prawo użytkowania wieczystego], b) art. 7 kpa, 77 §1 i 80 kpa: - polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy, - polegające na pominięciu tak istotnego faktu jak to, że tereny, na których inwestor planuje inwestycję nie mają faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej, - polegające na błędnej interpretacji zgromadzonego materiału dowodowego polegającego na ustaleniu, że opinia ZDMK potwierdza dostęp inwestycji do drogi publicznej, podczas gdy opinia ZDMK stwierdza jedynie, że ZDMK nie jest dysponentem działki, po której miałby być ustanowiony pośredni dostęp do drogi publicznej, 2. błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, który miał wpływ na treść wydanej decyzji poprzez ustalenie, że inwestycja (nowobudowany hotel] znajdować się będzie za obecnie wybudowanym hotelem, co oznacza, iż organ zastosował błędne odniesienie do drogi i okolicznych zabudowań, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść wydanej decyzji: a) art 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, podczas gdy nie posiada ona ani prawnego ani faktycznego dostępu, b) art 61 ust 1 pkt 2 w zw. z art 2 pkt 14 UPZP poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy zastosowanie definicji dostępu do drogi publicznej z punktu 14) art 2 UPZP doprowadziłoby do ustalenia, że teren inwestycji powinien mieć dostęp do drogi publicznej - bezpośredni lub pośredni poprzez ustanowioną służebność, a w przedmiotowej sprawie teren inwestycji takiej służebności nie posiada. Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinęła podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z racji jej bezzasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym wypadku Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). Przedmiotem skargi jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji pn. "Budowa budynku usługowo - hotelowego z infrastrukturą wewnętrzną, zewnętrzną (techniczną, murki oporowe, zbiornik retencyjny na wody opadowe, komunikacja pieszo - jezdna, instalacja oświetlenia zewnętrznego) wraz z przewiązką łączącą istniejący budynek usługowo - hotelowy z projektowanym oraz rozbudowa, przebudowa, nadbudowa (o jedną kondygnację naziemną) istniejącego budynku usługowo - hotelowego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i części działek nr [...], [...] obr. [...] przy ul. J. w K.". Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977) - dalej jako "uPlan" w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji niż celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 uPlan każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Podstawą materialnoprawną do wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 61 ust. 1 uPlan, zgodnie z którym: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Przepis ten wprowadził do prawa polskiego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość (Z. Niewiadomski red., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 508-509). Realizacja zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że w obszarze analizowanym musi znajdować się zabudowa podobna do zabudowy planowanej przez inwestora. To podobieństwo nie oznacza jednak wiernego kopiowana istniejącej już zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej ma polegać na kontynuacji szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 58/07, WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. II SA/Gd 269/07, WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. IV Sa/Wa 1060/07, WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. VIII Sa/Wa 446/08). Należy zatem przyjąć, że dla możliwości ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest, aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co działka inwestycyjna była zagospodarowana w sposób dający podstawy do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 12 października 2021 r., sygn. II OSK 2802/18). Za kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uznać zarówno sytuację, gdy planowana inwestycja "powtarza" jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów, jak i sytuację, gdy stanowi "uzupełnienie" którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile harmonizuje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 3636/18). Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania ładu przestrzennego (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 519/21). Innymi słowy po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Instrument wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy - jako dopuszczalny w odniesieniu do obszarów nie objętych planem miejscowym - stanowi równoprawne źródło kształtowania sposobu zagospodarowania konkretnego obszaru. Istotnym celem postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pogodzenie wskazanego wyżej prawa podmiotowego inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji, a oceną zgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa zarówno rangi ustawowej, jak i podustawowej. Analizą urbanistyczną należy objąć wszelkie elementy wymienione w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1588; por. § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. poz. 1116). Ponadto zgodnie z art. 61 ust. 5a uPlan w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że inwestycja obejmuje budowę budynku usługowo - hotelowego z infrastrukturą wewnętrzną, zewnętrzną wraz z przewiązką łączącą istniejący budynek usługowo - hotelowy z projektowanym oraz rozbudowa, przebudowa, nadbudowa istniejącego budynku usługowo - hotelowego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i części działek nr [...], [...] obr. [...] przy ul. J. w K.. W toku postępowania przed Prezydentem Miasta Krakowa została sporządzona "Analiza urbanistyczno-architektoniczna" sporządzona przez I. M.. Analiza urbanistyczno-architektoniczna zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną w skali 1:500, na której zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji i nie mniejszej niż 50 m. Szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi ok. 59 m. W tym miejscu teren inwestycji przylega bezpośrednio do drogi wewnętrznej na działce nr [...], gdzie znajdować ma się główny wjazd na teren inwestycji. Stosownie do powołanego powyżej art. 52 ust. 1 pkt. 1a uPlan obszar analizowany wyznaczono w odległości 177 m od granicy działki, na której planowana jest inwestycja (por. k. 239 – 257 a.a.). Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek uchybień po stronie organów w tym zakresie. W Analizie wskazano, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, zabudowa usługowa oraz drogi i obiekty infrastruktury technicznej. W związku z tym wskazano, że planowana funkcja mieszkaniowa będzie stanowiła kontynuację funkcji zastanej w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym istnieją działki dostępne z tej samej drogi publicznej, spełniające kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co wynika z analizy. Jednocześnie podkreślono możliwość nawiązania do istniejącej zabudowy przy ustalaniu warunków dla przedmiotowej inwestycji (por. k. 236 a.a.) W tym miejscu trzeba wskazać, że za kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 uPlan należy uznać zarówno sytuację, gdy planowana inwestycja "powtarza" jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów, jak i sytuację, gdy stanowi "uzupełnienie" którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile harmonizuje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 3636/18). Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 519/21). Z powyższego wynika, że nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną. Jak wynika z treści analizy zabudowa obszaru analizowanego jest bardzo zróżnicowana i podlega kolejnym dopełnieniom i uzupełnieniom. Zabudowę tworzą zarówno budynki mieszkalne jednorodzinne, pojedyncze lub tworzące zespoły zabudowy, jak i zabudowa mieszkalna wielorodzinna o zróżnicowanych gabarytach i cechach, jak i zabudowa usługowa (por. k. 236 a.a.). Przyjęcie w tych realiach, że planowana inwestycja będzie kontynuacją funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie jest zatem trafne. Należy jeszcze podkreślić, że jakkolwiek wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, to jednak związanie to nie jest bezwzględne w zakresie parametrów inwestycji. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy ma sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie. Zasadą jest, że parametry dla nowej inwestycji w obszarze, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, oblicza się na podstawie średnich wielkości wskaźników istniejących na działkach znajdujących się na całym obszarze analizowanym stosownie do zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – dalej jako "rozpWZ". W ocenie Sądu przeprowadzona analiza urbanistyczno - architektoniczna potwierdza, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji zgodnej z planowanym zamierzeniem, która pozwala na określenie parametrów nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Sąd nie dostrzega także istotnych wadliwości czy uchybień odnoszących się do ustalonych poszczególnych parametrów zabudowy, czy to wyznaczonych linii zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy, szerokości elewacji czy też wysokości elewacji. Dlatego też zasadne jest stanowisko organów, że planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich. Z analizy urbanistycznej wynika bowiem, że planowane przedsięwzięcie nie koliduje z zabudową istniejącą na obszarze analizowanym. Warunek kontynuacji funkcji jest spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. Ustalone przez organy wskaźniki i parametry nowej zabudowy i zagospodarowania terenu znajdują oparcie w sporządzonej w sprawie analizie. Trzeba podkreślić, że podstawy wyliczeń i przyjęcie wszystkich parametrów zostało szczegółowo omówione w uzasadnieniu do decyzji, w szczególności uzasadniono powody odstąpienia od średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu czy co do szerokości elewacji frontowej (por. § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 rozpWZ). Ocena analizy przez organy nie budzi istotnych zastrzeżeń Sądu. Podobnie jako bezzasadne należy ocenić zarzuty Skarżącej, które koncentrują się na wskazaniu, że tereny, na których inwestor planuje inwestycję nie mają faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej, W tym zakresie należy zauważyć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 2 uPlan Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku , gdy m.in. teren ma dostęp do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w tym przepisie należy rozumieć jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej, a zatem pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być faktycznie wykorzystywana w takim celu (zob. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 23 listopada 2022 r., II OSK 358/20 oraz A. Despot-Mładanowicz (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 61; I. Zachariasz (w:) Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. H. Izdebski, Warszawa 2023, art. 61). Przedmiotem oceny organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, powinna być możliwość wykorzystania działek do skomunikowania terenu inwestycji (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2021 r., II OSK 438/20, LEX nr 3416280 oraz wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., II OSK 358/20, LEX nr 3447510). Na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się więc stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej (por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2022 r., II OSK 2569/21, LEX nr 3338611 oraz z 20 lipca 2022 r., II OSK 2294/19, LEX nr 3413330). Dokonując wykładni zwrotu "dostęp do drogi publicznej", trzeba wziąć pod uwagę, że ów dostęp jest ustalany w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która w myśl art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Podkreślenia wymaga, że dostęp do drogi publicznej ma mieć "teren" (por. art. 61 ust. 1 pkt. 2 uPlan), zatem dostęp do drogi publicznej zapewnia faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim właśnie celu (por. wyroki NSA: z 12 grudnia 2017 r., II OSK 712/17; z 26 marca 2014 r., II OSK 2607/12; z 5 marca 2013 r., II OSK 2078/11). Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika również, że pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że teren, na który zaplanowano realizację inwestycji, powinien mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni, który występuje w niniejszej sprawie, polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki drogowej, która oddziela działkę inwestycyjną od drogi publicznej. Dostępność komunikacyjna działki (terenu) jest pojęciem z pogranicza prawa administracyjnego i prawa cywilnego i obejmuje ono dostęp bezpośredni bądź pośredni. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jednoznacznie, że na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy wykazać, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Może to być dostęp pośredni, w przypadku gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną drogę, lub dostęp bezpośredni do drogi publicznej. Dostęp przez drogę wewnętrzną stanowi zatem dostęp do drogi publicznej. Co do zasady, o pełnieniu przez określony teren funkcji drogi wewnętrznej świadczą zapisy w ewidencji gruntów (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2019 r., II OSK 1415/17). Jednocześnie dostęp ten ma mieć teren inwestycji, a nie każda ewidencyjna, która wchodzi w skład terenu inwestycji. Nie ma jakichkolwiek podstaw do przyjmowania podnoszonej przez Skarżącą tezy, jakoby każda działka istniejąca w ramach terenu inwestycji miała mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Dla spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt. 2 uPlan wystarczające jest zapewnienie dostępu do drogi publicznej dla terenu inwestycji, co na gruncie niniejszej sprawy nastąpiło. Potwierdza to także opinia ZDMK z dnia 27 marca 2024 roku (k. 123 – 124 a.a.), w której wprost wskazano, że przyjęto (zgodnie z treścią wniosku), iż teren inwestycji ma pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...] obr. [...] stanowiącą drogę wewnętrzną. Nie budzi najmniejszej wątpliwości, że w tym zakresie nie doszło do jakiegokolwiek stwierdzenia, że wnioskodawca może korzystać z działki nr [...]. Ta kwestia, to jest możliwość korzystania przez wnioskodawcę z działki nr [...] obr. [...] P. nie była przedmiotem jakichkolwiek bliższych ustaleń, albowiem w tym zakresie organy ograniczyły się jedynie do oświadczenia wnioskodawcy. Jak wskazano już powyżej dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej i sytuacji, kiedy podmiot dysponujący nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 15 marca 2018 roku, sygn. II OSK 2240/17). Sam dostęp pośredni polega natomiast na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publicznej (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2068/14). To jednak nie przesądza o tym, czy wnioskodawca a w przyszłości inwestor dysponuje jakimkolwiek tytułem prawnym do działki, poprzez którą jego inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Jest tak dlatego, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 uPlan). Tym samym nie narusza w tym zakresie własności ani uprawnień Skarżącej spółki, co czyni podniesione w tym zakresie zarzuty bezzasadnymi. Natomiast w kontekście zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) - dalej jako "k.p.a." należy wskazać, że parametry i warunki zabudowy zostały ustalone w oparciu o analizę urbanistyczną sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną w dziedzinie urbanistyki i architektury (zob. art. 60 ust. 4 uPlan). Analiza urbanistyczna ma zatem charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2785/19). Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Z uwagi jednak na specjalistyczny charakter analizy, jej zakwestionowanie jako dowodu mogącego stanowić podstawę ustaleń w danej sprawie, wymaga, co do zasady, wykazania, że zawarte w niej ustalenia są oczywiście błędne lub nielogiczne (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2631/21). Takich argumentów, podważających przydatność sporządzonej analizy urbanistycznej, czy też wskazujących na wadliwość tej analizy Skarżąca nie przedstawia. Nie przedstawia również konkretnych uchybień, których miałby dopuścić się organ ustalając stan faktyczny sprawy. Podniesione natomiast zarzuty dotyczące nieuwzględnienia, cech, funkcji oraz specyfiki terenu oraz istniejącej w sąsiedztwie do planowanej Inwestycji zabudowy oraz oddziaływania zabudowy istniejącej na nową zabudowę są bezzasadne. Wbrew twierdzeniom Skarżącej analiza w sposób dokładny i rzetelny charakteryzuje istniejącą zabudową (por. też szczegółowe dane zebrane na etapie przygotowywania analizy k. 289 a.a.). Z tego względu podniesione zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.