II SA/Kr 825/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-[...] D. J. sprawy ze skargi J. B. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 kwietnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 28 kwietnia 2015 r. Nr [...] , znak: [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej - k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – dalej P.b.), po rozpatrzeniu odwołania J.B. , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 7 sierpnia 2013r. nr [...] znak: [...] , którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki starego płotu i postawienia nowego na działce nr [...] , obr. [...] w Z. , przy ul. [...] do [...]. Orzekając w ten sposób organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z pismem E.W. z dnia 3 lipca 2012 r., w którym zwrócono się o przeprowadzenie wizji lokalnej na działce [...] , obr. [...] w Z. , przy ul. [...] do [...] , na terenie której nastąpić miało odstępstwo od decyzji o rozbiórce starego płotu i postawienia nowego w tym samym miejscu. W oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach znak: [...] PINB w Z. wydał powyższą decyzję, odwołanie od której wniósł w terminie J.B. . Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2015 r. Nr [...], znak: [...] , MWINB w K. zlecił organowi pierwszej instancji uzupełnienie materiału dowodowego sprawy o przeprowadzenie oględzin ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] wraz ze sporządzeniem szkicu sytuacyjnego odręcznie lub na kserokopii mapy zasadniczej (wyrysu z ewidencji gruntów) lub kserokopii mapy sytuacyjnej z zaznaczeniem przebiegu wybudowanego ogrodzenia w stosunku do charakterystycznych punktów w terenie (np. ogrodzenia sąsiedniej działki), pomiarem jego wysokości oraz sporządzeniem dokumentacji fotograficznej. Za pismem z dnia 19 marca 2015 r., znak: [...] , PINB w Z. przekazał uzupełniony materiał dowodowy. Pismem z dnia 3 kwietnia 2015r. znak: [...] , MWINB w K. na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomił zainteresowane strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Po przedstawieniu w powyższy sposób przebiegu postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał, że w myśl treści księgi wieczystej nr [...] właścicielem działki nr [...] obr. [...] w Z. jest J.B. Analiza akt sprawy wskazuje, że H.K. była inwestorem budowy ogrodzenia działki nr [...] , obr. [...] w Z Jak wynika m.in. z treści księgi wieczystej nr [...] , H.K. jest właścicielem działki nr [...] , obr. [...] w Z. . Za pismem z dnia 31 sierpnia 2012 r. znak: [...] , Starostwo Powiatowe w Z. przekazało do organu pierwszej instancji kopie kart przyjętego zgłoszenia budowy ogrodzenia na działce nr [...] obr. [...] w Z. , dokonanego przez H.K. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Według art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b., budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Z analizy akt sprawy wynika, że ogrodzenie będące przedmiotem postępowania zostało wybudowane jako ogrodzenie działki nr [...] , od strony działki nr [...] , będącej własnością J.B. . Stosownie do protokołu oględzin z dnia 20 sierpnia 2012 r., że wysokość ogrodzenia wynosi ok. 1,88m. Powyższe ustalenia zostały potwierdzone podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 12 marca 2015 r., kiedy stwierdzono, że wysokość słupków wynosi ok. 190 cm. Na działce nr [...] od strony działki nr [...] zlokalizowana jest droga, której przebieg zilustrowany został na zgromadzonych w aktach sprawy mapach. Zgodnie z art. 30 ust. 2 P.b., do zgłoszenia dołącza się w zależności od potrzeb odpowiednie szkice lub rysunki. H .K. do zgłoszenia budowy ogrodzenia przedłożyła mapę do celów projektowych z odręcznie zaznaczoną lokalizacją planowanego ogrodzenia. W piśmie z dnia 22 lipca 2011r. wskazała, że ogrodzenie zostanie wykonane w następujący sposób: na murku o wysokości ok. 50 cm, posadowionego na głębokości ok. 80 cm, zostaną osadzone słupy. Przęsła wypełnione będą siatką stalową. Z pisma Starostwa Powiatowego wynika, że zgłoszenie to zostało przyjęte. Podczas czynności kontrolnych w dniu 12 marca 2015 r. wykonano dokumentację zdjęciową, z która wskazuje, że wybudowane przez H.K. ogrodzenie nawiązuje położeniem do ogrodzeń znajdujących się na sąsiednich działkach nr [...] i nr [...] od strony działki nr [...] należącej do J.B. . Nieznaczne różnice położenia mogą wynikać z faktu, iż ogrodzenie na działce nr [...] jest lekko cofnięte w głąb działki oraz ogrodzenie działki nr [...] jest lekko pochylone. Powyższe różnice mieszczą się w granicach błędu pomiarowego wynikającego z odręcznie zaznaczonej lokalizacji planowanego ogrodzenia zawartej w zgłoszeniu. Oznacza to, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem. Nadto materiał dowodowy nie wskazuje, aby roboty budowlane były prowadzone w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. (w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa łudzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska). Opisana droga jest drogą służebną na rzecz właścicieli działek nr [...] i [...] . Również w odwołaniu wskazano, że pas drogowy należy do działki nr [...] Inwestor w zgłoszeniu podał, że ogrodzenie ma powstać przy granicy z działką nr [...] . Przedmiotowa droga przebiegająca wzdłuż posesji jest prywatna, przebiega po służebności gruntowej jaką obciążona jest działka nr [...] , nie jest to droga gminna, wojewódzka, powiatowa, ani krajowa. Działki nr [...] , będącej własnością J.B. , nie można uznać za drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 260 ze zm.). Na działce tej, zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] , istnieje służebność pasa drogi koniecznej, którą posiadają właściciele działek nr [...] i [...] . Działka nr [...] nie jest więc działką z której korzystać może nieokreślona liczba osób, a jej właściciel może także dokonać zamknięcia drogi biegnącej przez swoją działkę przed dostępem osób trzecich poprzez np. postawienie ogrodzenia i bramy wjazdowej, tak aby dostęp zgodnie z ustanowioną służebnością do działki mieli tylko właściciele działek nr [...] i [...] . Dostęp do tej działki może mieć ograniczona liczba osób. W świetle powyższego terenu działki nr [...] nie można uznać za miejsce publiczne. Aby działkę pełniąca funkcję drogi, lecz nie będącą drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych zaliczyć do innych miejsc publicznych w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b., działka ta powinna posiadać cechę miejsca ogólnodostępnego. Za takie miejsce nie można uznać działki zapewniającej obsługę komunikacyjną, w tym dostęp do drogi publicznej, tylko uprawnionym każdoczesnym właścicielom określonych działek na zasadzie ustanowionych służebności. Skoro zaś ogrodzenie nie zostało wybudowane od strony drogi publicznej ani innego miejsca publicznego, to jego budowa nie wymagała dokonania zgłoszenia. Budowa ogrodzenia działki nr [...] od strony działki nr [...] zrealizowana została bez naruszenia przepisów prawa materialnego należącego do właściwości organów nadzoru budowlanego. Postępowanie jest zatem bezprzedmiotowe, ponieważ brak kompetencji organu nadzory budowlanego do orzekania o istocie sprawy. Stwierdzenie tego faktu obliguje do umorzenia postępowania tylko z tej przyczyny. Na koniec rozważań, odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie rozstrzygają w sprawach dotyczących rozgraniczenia, natomiast do weryfikacji, czy jakiś dowód został sfałszowany właściwe są inne organy. Odnośnie zarzutów dotyczących sposobu prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, to takie uchybienia zostały naprawione w postępowaniu odwoławczym. Również zarzut nieudostępnienia akt w sytuacji przesłania ich do organu pierwszej instancji nie ma wpływu na wynik rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, gdyż powyższe uchybienie zostało naprawione w postępowaniu przed organem odwoławczym poprzez wydanie zawiadomienia z art. 10 § 1 k.p.a. J.B. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem, wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się nakazania inwestorowi, aby ze spornej nieruchomości usunął wszelkie elementy ogrodzenia i wydał ją w posiadanie właściciela J.B. , a nadto zarządzenia odszkodowania dla właściciela według norm przepisanych. W uzasadnieniu powyższego skarżący wskazywał, że H.K. w miejscu starego siatkowego płotu postawiła nowy, wylewając murek, i w części zaanektowała od północnej strony działkę [...] , przyłączając do swojej nieruchomości. Granica między nieruchomościami jest stronom znana. H.K. złożyła do Starostwa Powiatowego w Z. zgłoszenie na budowę ogrodzenia w miejscu istniejącego przeznaczonego do rozbiórki. Na działce nr[...] ogrodzenie jest lekko cofnięte w głąb działki. Punkt graniczny w tym miejscu znajduje się w głębi za bramą wjazdową działki [...] , a płot H.K. w tym miejscu co najmniej 80cm wchodzi w teren działki nr [...] . Działka [...] została nadsypana ziemią i ogrodzenie przekracza wysokość 2,20. W złożonym zgłoszeniu H.K. wyraźnie zaznaczyła, że wymiana starego ogrodzenia na nowe będzie realizowane wyłącznie na działce [...] . Roboty budowlane nie zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem. J.B. podnosił, że w trakcie całego postępowania, jako strona ma prawo wglądu w akta sprawy organów obu instancji, a także do sporządzenia odpisów i kopii. W tym kontekście zarzucał, że utrudniano mu dostęp do akt oraz do chwili obecnej nie umożliwiono otrzymania z nich kserokopii. Nadto zmiana numeracji dokumentacji w czasie trwania danej sprawy jest niedopuszczalna (zmiana nr "8" w aktach [...] ). Skarżący zarzucał również, że organy nadzoru budowlanego korzystają z fałszywej mapy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2015 r., poz. 133), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [...] z dnia 28 kwietnia 2015r., znak [...] , jest zgodna z prawem. Kwestionowane orzeczenia zostały wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., po stwierdzeniu przez organy nadzoru budowlanego, że stan faktyczny nie upoważnia do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej o prawach i obowiązkach stron. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy stroną postępowania a organem. Nieistnienie takiego stosunku, to m. in. sytuacja, w której organ administracji publicznej nie jest kompetentny do władczego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony postępowania, tzn. żaden przepis prawa w danym stanie faktycznym nie upoważnia go do wydania decyzji administracyjnej. W orzecznictwie nie jest sporne, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Opolu, z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Op 374/15, Lex Omega nr 1932772; w Bydgoszczy, z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt I SA/Bd 543/15, Lex Omega nr 1850068 oraz w Gliwicach, z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 881/14, Lex Omega nr 1733871). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wymaga zatem ustalenia, czy organy nadzoru budowlanego zasadnie stwierdziły bezprzedmiotowość postępowania, dotyczącego budowy spornego ogrodzenia. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 15 czerwca 2011 r. H.K. dokonała zgłoszenia Staroście T. , jako właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, zamiaru budowy ogrodzenia w miejscu istniejącego, przeznaczonego do rozbiórki, na działce nr [...] , obr. [...] w Z. (k. [...] akt organu pierwszej instancji). Ogrodzenie miało powstać wzdłuż granicy z działką nr [...] , na której zlokalizowana była droga – służebność gruntowa, nie będąca drogą gminną ani inną drogą publiczną. Pismem z dnia 14 sierpnia 2012 r. organ administracji architektoniczno-budowlanej poinformował H.K. o przyjęciu zgłoszenia (k. [...] akt organu pierwszej instancji). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji dwukrotnie przeprowadził oględziny z udziałem stron (H.K. oraz E.W., , jako pełnomocnika J.B. ). W dniu 20 sierpnia 2012 r. (protokół – k. [...] akt organu pierwszej instancji) stwierdzono, że ogrodzenie ma wysokość ok. 188 cm. W toku oględzin w dniu 12 marca 2015 r. (protokół – k. [...] organu pierwszej instancji) ustalono, że podmurówka wykonanego ogrodzenia ma wysokość ok. 25-40 cm, a wysokość słupków wynosi 190 cm. Organy nadzoru budowlanego ustaliły ponadto, że na działce nr [...] istnieje służebność drogi koniecznej, ustanowiona na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr [...] i [...] (wydruk z informacji ksiąg wieczystych – k. [...] akt organu drugiej instancji). Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej oznaczona jako P.b.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 23 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Budowa lub roboty budowlane nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę z reguły mogą być wykonywane po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W aktualnym stanie prawnym zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m (art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b.). Do dnia 11 września 2015 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443) art. 30 ust. 1 pkt 3 przewidywał, że zgłosić właściwemu organowi należy budowę ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Przepis w takim kształcie obowiązywał zarówno w dniu dokonania zgłoszenia, jak i realizacji spornego ogrodzenia. W omawianym przepisie, w jego brzmieniu sprzed dnia 11 września 2015 r., pojęcie "drogi" odnosić należy wyłącznie do dróg publicznych, co wynika z użycia przez ustawodawcę określenia "inne miejsca publiczne". W niniejszej sprawie nie było sporne, że droga – służebność na działce nr[...] - nie jest zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, tj. nie jest drogą gminną, powiatową, wojewódzką ani krajową. Wyjątkowo droga wewnętrzna, niezaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych może stanowić "inne miejsce publiczne" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 8 marca 2012r., sygn. akt II SA/Lu 24/12, Lex Omega nr 1125573). Aby działkę pełniącą funkcję drogi, lecz nie będącą drogą publiczną, zaliczyć do innych miejsc publicznych w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b., działka ta powinna posiadać cechę miejsca ogólnodostępnego. Za takie miejsce nie można uznać działki zapewniającej obsługę komunikacyjną, w tym dostęp do drogi publicznej, tylko uprawnionym każdoczesnym właścicielom określonych działek na zasadzie ustanowionych służebności (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Białymstoku, z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 523/15, Lex Omega nr 1940864; w Gdańsku, z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 539/14, Lex Omega nr 1534159 oraz w Krakowie, z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1523/13, Lex Omega nr 1502349). W świetle ustaleń organów nadzoru budowlanego, zgodnie z którymi po działce nr [...] przebiega służebność drogi koniecznej na rzecz każdoczesnych właścicieli działek sąsiednich – nie można uznać tej działki za miejsce publiczne w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. w tym brzmieniu, które obowiązywało w czasie dokonywania zgłoszenia i wykonywania spornego ogrodzenia. Służebność przebiega po gruncie nie stanowiącym nawet odrębnej działki drogowej, będącej drogą wewnętrzną. Nie jest przedmiotem sporu, że ogrodzenie nie zostało wybudowane w pozostałych okolicznościach, wymienionych w omawianym przepisie, tj. od strony ulic, placów i torów kolejowych. Skoro nie wykonano go od strony drogi ani innego miejsca publicznego, to w stanie prawnym obowiązującym w dacie budowy (podobnie jak obecnie) w ogóle nie było wymagane zgłoszenie organowi administracji architektoniczno-budowlane budowy ogrodzenia nieprzekraczającego 2,20m od poziomu terenu. Wskazana wysokość odnosi się do urządzenia budowlanego. Uwzględniając prawidłowe ustalenia organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie do co parametrów ogrodzenia, inwestor był uprawniony do realizacji takiego ogrodzenia bez uprzedniego dopełnienia jakichkolwiek formalności. Skoro sporne ogrodzenie nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, nie zachodzą przesłanki wydania decyzji o których mowa w art. 48 i art. 49b P.b. Inwestycja nie należy również do robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 P.b., zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Słusznie zatem organy nadzoru budowlanego przyjęły, że do ustalonego stanu faktycznego nie odnosi się żaden przepis prawa materialnego, który stwarzałby podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Wobec braku materialnoprawnej podstawy załatwienia sprawy, postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a obowiązkiem organów było wydanie decyzji o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja odpowiada zatem prawu. Odnosząc się do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności wskazać, że nie mogły odnieść skutku te z nich, które dotyczyły "zaanektowania" części działki sąsiedniej, a zatem naruszenia prawa własności skarżącego. Należy w tym zakresie podzielić prezentowane w orzecznictwie poglądy, zgodnie z którymi funkcją postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego nie jest sprawowanie ochrony właściciela lub współwłaściciela obiektu budowlanego przed wkraczaniem w jego sferę praw cywilnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2894/12, Lex Omega nr 1575612). W szczególności zaś celem przepisów tych przepisów jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie cywilnego, regulującego kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności. W tym ostatnim przypadku poszkodowani właściciele mogą dochodzić swych praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym (tak w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 128/13, Lex Omega nr 1407907; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 542/13, Lex Omega nr 1504791 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Op 181/14, Lex Omega nr 1474147). Postępowanie administracyjne nie jest podstawowym narzędziem ochrony prawa własności i innych uprawnień właściciela nieruchomości, zaś roszczenia cywilne winny być dochodzone przed sądem powszechnym. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika, aby inwestor dokonał przesunięcia ogrodzenia, ale nawet jeżeli rzeczywiście je przesunął, to organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw prawnych do jakiejkolwiek ingerencji, skoro budowa ogrodzenia w przedmiotowym przypadku nie wymagała ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. O ile faktycznie doszło do naruszenia prawa własności, to skarżący może bronić swoich praw w tym zakresie na drodze cywilnej, nie zaś w ramach postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Nie mogły odnieść skutku zarzuty, dotyczące utrudniania dostępu do akt sprawy oraz nie umożliwienia otrzymania z nich kserokopii. Jak wynika z analizy przedłożonych akt organów nadzoru budowlanego, pełnomocnik skarżącego kilkakrotnie zapoznawał się z dokumentacją (potwierdzenie udostępnienia akt stronom – k. [...] akt organu pierwszej instancji), a zatem czynny udział w sprawie został stronie umożliwiony, ewentualne zaś trudności związane z dostępem do akt nie były tego rodzaju, aby mogły wpłynąć na sposób zakończenia postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dwukrotnie wydał postanowienia o odmowie wydania kserokopii dokumentów (postanowienie z dnia 11 grudnia 201 2r. k. [...] oraz postanowienie z dnia 6 sierpnia 2013r., k. [...] akt organu pierwszej instancji), zaś z akt sprawy nie wynika, aby skarżący wnosił zażalenie na to postanowienie. Skarżący nie sprecyzował, w jaki sposób – pomimo możliwości zapoznania się z aktami w siedzibie organu – brak wydania kserokopii dokumentów miałby wpłynąć na realizacje jego prawa do udziału w postępowaniu oraz na wynik sprawy. Bez znaczenia dla prawidłowości wydanej decyzji administracyjnej pozostaje też zmiana numeracji poszczególnych kart w aktach organu pierwszej instancji. Należy zwrócić uwagę, że regulujące m. in. sposób prowadzenia akt sprawy rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych. (Dz. U. Nr 14, poz. 67 ze zm.) nie wprowadza w ogóle obowiązku numeracji poszczególnych kart w aktach, tym bardziej zaś nie zawiera regulacji odnośnie zmiany takiej numeracji. Obowiązek numerowania poszczególnych kart w aktach można wyprowadzić z treści art. 54 § 2 p.p.s.a., stosownie do którego organ winien wraz ze skargą przekazać sądowi kompletne i uporządkowane akta sprawy. Przyjmuje się więc, że akta postępowań toczących się przed organem pierwszej i drugiej instancji, przedkładane sądowi, powinny zawierać komplety dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 1191/15, Lex Omega nr 1938998 oraz z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1540/10, Lex Omega nr 795669). Mimo braku konkretnych uregulowań w tym zakresie należy przyjąć, że zmiana numeracji poszczególnych kart jest dopuszczalna, o ile nie powoduje wątpliwości co do kompletności akt. W niniejszej sprawie Sąd takich wątpliwości się nie powziął. Brak też powodów by przypuszczać, że zmiana numeracji kart miała jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.