II SA/Kr 626/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi G. B. reprezentowanego przez kuratora adw. M. K.-F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Decyzją z dnia 19 lutego 2021 r. znak: [...] Prezydent Miasta T., na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6, 11 i art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm.) w związku z art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm.), art. 60, art. 67 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305), art. 47 ust. 1, art. 51 ust. 1 w zw. z art. 53 ustawy Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 z późn. zm.) oraz w związku z § 35 uchwały Rady Miejskiej w T. nr XXVI 1/284/2016 z dnia 8 września 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta T. w rejonie ul. B. i C. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2016 r., poz. 5402) orzekł o: 1. ustaleniu dla G. B. jednorazowej opłaty w wysokości 11 430 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w T., oznaczonej jako działka numer [...] o powierzchni 730 m2 obrębu [...], dla której w Sądzie Rejonowym w T. prowadzona była w dniu zbycia - księga wieczysta nr [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w T. nr XXVII/284/2016 z dnia 8 września 2016 r. 2. zobowiązania G. B. do wpłaty ustalonej w punkcie 1 decyzji jednorazowej opłaty na rzecz Gminy Miasta T. w terminie 14 dni począwszy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte, albowiem umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 16 lutego 2018 r. G. B. sprzedał prawo własności nieruchomości, składającej się m.in. z niezabudowanej działki nr [...] o pow. 730 m2 obrębu [...]. Ustalono, że na mocy obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XX/210/91 Rady Miasta T. z dnia 30 grudnia 1991 r. w sprawie uchwalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T. (Dz. Urz. Woj. Tarnowskiego Nr [...] z dnia 31 stycznia 1992 r., poz. 6 z późn. zm.) działka nr [...] obrębu [...] zlokalizowana była w terenie oznaczonym symbolem [...] W dniu 8 października 2016 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta T. w rejonie ul. B. i C. " który swymi ustaleniami objął ww. działkę i przeznaczył ją pod funkcję [...], tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Stawka procentowa służącą naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu została ustalona w wysokości 30 % - dla terenów oznaczonych symbolami: MN, MNAJ, U i US oraz w wysokości -1 % - dla pozostałych terenów (§35). Na potrzeby wyceny prawa własności nieruchomości gruntowej został sporządzony operat szacunkowy z dnia 2 lipca 2020 r. wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego M. T.. Biegła dokonała analizy transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych z terenu miasta [...], będących przedmiotem prawa własności, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (12 transakcji), nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod uprawę roli lub wykorzystywanych pod role na terenie obrębu ewidencyjnego nr [...] i obrębów sąsiednich m. T. (4 transakcje) oraz nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych w mpzp pod zieleń (3 transakcje). Wartość przedmiotu wyceny prawidłowo określono na datę sprzedaży nieruchomości tj. 16 lutego 2018 r., prawidłowo uwzględniając również stan nieruchomości na dzień 8 października 2016 r., tj. dzień wejścia w życie mpzp. Wartość przedmiotowej nieruchomości biegła określiła w trzech stanach. Pierwszym - wg stanu z okresu obowiązywania mpzp z 1991 r. drugim - wg faktycznego sposobu użytkowania przed wejściem w życie mpzp w 2016 r, oraz trzecim - po wejściu w życie nowego mpzp, przyjmując odpowiednio następujące wartości: 12 400,00 tj. 17.00 zł/ m2, przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości w całości pod tereny zieleni; 1 300 zł. tj. 1.78 zł/ m2, przyjmując przeznaczenie nieruchomości w całości pod tereny rolne; 50 500 tj. 69.12 zł/ m2, biorąc pod uwagę aktualne przeznaczenie nieruchomości w całości pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Faktyczny sposób użytkowania nie pokrywa się z przeznaczeniem działki w nieobowiązującym mpzp z 1991 r., dlatego określono wartość dla obu stanów i zgodnie art. 37 ust. 1 oraz art. 87 ustawy upzp do określenia wzrostu wartości nieruchomości przyjęto wyższą z dwóch oszacowanych wartości faktycznego sposobu wykorzystania i wg przeznaczenia w nieobowiązującym mpzp. Wzrost wartości nieruchomości powstały w wyniku uchwalenia mpzp został oszacowany na kwotę 38 100,00 co dało kwotę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 11 430,00 zł. Organ stwierdził, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 154 ust. 1 w oparciu o art. 151 ust. 1), jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dokonując wyboru nieruchomości porównawczych biegła uwzględniła dyspozycję § 4 ust. 1, 2 ww. rozporządzenia. Dokonując analizy przedmiotowego operatu szacunkowego stwierdzono, że przyjęte do porównań działki są działkami podobnymi do działki wycenianej. Organ uznał sporządzony ww. operat za miarodajny dowód, który dowodzi w sposób niebudzący wątpliwości wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu. Uznał, że został sporządzony zgodnie ze stosownymi przepisami. Jest spójny, logiczny, zupełny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości, jest wiarygodny. Otrzymane przez rzeczoznawcę wartości mieszczą się między cenami maksymalnymi i minimalnymi uzyskiwanymi za transakcje nieruchomościami podobnymi na rynku lokalnym. Operat rzetelnie szacuje wartość nieruchomości w sposób najbardziej zbliżony do jej rzeczywistej wartości przy uwzględnieniu trendów zmiany cen na rynku nieruchomości. Zapisy opracowania nie budzą zastrzeżeń pod względem merytorycznym i formalnym. Ponadto wyjaśnienia zawarte w opinii rzeczoznawcy jak również w jego piśmie z dnia 18 grudnia 2020 r. pozwalają w sposób jednoznaczny ocenić sposób szacowania nieruchomości i metodę dojścia do ustalonej wartości nieruchomości przed uchwaleniem i po uchwaleniu planu miejscowego. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. K. działający jako kurator nieobecnego G. B., zarzucając decyzji naruszenie: art. 138 § 2 K.p.a., art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 78 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a. Odwołujący domagał się ustalenia wysokości opłaty planistycznej w kwocie 300 zł, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołujący się wytknął, że w poprzednio wydanej decyzji z dnia 10 lipca 2018 r. (na podstawie innego operatu) opłata została ustalona na kwotę 510 zł, a zatem aktualna opłata stanowi wzrost opłaty o ok. 2200 %. Odwołujący nie zgodził się z dokonaną wyceną wskazując, że przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego miejscowego planu szacowana działka posiadała wyższą wartość, a zatem różnica wartości powinna być mniejsza i opłata powinna zostać ustalona na niższym poziomie. Zarzucił także niewyjaśnienie rozbieżności pomiędzy operatami dotyczącymi tej samej nieruchomości. Organ I instancji nie uwzględnił również jego wniosku o powołanie trzeciego biegłego w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 16 kwietnia 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2020r. poz. 256), 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium – odwołując się do właściwych uregulowań prawnych – wskazało, że podstawą do ustalenia jednorazowej opłaty jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu wykazany stosownym operatem szacunkowym, zbycie nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Do oszacowania wartości nieruchomości stosuje się procedurę zgodną z dyspozycją zawartą w art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wartość nieruchomości składającej się z działki nr [...] obr. [...], została ustalona przed i po dacie wejścia w życie wskazanego wyżej miejscowego planu. Jak stwierdziła rzeczoznawca określając metodologię wyceny, wartość rynkową nieruchomości gruntowej ustalono przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania parami, przy ustalaniu wartości nieruchomości przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego planu, oraz metody korygowania ceny średniej - przy ustalaniu wartości nieruchomości po wejściu w życie miejscowego planu. Analiza sporządzonego w sprawie operatu pozwala na stwierdzenie, że art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zostały w sposób prawidłowy zastosowane. Z treści operatu (str. 14-15) wynika, że w celu oszacowania jednostkowej wartości rynkowej prawa własności do działki ewidencyjnej [...] położonej w T., obręb [...], przy ulicy [...], po uchwaleniu miejscowego planu, dokonano analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną na terenie obrębu ewidencyjnego nr [...] i obrębów sąsiednich jednostki ewidencyjnej miasta T. w T. w okresie dwóch lat od dnia sprzedaży nieruchomości tj. 16 lutego 2018 r. Analizę sporządzono w oparciu o utworzoną bazę danych rejestru cen i wartości oraz z własnej bazy danych. Poszukiwano transakcji, których przedmiotem były nieruchomości gruntowe niezabudowane o powierzchni gruntu możliwie zbliżonej do powierzchni przedmiotowej działki. Nieruchomości będące przedmiotem transakcji kupna/sprzedaży sprawdzono pod kątem przeznaczenia w miejscowym planie pod zabudowę jednorodzinną i z aktualnymi warunkami zabudowy. Utworzono zbiór danych transakcji sprzedaży nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną biorąc pod uwagę cechy wycenianej nieruchomości. W drodze dalszej analizy odrzucono transakcje o cenach skrajnych oraz transakcje w stosunku do których zaistniało podejrzenie wystąpienia szczególnych warunków zawarcia transakcji. Analiza wykazała, że rynek tego typu nieruchomości w badanym obrębie należy do słabo rozwiniętych. W związku z powyższym analizę rynku rozszerzono o teren obrębów sąsiednich w tej samej jednostce ewidencyjnej miasta [...]. Wykaz wyselekcjonowanych transakcji przedstawiono w tabeli na str. 15. Ze sporządzonego zestawienia wynika, że jednostkowe ceny transakcyjne zmieniają się w zakresie 66,49 zł/ m2 - 128,82 zł/m m2 ze średnią jednostkową ceną transakcyjną równą 98,39 zł/ m2. W okresie od lutego 2016 r. do lutego 2018 r. na terenie m. T., zbadano zależność pomiędzy datą transakcji a jednostkową ceną transakcyjną nieruchomości gruntowych niezabudowanych. W wyniku badania wykazano, że zależność ta miała tendencję spadkową i wyniosła -16,25% na rok. W związku z powyższym jednostkowe ceny transakcyjne zostały zaktualizowane ze względu na upływ czasu. Zaktualizowane jednostkowe ceny transakcyjne kształtowały się w zakresie 62,63 zł/ m2 — 127,57 zł/ m2 ze średnią jednostkową ceną transakcyjną równą 92,04 zł/ m2. Z kolei dokonując określenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego planu poszukiwano transakcji, których przedmiotem były nieruchomości gruntowe niezabudowane o powierzchni gruntu możliwie zbliżonej do powierzchni przedmiotowej działki nr [...] o przeznaczeniu w planie miejscowym pod zieleń. W drodze dalszej analizy odrzucono transakcje o cenach skrajnych i niewiadomym przeznaczeniu oraz transakcje w stosunku, do których zaistniało podejrzenie wystąpienia szczególnych warunków zawarcia transakcji. Analiza wykazała, że rynek tego typu nieruchomości jest bardzo słabo rozwinięty i w związku z tym poszukiwano transakcji podobnych do nieruchomości badanej w całym mieście T.. W wyniku powyższych czynności znaleziono trzy transakcje sprzedaży nieruchomości podobnych do wycenianej, dla których znane jest przeznaczenie pod zieleń i ich cechy rynkowe. Zestawienie tych transakcji obrazuje tabela na str. 22. Jednostkowe ceny transakcyjne zmieniają się w zakresie 10,84 zł/ m2 - 18,75zł/ m2 ze średnią jednostkową ceną transakcyjną równą 15,40zł/m2. Ze względu na znikomą próbę, czyli małą ilość transakcji nieruchomości podobnych do wycenianej nie badano zależności pomiędzy datą transakcji a jednostkową ceną transakcyjną nieruchomości gruntowych niezabudowanych. Wobec powyższego nie aktualizowano jednostkowych cen ze względu na upływ czasu. Powyższe ustalenia doprowadziły do wyliczenia wartości wg trzech stanów, a następnie ustalenia, że wzrost wartości nieruchomości powstały w wyniku uchwalenia planu wynosił kwotę 38 100,00 zł, co przy zastosowaniu stawki opłaty planistycznej, określonej w § 35 uchwały dało kwotę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 11 430,00 zł. Odnosząc się do zarzutu odwołującego, że w poprzednio sporządzonym na potrzeby tego postępowania operacie szacunkowym opłata planistyczna została ustalona na poziomie 500 zł organ przytoczył wyjaśnienia biegłych B. S. i B. P.. Zdaniem Kolegium w operacie z dnia 10 kwietnia 2018 r. błędnie założono, iż: "działka jako tereny zieleni izolacyjnej miała na tyle dobre parametry, że wartość ta oscylowała w górnych wartościach nieruchomości przyjętych w bazie do porównania". Spowodowało to zawyżenie wartości nieruchomości wg stanu sprzed uchwalenia miejscowego planu. Organ podkreślił, że dla tej działki nie wydano decyzji o warunkach zabudowy zatem dywagacje dotyczące tego, czy działka przeznaczona pod tereny zieleni wykazuje "dobre parametry" są czysto hipotetyczne. Trzeba też mieć na względzie, iż operat ten stracił ważność i nie może stanowić podstawy do ustalenia wartości nieruchomości. Wreszcie Kolegium zauważyło, iż operat ten również nie spotkał się z aprobatą ze strony odwołującego, który zastępowany przez kuratora - kwestionował przyjęte w nim ustalenia wnosząc odwołanie od decyzji z dnia 10 lipca 2018 r. Powyższe odwołanie doprowadziło w konsekwencji do konieczności sporządzenia nowego operatu i ustalenia nowej wysokości opłaty. Uprzedzając ewentualny zarzut naruszenia art. 139 K.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis ten nie ma zastosowania do decyzji organu I instancji wydanej w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Takie stanowisko wynika z wykładni językowej przepisu art. 139 K.p.a., w świetle którego adresatem normy w nim zawartej jest wyłącznie organ odwoławczy. Pogląd taki znajduje oparcie w orzecznictwie i piśmiennictwie. Skargę na opisaną wyżej decyzję wniósł G. B. reprezentowany przez kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu M. K.. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: I. Naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie: 1) art. 15 K.p.a. poprzez zaniechanie odniesienia się przez organ do zarzutów postawionych przez kuratora w odwołaniu od decyzji organu I instancji podczas gdy miały one kluczowe znaczenie dla rezultatu sprawy, 2) art. 10 K.p.a. poprzez brak poinformowania kuratora przez organ I instancji o wpływie do akt sprawy wyjaśnień złożonych przez rzeczoznawców majątkowych B. S. oraz B. P., a w konsekwencji brak możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do wszystkich zebranych w sprawie dowodów, 3) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 75 K.p.a., w zw. z art. 77 K.p.a., w zw. z art. 78 K.p.a., w zw. z art. 84 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez brak skierowania sprzecznych ze sobą operatów szacunkowych do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, jak również brak powołania kolejnego biegłego celem sporządzenia nowego operatu szacunkowego, 4) art. 138 K.p.a. §1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji podczas gdy powinna ona podlegać uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpoznania; II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie: 5) art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez nieprawidłowe wskazanie analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, metody i technik szacowania oraz nieprawidłowych obliczeń wartości nieruchomości co skutkowało zawyżeniem wartości przedmiotowej nieruchomości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania oraz wynagrodzenia dla kuratora. W uzasadnieniu ww. zarzuty zostały rozwinięte. W szczególności podniesiono, że w dalszym ciągu nie zostały wyjaśnione rozbieżności pomiędzy pierwszym a drugim operatem, podczas gdy różnica w wysokości opłaty wynosi 2200 %. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia 13 września 2021 r. działający w imieniu skarżącego kurator wystosował replikę na ww. odpowiedź na skargę, polemizując ze stanowiskiem organu. Ponownie wskazano, że kurator że nie miał możliwości odniesienia się do wyjaśnień złożonych przez rzeczoznawców majątkowych B. S. i B. P., albowiem wypłynęły one do organu w dniu 16 lutego 2021 r., a decyzja organu I instancji została wydana w dniu 19 lutego 2021 r. Tym samym doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w postępowaniu przed organem I instancji. Ponadto skoro nie zostały wyjaśnione rozbieżności między operatami szacunkowymi to zasadne było skierowanie ich do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd uznał legitymację kuratora adw. M. K. do wystąpienia ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 kwietnia 2021 r., znak: [...]. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, że kurator dla nieobecnego ustanowiony przez sąd powszechny na podstawie art. 34 K.p.a. w zw. z art. 184 K.r.o. może wnieść skargę do sądu administracyjnego na decyzję kończącą postępowanie administracyjne, w którym został ustanowiony (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r, sygn. akt II GSK 20/18, postanowienie NSA z 23 sierpnia 2012 r., I OSK 1796/12, z 15 lutego 2013 r., II OSK 2990/12, z 10 listopada 2015 r., I OSK 2296/15, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd popiera. Prawo do zaskarżenia decyzji do sądu wynika z konstytucyjnego prawa do sądu zawartego w art. 45 Konstytucji RP. Brak realnej możliwości zaskarżenia decyzji przez zobowiązanego którego miejsce pobytu nie jest znane, w sytuacji gdy decyzja została doręczona ustanowionemu dla niego przedstawicielowi uprawnia tego ostatniego do podjęcia przewidzianych prawem środków celem ochrony praw zobowiązanego. Nie ma też żadnych podstaw do ograniczenia możliwości działania kuratora jedynie do czynności wniesienia skargi. Przeciwnie, wobec faktu, że w niniejszej sprawie przedstawicielem została ustanowiona osoba wykonująca zawód adwokata, jego dalszy udział w postępowaniu sądowym daje najlepszą rękojmię właściwej ochrony interesów skarżącego. W niniejszej sprawie sąd orzekł w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tym zakresie został złożony w skardze, a organ się temu nie sprzeciwił. Przechodząc do oceny merytorycznej sprawy należy wskazać, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm. dalej jako u.p.z.p.). Jak wynika z powołanych wyżej przepisów, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt (burmistrz albo prezydent miasta) ustala w drodze decyzji jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Jednocześnie z art. 37 ust. 4, w zw. z ust. 3 u.p.z.p. wynika, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej może nastąpić wyłącznie w terminie pięciu lat od daty wejścia w życie planu miejscowego. Powyższe uregulowania wyznaczają zasadnicze okoliczności od których zależy możliwość ustalenia opłaty jednorazowej. W toku postępowania dowodowego organ powinien więc ustalić, czy: 1) nastąpiło zbycie prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (ewentualnie udziału w tym prawie); 2) zbycia dokonano w terminie pięciu lat liczonych od daty wejścia w życie planu miejscowego (lub jego ostatniej nowelizacji) określającego przeznaczenie nieruchomości; 3) w obowiązującym planie określona została stawka procentowa opłaty jednorazowej; 4) w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego wzrosła wartość nieruchomości. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest spełnienie tej ostatniej przesłanki, albowiem w skardze zakwestionowano prawidłowość wyceny nieruchomości dokonanej w operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłą M. T.. Sąd przychyla się do argumentacji przedstawionej w skardze. Specyfika niniejszej sprawy przejawia się w tym, że w toku postępowania na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej zostały sporządzone dwa operaty szacunkowe, w pierwszym autorstwa B. P. i B. S. opłata planistyczna została ustalona na kwotę 510 zł, zaś w drugim (biegłej M. T.) na kwotę 11400 zł. Zaznaczyć wypada, że obydwa operaty zostały przyjęte przez organ I instancji i stanowiły podstawę wydanych w sprawie decyzji, przy czym powodem uchylenia pierwszej decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 10 lipca 2018 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (decyzja z dnia 1 kwietnia 2020 r.) nie były zarzuty natury merytorycznej pod adresem sporządzonej wyceny, a kwestie formalne związane z niezapewnieniem stronie (G. B.) czynnego udziału w sprawie. W ocenie Sądu tak znaczna różnica w oszacowaniu wartości nieruchomości wymagała od organów pogłębionej analizy celem ustalenia przyczyn takiego stanu rzeczy oraz dokonania oceny prawidłowości przedstawionych opracowań, a przede wszystkim skonfrontowania założeń poczynionych przez biegłych. Organy temu zadaniu nie podołały. W decyzji I instancji w ogóle nie odniesiono się do pierwszego operatu, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze zadowoliło się zacytowaniem wyjaśnień biegłych B. P. i B. S. sporządzających pierwszy operat i wskazaniem, że w operacie tym błędnie założono, iż: "działka jako tereny zieleni izolacyjnej miała na tyle dobre parametry, że wartość ta oscylowała w górnych wartościach nieruchomości przyjętych w bazie do porównania", co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wg stanu sprzed uchwalenia miejscowego planu. Wyjaśnienie takie w żadnym razie nie może być uznane za wystarczające. Należy zauważyć, że przy sporządzaniu obydwu operatów analizą objęto rynek lokalny w tym samym zakresie czasowym oczywistym jest więc, że wyniki szacowania winny być zbliżone. Tak jednak nie jest. Wartość nieruchomości wg przeznaczenia w nieobowiązującym planie pod zieleń izolacyjną biegła M. T. wyceniła na kwotę 12 400 zł, a biegłe B. P. i B. S. na kwotę ponad dwukrotnie większą tj. 28 400 zł; wartość nieruchomości wg faktycznego sposobu wykorzystywania jako tereny rolne biegła M. T. wyceniła na kwotę 1300 zł, a biegłe B. P. i B. S. na kwotę 2100 zł, natomiast wartość po uchwaleniu planu - przeznaczenie pod budownictwo jednorodzinne – biegła M. T. na kwotę 50 500 zł, a w B. P. i B. S. na kwotę 30 100 zł. Okoliczność, że na datę orzekania w pierwszej i drugiej instancji pierwszy operat nie był już aktualny - a to w związku z regulacją zamieszczoną w art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm. dalej jako "u.g.n.), który stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 - nie zwalniała organów od jego oceny jako dowodu znajdującego się w zgromadzonym materiale dowodowym. Przepis art. 156 ust. 3 u.g.n. ma charakter ogólny i dotyczy wszystkich operatów, w tym również ustalania należnych odszkodowań, gdzie aktualność operatu ma zasadnicze znaczenie. Wówczas, z uwagi na możliwe zmiany wartości nieruchomości spowodowane upływem czasu, ograniczenie mocy dowodowej operatu szacunkowego z powodu upływu odpowiednio długiego czasu od jego sporządzenia, jest uzasadnione. Jednak taka sytuacja nie zachodzi w odniesieniu do operatu szacunkowego sporządzanego na potrzeby ustalenia renty planistycznej, gdzie kwestia aktualności operatu ma drugorzędne znaczenie, albowiem operat określa wartość nieruchomości w konkretnej dacie (na datę sprzedaży nieruchomości). Z nakreślonych wyżej powodów, mimo że operat nie stanowi już podstawy wydanej decyzji to jednak nie ma żadnych racjonalnych powodów, aby wyniki szacowania wartości nieruchomości aż tak się różniły. Oparcie się w tej sytuacji na nowym operacie, przy całkowitym pominięciu ustaleń wynikających z pierwszego narusza zasadę zaufania do organów administracji publicznej określoną w art. 7 k.p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast według art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uważna lektura zalegających w aktach sprawy obydwu operatów wskazuje, że przyjęte do porównań nieruchomości uznane przez biegłych za podobne nie pokrywają się. O ile różnica w doborze nieruchomości podobnych sama w sobie nie może stanowić podstawy zarzutu co do operatu, to wnioski wysunięte z analizy rynku lokalnego i tak znaczne zróżnicowanie cen transakcyjnych poszczególnych nieruchomości podobnych już jak najbardziej. Taki stan rzeczy z pewnością winien zwrócić uwagę organów i wymagał wyjaśnienia. Jednostkowe ceny transakcyjne przyjęte przez biegłych w odniesieniu do określonych typów nieruchomości znacznie się różniły. Ponadto okoliczność, czy ceny wykazują tendencje wzrostowe czy spadkowe w badanym okresie czasu stanowi kategorię obiektywną. Tymczasem w drugim operacie uwzględniono tendencję spadkową 16,25 % na rok, podczas gdy w pierwszym operacie wskazano, że ceny nieruchomości utrzymują się na stałym poziomie bądź minimalnie spadają, ale w stopniu nie wymagającym korekty. Istotne jest przy tym, że mimo uwzględnienia w drugim operacie tendencji spadkowej cen, oszacowana wartość nieruchomość po uchwaleniu miejscowego planu w dalszym ciągu znacznie przewyższa wartość tej nieruchomości oszacowaną w pierwszym operacie. W kontekście przyjęcia przez biegłe innych nieruchomości do porównań, zwłaszcza w przypadkach gdzie wskazywały, że rynek jest słabo rozwinięty nasuwa się jeszcze wątpliwość, czy przyjęte jako miarodajne w jednym operacie nieruchomości podobne nie zostały z jakichś powodów odrzucone przez drugiego biegłego. Dalsze zastrzeżenia pojawiają się przy analizie ustalenia przez biegłych cech rynkowych i ich wagi, albowiem biegłe posługując się analizą tego samego rynku w sposób odmienny określają wagi cech rynkowych, co przekładać się musi na końcową cechę wyceny; różnie oceniają także nieruchomość podlegającą wycenie np. w pierwszym operacie powierzchnia działki oceniona pod kątem zabudowy mieszkaniowej została określona na poziomie optymalnym, w drugim jako korzystna, ale przy założeniu, że działki o powierzchni 0,15-0,08 ha oceniane są jako bardzo korzystne. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że ocena operatu szacunkowego przez organy administracji, ani tym bardziej przez sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W wyroku z 30.01.2019 r., sygn. II OSK 616/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił to w następujący sposób: "Instytucja ulepszenia planistycznego opiera się właśnie na ustaleniu wartości nieruchomości przez biegłego - rzeczoznawcę majątkowego dysponującego wiadomościami specjalnymi w formie operatu szacunkowego. Operat taki jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe". Wskazuje się zatem, że operat szacunkowy podlega ocenie organu pod względem formalnym. Kontrola formalna dowodu obejmuje m.in. zbadanie tego, czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione i jest dokonywana na podstawie przepisów k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2546/13; z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2329/13; z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt I OSK 345/13; z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt I OSK 611/13; z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1978/18; z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 44/19; CBOSA). Poza zakresem analizy organów, a także sądów administracyjnych, jest między innymi kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt I OSK 446/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt I OSK 611/13; CBOSA). Natomiast merytoryczna ocena operatów szacunkowych – zarówno przez organy administracji publicznej jak i sądy administracyjne – nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (por. wyroki NSA: z dnia 5 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2085/11; z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11; z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1612/12; z dnia 31 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1906/17; z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1978/18; z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 44/19; CBOSA). Ugruntowane jest przy tym stanowisko, że o potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2088/11; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14; CBOSA). W niniejszej sprawie, znaczne rozbieżności w założeniach poczynionych przez biegłych które bezpośrednio wpłynęły na wysokość ustalonej opłaty planistycznej w tak różnej wysokości aktualizuje, w ocenie Sądu, potrzebę zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych. Zastosowanie znajdzie zatem regulacja określona w art. 157 ust. 4 u.g.n., która nakazuje odpowiednie stosowanie przepisu ust. 1 (określającego zasady dokonywania oceny prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych) i 3 w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. W odniesieniu do operatu szacunkowego autorstwa mgr. inż M. T., który stanowił podstawę zaskarżonej decyzji wypada jeszcze zasygnalizować, że nie podano nim charakterystyki wszystkich nieruchomości podobnych, a jedynie nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej. Taki stan rzeczy wyklucza możliwość oceny jakie nieruchomości zostały wzięte pod uwagę, czy na pewno odpowiadają definicji nieruchomości podobnych. Ponadto do porównań przyjęto również nieruchomości położone w zabudowie śródmiejskiej (taki opis przy nieruchomości o cenie maksymalnej, przy ustalaniu wartości nieruchomości po wejściu w życie miejscowego planu), co rodzi wątpliwości co do ich podobieństwa skoro definicja nieruchomości podobnej zamieszczona w art. 4 pkt 16 u.g.n. odwołuje się również do kryterium położenia. Dodatkowe zastrzeżenia mogą budzić również zbyt duże powierzchnie przyjętych do porównań działek przy wycenach pod zieleń i terenach rolnych (znacznie większych od wycenianej), a także brak określenia udziałów wagowych atrybutów analizowanych nieruchomości o przeznaczeniu rolnym i jakiejkolwiek charakterystyki nieruchomości przyjętych do porównań. Wytknięte w tym miejscu nieścisłości i braki operatu winny zostać wychwycone przez organy orzekające w sprawie i wymagały dodatkowego wyjaśnienia i uzupełnienia. W konkluzji stwierdzić trzeba, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie przeprowadzając pełnej oceny formalnej operatu szacunkowego w aspekcie jego jasności, logiczności i zupełności, a także nie dostrzegając potrzeby zweryfikowania prawidłowości jego sporządzenia na podstawie art. 157 ust. 4 u.g.n. naruszyło przepisy art. 7, 77 § 1 , art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.). Powyższe obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wezwie biegłą M. T. do uzupełnienia operatu szacunkowego we wskazanym wyżej zakresie, a także potwierdzenia jego aktualności (art. 156 ust. 4 u.g.n.), a następnie wraz z pierwszym operatem szacunkowym sporządzonym przez biegłe B. P. i B. S. przedłoży do oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W razie odmowy potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, względnie niemożności jego potwierdzenia na skutek upływu czasu, organ zleci wykonanie nowego operatu szacunkowego, który również zostanie poddany ocenie o której mowa w art. 157 ust. 4 u.g.n. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji.