II SA/Kr 842/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg: E.B., S.B. , S.B. , i inni na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza tytułem zwrotu kosztów postępowania od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz: E.B. kwotę 200 (dwieście) zł, W.B. kwotę 200 (dwieście) zł, J.B. kwotę 200 (dwieście) zł, F.B. kwotę 200 (dwieście) zł, S.B. kwotę 200 (dwieście) zł, I.G. kwotę 200 (dwieście) zł, T.D. kwotę 200 (dwieście) zł, H.D. kwotę 200 (dwieście) zł, J.D. kwotę 200 (dwieście) zł, T.D. kwotę 200 (dwieście) zł, F.J. i I.J. solidarnie kwotę 200 (dwieście) zł, A.J. kwotę 200 (dwieście) zł, W.J. kwotę 200 (dwieście) zł, I.J. kwotę 200 (dwieście) zł, .A.J. kwotę 200 (dwieście) zł, A.J. kwotę 200 (dwieście) zł, E.L, kwotę 200 (dwieście) zł, K.M. kwotę 200 (dwieście) zł, A.K. i W.K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) zł, L.K. kwotę 100 (sto) zł, J.K. i E.K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) zł, J.K. kwotę 100 (sto) zł, F.K. kwotę 100 (sto) zł, I.K. kwotę 200 (dwieście) zł, J.K. kwotę 200 (dwieście) zł, G.K. kwotę 200 (dwieście) zł, A.K. kwotę 200 (dwieście) zł, E.K. kwotę 200 (dwieście) zł, M.K. kwotę 200 (dwieście) zł, R.K. kwotę 200 (dwieście) zł, J.K. i A.K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) zł, M.K. kwotę 200 (dwieście) zł, A.K. kwotę 200 (dwieście) zł, E.K. kwotę 200 (dwieście) zł, K.M. - syna K. kwotę 200 (dwieście) zł, K.M. - syna W. kwotę 200 (dwieście) zł, E.M. kwotę 200 (dwieście) zł, M.M. i E.M. solidarnie kwotę 440 zł, J.O. kwotę 200 (dwieście) zł, S.P. kwotę 200 (dwieście) zł, M.P. kwotę 200 (dwieście) zł, A.P. kwotę 100 (sto) zł, J.P. kwotę 200 (dwieście) zł, E.P. i A.P. solidarnie kwotę 200 (dwieście) zł, A.S. kwotę 200 (dwieście) zł, G.S. kwotę 200 (dwieście) zł, G.S. kwotę 200 (dwieście) zł, E.S. kwotę 200 (dwieście) zł, Z.S. kwotę 200 (dwieście) zł, W.S. kwotę 200 (dwieście) zł, M.S. kwotę 200 (dwieście) zł, A.S. kwotę 200 (dwieście) zł, E.S. kwotę 200 (dwieście) zł, H.S. i A.S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) zł, K.S. i A.S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) zł, E.S. kwotę 100 (sto) zł, W.W. kwotę 200 (dwieście) zł, M.W. kwotę 200 (dwieście) zł, I.Z. kwotę 200 (dwieście) zł, E.Z. kwotę 200 (dwieście) zł, B.Z. kwotę 200 (dwieście) zł, A.Z. i Ł.Z. solidarnie kwotę 200 (dwieście) zł, M.K. kwotę 200 (dwieście) zł, W.K. kwotę 200 (dwieście) zł, A.J. kwotę 200 (dwieście) zł, M.P. kwotę 200 (dwieście) zł, W.W. kwotę 200 (dwieście) zł, Z.K. kwotę 200 (dwieście) zł, W.K. kwotę 200 (dwieście) zł, LŁ. kwotę 200 (dwieście) zł, M.T. kwotę 200 (dwieście) zł. Decyzją z dnia 14 września 2006 r. Wójt Gminy N. , na podstawie art. 5, art. 24, art. 25 i art. 26 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów (Dz. U. Nr 11 poz. 80), w związku z art. 3 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o scalaniu gruntów (Dz. U. Nr 10 poz. 55) oraz art. 40 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 106 poz. 668) oraz art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2002 r. Nr 113 poz. 984) przy zastosowaniu art. 58 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. z 2000r. Nr 12 poz. 136) i art. 16 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2003 r. Nr 64 poz. 592), zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi L. gmina L. o ogólnym obszarze 4 536 ha zgodnie z : 1. projektem scalenia gruntów sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia (zał. 1), 2. rejestrem szacunkowym gruntów wydzielonych w wyniku scalenia (zał. 2), 3. wykazem ustaleń (zmian) odnośnie sposobu załatwienia wniesionych zastrzeżeń na okazany projekt scalania (zał. nr 3) uwidocznionych na mapie obszaru scalenia kolorem czerwonym (zał. nr 1), 4. warunkami (terminy i zasady) objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia (zał. nr 4), które stanowią integralną część decyzji. Nadto organ orzekł, że decyzja stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów, nie narusza praw osób trzecich do gruntów wydzielonych w zamian za grunty posiadane przed scaleniem, obciążenia wpisane do ksiąg wieczystych przenosi się z gruntów poddanych scalaniu na grunty wydzielone w wyniku scalenia oraz, że służebności gruntowe, obciążające grunty objęte scaleniem, które utraciły dla nieruchomości władnącej wszelkie znaczenie, znosi się bez odszkodowania. Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że na wniosek z dnia [.....] października 1984 r. złożony przez 535 właścicieli gruntów położonych we wsi L. , których grunty o łącznej powierzchni 2 386 ha przekroczyły połowę obszaru scalenia (52,6 %), Naczelnik Gminy J. , w skład której wchodziła wówczas wieś L. , zawiadomieniem z dnia 27 sierpnia 1987 r. wszczął postępowanie scaleniowe na obszarze wsi L. , na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów (Dz. U. z 1982 r. Nr 11, poz. 80). Przesłanką złożenia wniosku przez właścicieli gospodarstw rolnych była przede wszystkim występująca w tej wsi uciążliwa szachownica gruntów, której wymiernym wyrazem była liczba 49 280 kilkuarowych działek gruntowych, o średniej powierzchni 0,09 ha. Nie bez znaczenia był również fakt, że działki gruntowe prawie w 70 % nie posiadały dostępu do drogi publicznej. Łączny obszar scalenia wraz z prywatnymi lasami (które pozostawiono w starym stanie), obejmował 4 536 ha, które w chwili obecnej należą do 2 282 gospodarstw (w trakcie trwającego 19 lat postępowania scaleniowego, za zgodą organu prowadzącego to postępowanie, prowadzony był obrót ziemią). Wykonanie prac scaleniowych powierzone zostało zespołowi geodetów [.....] Biura Geodezji i Terenów Rolnych w K. i Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w N. Organ wskazał, że w toku postępowania spełnione zostały wymogi proceduralno-techniczne określone w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów. Nadto, postępowanie to na każdym etapie wykonywanych prac technicznych było jawne i prowadzone przy czynnym udziale uczestników tego postępowania. O wykonywanych czynnościach geodeta zaznajamiał uczestników scalania na zebraniach wiejskich zwoływanych przez organ prowadzący postępowanie lub indywidualnie, w biurze scaleniowym. Z wszystkich tych czynności sporządzane były protokoły, bądź też na każdym okazanym dokumencie poszczególni uczestnicy tego postępowania składali własnoręczne podpisy. Każdy uczestnik postępowania scaleniowego zaznajomiony został z rejestrem szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem, a przy okazaniu starego stanu posiadania składał życzenia co do lokalizacji nowo wydzielanych gruntów. Opracowany przez zespół geodetów projekt scalenia gruntów, wyznaczony i zastabilizowany na gruncie był okazywany uczestnikom postępowania scaleniowego od grudnia 1998 r. do lipca 2001 r. Projekt scalenia uwidoczniono na pierworysie mapy obszaru scalania oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scalaniu. O terminie okazania projektu scalenia na gruncie uczestnicy scalenia zawiadamiani byli indywidualnie. Z ogólnej liczby 2 282 właścicieli, 1 751 uczestników przyjęło okazany projekt bez zastrzeżeń, natomiast 531 właścicieli złożyło zastrzeżenia, obejmujące 1 541 nowozaprojektowanych działek. Na ogólną liczbę 21 640 nowych działek po scalaniu, zastrzeżenia zostały złożone w stosunku do 14 % nowo zaprojektowanych działek. Zgodnie z art. 22 w/w ustawy scaleniowej została powołana społeczna komisja do rozpatrzenia zastrzeżeń na okazany projekt. Każde zastrzeżenie zostało przez Komisję szczegółowo rozpatrzone przy udziale zainteresowanych uczestników i w miarę potrzeby zbadane na gruncie. Z czynności tych sporządzone zostały protokoły i opinie, które zostały przekazane do organu prowadzącego postępowanie scaleniowe. Na polecenie organu w okresie od czerwca 2003 r. do maja 2004 r. zostały wprowadzone zmiany do projektu scalania gruntów, a następnie ponownie dokonano wyznaczenia zmian projektu scalenia na gruncie i okazania tym uczestnikom, których zastrzeżenia zostały uznane za zasadne. Czynności te nie zostały wykonane na niewielkich częściach kompleksów gruntowych ze względu na niedopuszczenie wykonawców i uniemożliwienie im wyznaczenia i okazania na gruncie wprowadzonych do projektu scalenia zmian. Wobec powyższego zostały one zatwierdzone zgodnie z projektem zmian uwidocznionym na mapie obszaru scalenia kolorem czerwonym (zał. nr 1 do decyzji). Organ wskazał, że sporządzony wykaz ustaleń (zmian), zawarty w zał. nr 3 do decyzji obejmuje zarówno zastrzeżenia rozpatrzone pozytywnie jak i negatywnie. Podyktowane to zostało tym, że złożone zastrzeżenia obejmowały kilka działek, z których cześć została uznana za zasadne, a część za bezzasadne, stąd wspólny wykaz uczestników, których zastrzeżenia załatwiono pozytywnie i negatywnie. Nadmienił również organ, że wielokrotne zmiany organu prowadzącego scalenie gruntów w L. , (Naczelnik Gminy J. , Kierownik Urzędu Rejonowego w N. , Zarząd Gminy L. , Wójt Gminy N. ) były między innymi przyczyną długotrwałego przebiegu tego postępowania, a także zaginięcia niektórych dokumentów wytworzonych w procesie postępowania scaleniowego z lat 1987-1990. Z uwagi na powyższe, w trybie art. 52 k.p.a., organ przeprowadził dowód z zeznań świadków - czynnych wówczas uczestników scalania gruntów na okoliczność prowadzonego w tych latach postępowania. Od wyżej opisanej decyzji wniesiono ponad 300 odwołań (odnośnie do pozostałych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wydało postanowienia na podstawie art.134 k.p.a.), przy czym niektórzy odwołujący się składali je kilkakrotnie. Odwołania złożyły następujące osoby: I.K. , I.K. i K.K. i inni....., Osoby, które nie podpisały odwołania nie były wzywane o uzupełnienie tego braku formalnego. Odwołujący się zaskarżonej decyzji zarzucili: - bezzasadne nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności; - naruszenie art. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów poprzez niedostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu, nie stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania oraz brak racjonalnego ukształtowania gruntów; - brak w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego wszczęcie postępowania scaleniowego przez Naczelnika Gminy J. i niewłaściwe odtworzenie brakujących dokumentów z początkowego okresu scalenia na podstawie zeznań świadków; - nie wyjaśnienie przez organ I instancji, czy podpisy złożone pod wnioskiem o wszczęcie postępowania scaleniowego były autentyczne oraz nieuwzględnienie faktu, że wniosek o scalenie dotyczył całej wsi L. w skład której w 1984r. wchodziło również sołectwo K. , które nie zostało jednak objęte scaleniem; - naruszenie art. 24 i 25 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego przez Zarząd Gminy L. w sytuacji, gdy członkami zarządu byli uczestnicy scalenia; - naruszenie przepisów przy ustalaniu zasad szacunku gruntów, nie okazanie uczestnikom wyników szacunku, a także brak działań (mimo upływu kilkunastu lat) mających na celu jego zaktualizowanie, w szczególności nieuwzględnienie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - nie okazanie wszystkich działek na gruncie i uniemożliwienie tym samym składania zastrzeżeń, a także brak graniczników; - uszczuplenie wartości szacunkowej gruntów ponad dozwolony próg 3%, jak również nie wydzielenie gruntów tego samego rodzaju i jakości; - pozbawienie stron czynnego udziału w sprawie; - niezgodny z przepisami skład komisji doradczej do scalenia gruntów oraz rady uczestników scalenia, w konsekwencji brak legitymacji prawnej do podejmowania opinii w sprawie scalenia; - objęcie scaleniem gruntów zabudowanych bez wniosku i zgody właścicieli; - objęcie scaleniem - mimo przeciwnych zapewnień ze strony wykonawców scalenia gruntów leśnych oraz tzw. "pól buraczanych"; - wydzielenie gruntów pod cele użyteczności publicznej wyłącznie z gruntów prywatnych, a nie z gminnych i Państwowego Funduszu Ziemi, przy jednoczesnym braku informacji jaka wartość szacunkowa gruntów zabierana jest pod drogi i inne cele użyteczności publicznej; - znaczne różnice w wielkości i położeniu tych samych działek w mapie katastralnej i w mapie projektu scalenia; - nieuwzględnienie zmian własnościowych gruntów podlegających scaleniu i w efekcie zapisanie działek na poprzedników prawnych, mimo dokonywania obrotu ziemią za zgodą prowadzących scalenie; - wadliwa procedura opiniowania zastrzeżeń, zmienianie i uzupełnianie dokumentacji bez wiedzy uczestnika, niezawiadamianie go o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń oraz dokonywanie zmian w zakresie przyznanych działek po okazaniu; - naruszenie § 62 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez podanie powierzchni zaprojektowanych działek z dokładnością co do 1 ara. Ponadto szereg odwołań poza zarzutami natury ogólnej zawierało zarzuty indywidualne dotyczące nieprawidłowości zaistniałych w odniesieniu do konkretnych działek takich jak: niewłaściwe wytyczenie nowych dróg lub w ogóle brak wytyczenia dróg dojazdowych do gospodarstw, zmniejszenia powierzchni posiadanych działek, przydzielenie gruntów słabszych jakościowo, w znacznym oddaleniu od miejsca zamieszkania, nieracjonalne podzielenie działek zabudowanych i budowlanych (w sposób uniemożliwiający ich zabudowę), przydzielenie w miejsce działek budowlanych działek o innym charakterze, a także błędów w zakresie numeracji działek. Odwołujący się domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, a niektórzy również umorzenia postępowania scaleniowego. Decyzją z dnia 21 maja 2008 r. znak: [.....] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 5, art. 24, art. 25 i art. 26 ustawy o scalaniu gruntów w związku z art. 3 ustawy o zmianie ustawy o scalaniu gruntów oraz art. 40 ustawy o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa oraz art. 99 ust. 1 ustawy o bezpośrednim wyborze burmistrza i prezydenta miasta (w związku z art. 58 ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej i art. 16 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzja została wydana w postępowaniu przeprowadzonym na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów (Dz. U. Nr 11 poz. 80 z późn. zm.). W toku postępowania kilkakrotnie zmieniał się organ prowadzący. Na mocy przepisów ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczegółowych pomiędzy organy gminny a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34 poz. 168) przeprowadzenie scalenia przeszło do właściwości Kierownika Urzędu Rejonowego w N. Z dniem 2 kwietnia 1991 r. utworzona została Gmina L. Z dniem 1 stycznia 1999 r. organem prowadzącym postępowanie stał się Zarząd Gminy L. , który w maju 2001 r. zaprzestał rozpatrywania zastrzeżeń do projektu scalenia i zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. o wyznaczenie innego organu, motywując to faktem, że wszyscy członkowie Zarządu stali się uczestnikami scalenia. Kolegium postanowieniem z dnia 28 maja 2001 r. wyznaczyło do tej sprawy Zarząd Gminy J. , a następnie zmieniło to postanowienie wyznaczając ostatecznie do prowadzenia postępowania Zarząd Gminy N. Po przejęciu kompetencji należących uprzednio do Zarządu Gminy (na mocy ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze Wójta, burmistrza i prezydenta miasta - Dz. U. Nr 113 poz. 984) - od 2003 r. kontynuował postępowanie scaleniowe Wójt Gminy Nowy T. Kolegium przedstawiło przebieg postępowania scaleniowego, uszczegółowiając jego opis podany przez organ I instancji. I tak organ odwoławczy sprecyzował, że do wniosku o przeprowadzenie scalenia dołączony został wykaz rolników (uczestników przyszłego scalenia) z podpisami 541 osób, a zatem o 6 więcej niż podano we wniosku. Postępowaniem scaleniowym nie objęto obszaru [.....] Parku Narodowego, Lasów Państwowych, Leśnej Spółki Urbarialnej i przysiółka K.. - o łącznej powierzchni 2 044 ha. Lasy prywatne rozproszone w enklawach po całym obszarze scalenia zostały pomierzone na gruncie jako tzw. "niezmienniki" według wskazań właścicieli (użytkowników wieczystych). W dniu [....] września 1987 r. na zebraniu uczestników scalenia wybrana została - jako organ doradczy - I Rada Uczestników Scalenia. Skład Rady zmieniał się kilkakrotnie w trakcie prac scaleniowych. W toku scalenia dokonano pełnej, kompleksowej kontroli klasyfikacji gruntów. Na tej podstawie ustalone zostały (w trybie art. 7 ustawy) tzw. "zasady szacunku porównawczego gruntów". Na zebraniach ogólnych w dniach [....] stycznia 1990 r. i [....] stycznia 1990 r. uczestnicy scalenia zostali zaznajomieni z wynikami szacunku porównawczego oraz wartością części składowych naliczeń. Uczestnicy zostali poinformowani o terminie wyłożenia sporządzonego szacunku i możliwości wniesienia zastrzeżeń. W związku z częściowym zaginięciem dokumentacji dotyczącej scalenia z lat 1987-1990, przeprowadzenie przez organ prowadzący postępowanie scaleniowe takich czynności jak: ogólne zebranie informacyjne w 1987 r. (na którym została wybrana Rada Uczestników Scalenia w składzie 7 osób), zaznajomienie uczestników scalenia z zasadami przeprowadzenia szacunku porównawczego oraz wyłożenie do wglądu uczestników map szacunków gruntów, zostało potwierdzone zeznaniami świadków tj. czynnych w tym okresie uczestników postępowania, a to: K.S. , M.M. , J.K. , I.O. , F.K. , J.J. , F.P. , J.D. , A.J. , J.M. i B.S. Dowód z zeznań ww. świadków został przeprowadzony - jak wskazano w decyzji organu I instancji - w trybie art. 52 k.p.a. przez "Urząd Gminy L". Na podstawie szacunku porównawczego opracowany został rejestr szacunku porównawczego gruntów poddanych scaleniu. Suma powierzchni i wartości wszystkich działek w danym gospodarstwie (zbilansowana według użytków) stanowiła wyjściową powierzchnię i wartość gospodarstwa przed scaleniem, pomniejszoną o tzw. "współczynnik potrąceń" (globalny dla całej wsi - 2,4 % wartości). Po tych czynnościach nastąpił etap "zbierania życzeń" do projektu scalenia. Do uczestników kierowane były imiennie zawiadomienia za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Uczestnicy składali własnoręczne podpisy z datą w rejestrze "przedscaleniowym" oraz w kwestionariuszu życzeń. Kolejnym etapem było uwzględnienie zebranych życzeń uczestników scalenia w poszczególnych kompleksach projektowych. W całym obszarze scalenia opracowano ostateczny projekt, obliczono powierzchnię nowych działek, wyznaczono geodezyjnie na gruncie i zastabilizowano trwale betonowymi granicznikami 10 681 działek, osadzając (łącznie z tzw. "niezmiennikami") ok. 36 700 kamieni granicznych. Od m-ca maja 1997 r. rozpoczęto sukcesywnie okazywanie projektu scalenia poszczególnym uczestnikom postępowania scaleniowego, którzy byli imiennie zawiadamiani o miejscu i terminie okazania działek. Wszystkie zastrzeżenia były rozpatrywane przez komisję d/s rozpatrzenia zastrzeżeń lub powołanego eksperta. Ten etap prac zakończony został w grudniu 1998 r. Organ prowadzący na tym etapie postępowanie kompletował protokoły komisji d/s zastrzeżeń oraz opracowania eksperta. Zmiany w projekcie scalenia, następujące w wyniku przyjęcia zastrzeżeń, były - po zasięgnięciu opinii komisji doradczej - akceptowane w formie postanowienia przez organ prowadzący postępowanie, a następnie wyznaczane na gruncie i ponownie okazywane. Rozpatrywanie zastrzeżeń i wprowadzanie zmian trwało do końca czerwca 2001 r. Zmiany powodowały wtórny napływ zastrzeżeń, naruszały bowiem niejednokrotnie projekt działek przyjętych bez zastrzeżeń w wersji w pierwotnej. Do tego czasu trzykrotnie zmieniał się skład komisji doradczej, zmieniał się także organ prowadzący postępowanie. W dalszych latach przeprojektowano, wyznaczono na gruncie i okazano 792 działki. W okresie od 30 kwietnia 2004 r. do wydania decyzji I instancji Wójt Gminy N. wyjaśniał wątpliwości prawne i uzupełniał dokumentację scaleniową. Organ odwoławczy wskazał, że znaczna część odwołań dotyczyła zmian powstałych w wyniku obrotu nieruchomościami w trakcie scalenia, nie wprowadzanych do operatu scaleniowego ze względu na brak podstawy prawnej. Wskazał, że wszystkie te zmiany (wynikłe z obrotu cywilno - prawnego) będą mogły być dokonane na etapie zakładania nowej ewidencji gruntów i budynków po scaleniu. Podał również, że po wniesieniu odwołań [.....] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych sporządziło na zlecenie organu - w odniesieniu do odwołań zawierających zarzuty techniczne, dotyczące samego sposobu przeprowadzenia scalenia, systemu i sposobu przydzielania gruntów zamiennych, szacunków porównawczych itp. - tzw. "opinie techniczne". Konfrontując opinie "techniczne" z treścią odwołań Kolegium uznało zarzuty tej kategorii za nieuzasadnione i w sposób wiarygodny wyjaśnione przez wykonawców prac scaleniowych w oparciu o dokumentację stworzoną w toku scalenia. Organ wyjaśnił, że liczne żądania dotyczące pozostawienia "starych granic" zgłoszone przez odwołujących się, nie mogły być uwzględnione, gdyż każda zmiana (w tym powrót do starego stanu) pociągałaby kolejne zmiany w już okazanym i uwzględnionym projekcie scalenia, co skutkowałoby kolejnymi skargami tych uczestników scalenia, którzy już działki przyjęli (objęli w posiadanie) i których jest przeważająca większość wśród uczestników scalenia. Nadto wiele odwołań dotyczyło przypadków, w których wypowiedziała się już w toku prac scaleniowych komisja doradcza (uznając je za bezzasadne). W szeregu przypadków autorzy opinii technicznych ujawnili, że odwołujący się podnieśli ponowne zastrzeżenia w sprawach, w których uprzednio (w toku prac scaleniowych) podpisywali oświadczenia o przyjęciu okazanych działek bez uwag. Organ wskazał, że korekty granic sąsiadujących bezpośrednio działek mogą być w każdym przypadku kwestionowania takich granic wprowadzone wyłącznie w drodze dwustronnego porozumienia stron - poza procedurami scaleniowymi. Za nieuzasadnione organ odwoławczy uznał odwołania dotyczące opóźnień w akcie wejścia w posiadanie nowych działek, ponieważ kwestia ta została uregulowana w załączniku nr 4 do decyzji I instancji p.t. "Terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielanych w wyniku scalenia". Nadto podniósł, że zmiany w operacie ewidencji gruntów we wsi L. , wynikłe z obrotu nieruchomościami (spadki, podziały, przekazania za renty itp.), a dokonane w czasie, kiedy nie funkcjonowało Terenowe Biuro ds. Scalenia Gruntów w L. tj. od lipca 2001 r. do dnia dzisiejszego, będą rozpatrzone i uwzględnione na etapie odnowienia ewidencji gruntów i budynków po scaleniu, łącznie ze sporządzeniem wniosków do właściwego Sądu Rejonowego o założenie ksiąg wieczystych po scaleniu. Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 7, 9, 10 § 1 k.p.a.) Kolegium wskazało, że organy prowadzące postępowanie scaleniowe dołożyły wszelkich starań, by działać na podstawie przepisów prawa. W trakcie postępowania dążono do wnikliwego ustalenia stanu faktycznego. Cały tok postępowania wskazuje, że na każdym jego etapie uczestnicy mieli zapewniony czynny udział, aktywnie w nim uczestniczyli, zgłaszając uwagi, wnioski czy zastrzeżenia. Zgłoszone przez nich postulaty były wnikliwie analizowane i, w miarę możliwości, realizowane. Charakter sprawy uniemożliwiał uwzględnienie wszelkich wniosków, niejednokrotnie były one sprzeczne z wnioskami innych osób, bądź prowadziły do faworyzowania jednych kosztem innych. Wypracowany w ciągu kilkunastu lat projekt scalenia z całą pewnością nie uwzględnia wszystkich postulatów i potrzeb uczestników scalenia. Nie było to jednak możliwe w sytuacji tak dużej operacji scaleniowej. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. została zaskarżona przez do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez: E.B. , S.B. , S.B. , A.B. , i innych.....w skargach sporządzonych osobnymi pismami wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarg wskazali, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniach i jedynie "przykładowo" ustosunkował się do zawartych w nich zastrzeżeniach. Powyższe świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Nadto zarzuty, określone przez organ odwoławczy jako "techniczne", pozostawiono bez wyjaśnienia, ograniczając się do stwierdzenia, że w toku zakładania nowej ewidencji gruntów i budynków po scaleniu sprawy te zostaną uregulowane. Pozostawienie powyższych kwestii bez rozstrzygnięcia stanowi o naruszeniu art. 6 k.p.a. Kolegium dopuściło się również naruszenia art. 81 w zw. z art. 140 k.p.a, skoro nie umożliwiło stronom zapoznania się z treścią sporządzonych na etapie postępowania odwoławczego "teczek technicznych", które stanowiły podstawę uznania odwołań za bezzasadne. Co więcej, w opinii skarżących, oparcie się przez organ odwoławczy głównie na opiniach technicznych świadczy o tym, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji "posiadał wady uniemożliwiające jego wykorzystanie jako materiału wiarygodnego". S.B. dodatkowo podniosła, że naruszone zostały następujące przepisy: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez nie zapewnienie stronom czynnego udziału w sprawie, art. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, gdyż w wyniku scalenia nie zostały zapewnione korzystniejsze warunki gospodarowania (w wyniku scalenia skarżąca uzyskała działkę budowlaną, która nie nadaje się do zabudowy, ponieważ jest wąska i nieforemna), art. 2 ust. 3 cyt. ustawy, gdyż bez jej zgody scaleniem objęto działkę zabudowaną. Ponadto sposób wyznaczenia granic działek spowodował niemożność korzystania z nieruchomości. Granice zostały wyznaczone bowiem w taki sposób, że część stanowiącego jej własność budynku znalazła się na działce sąsiada, utraciła również dostęp do ujęcia wody. Kolejny zarzut dotyczył niezgodności projektu scalenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji naruszenie art. 22 cyt. ustawy. S.B. dodatkowo zarzucił naruszenie art. 8, art. 26 i art. 10 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów poprzez przydzielanie działek o mniejszej wartości i powierzchni niż poprzednio posiadane, nie okazanie działek na gruncie oraz błędne ustalenie szacunku wartości gruntów. A.B. dodatkowo wskazał, że uzyskał działkę przedzieloną potokiem, co w znacznym stopniu utrudnia korzystanie z niej. Zarzucił również naruszenie art. 11 ust. 3 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, gdyż objęto scaleniem działki leśne bez wymaganego prawem szacunku wartości gruntów oraz art. 24 ww. ustawy poprzez brak okazania działki nr [.....] (...) na gruncie. F.B. dodatkowo zarzucił naruszenie art. 11 ust. 3 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Wskazał, że należąca do niego działka leśna nr [.....] stała się własnością innej osoby, mimo, że na jej zalesienie poniósł znaczne nakłady finansowe. Zmiana ta nie została w żaden sposób zrekompensowana. Ponadto w miejsce jednej z działek (działka o nr ....) otrzymał działkę położoną w znacznym oddaleniu od miejsca zamieszkania. M.B. i A.B. dodatkowo podnieśli, że ich główny zarzut z odwołania dotyczył wyznaczenia nowych działek w ten sposób, że część budynku stanowiącego ich własność po scaleniu znalazła się na działce sąsiada. A.J. dodatkowo podniósł, że w wyniku scalenia otrzymał działki o mniejszej wartości i powierzchni niż poprzednio posiadane. Działki nie zostały mu okazane na gruncie. Ponadto zarzucił, że mimo stosownych wniosków odnośnie zmiany stanu własności wynikającego z nabycia spadku oraz zasiedzenia - w projekcie scalenia zmiany te nie zostały uwzględnione. J.N. dodatkowo zarzuciła, że w zestawieniu odwołań sporządzonym jako załącznik do zaskarżonej decyzji nie zostało ujęte odwołanie złożone przez jej matkę E.W. , która zmarła [.....] lutego 2008 r. i której jest spadkobiercą. Wskazała, że mimo, iż wniesione do projektu scalenia zastrzeżenia zostały pozytywnie rozpatrzone przez komisję doradczą, która stwierdziła, że kwestionowane działki należy przeprojektować, zmiany nie zostały przeprowadzone. Nadto posiadane przez nią działki budowlane w ogóle nie powinny podlegać scaleniu, bądź też w zamian powinna otrzymać działki o takim samym przeznaczeniu, tymczasem nie przydzielono jej działek budowlanych, a uzyskane w wyniku scalenia działki nie nadają się do działalności rolniczej. Powyższe okoliczności świadczą, w ocenie skarżącej, o naruszeniu art. 1, art. 24, art. 25 i art. 8 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. K.M. i C.M. dodatkowo zarzucili naruszenie art. 1 i 8 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów wskazując, że należąca do nich działka nr [.....] została podzielona na 4 części, natomiast działka nr [.....] została przedzielona drogą, w wyniku czego powierzchnia posiadanych przez nich gruntów uległa znacznemu zmniejszeniu, bez jakiejkolwiek rekompensaty. L.K. dodatkowo wskazała, że działki otrzymane w wyniku scalenia mają rażąco niską wartość w stosunku do wcześniej posiadanych. J.K. i E.K. dodatkowo podnieśli, że naruszono art. 2 ust. 3, art. 1 i art. 8 i 11 ust. 3 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, gdyż scaleniem objęto, bez ich zgody, działki zabudowane (o nr .... i....), projekt scalenia nie tworzy korzystniejszych warunków gospodarowania, nowo przydzielone działki mają niższą wartość i mniejszą powierzchnię. Ww. działki budowlane zostały nadto pozbawione dotychczasowego wjazdu, na urządzenie którego skarżący ponieśli koszty. E.M. dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 11 ust. 3 i art. 8 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Wskazała, że działki leśne mimo wcześniejszych informacji o wyłączeniu ze scalenia zostały jednak nim objęte, gdyż w wyniku zmian granic doszło do zmniejszenia ich powierzchni, jak również nie została ustalona wartość szacunkowa gruntów. M.P. i S.P. dodatkowo zarzucili naruszenie art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, gdyż nie wyrazili zgody na objęcie scaleniem zabudowanej działki stanowiącej ich własność. K.S. i I.S. dodatkowo zarzucili naruszenie art. 7, 8, 9, 10 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronom czynnego udziału w sprawie oraz art. 2 ust. 3 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów poprzez objęcie scaleniem bez ich zgody działki zabudowanej, w wyniku czego nastąpiło znaczne ograniczenie jej funkcjonalności bez żadnej rekompensaty. Nadto działki otrzymane w wyniku scalenia mają niższą wartość niż poprzednio posiadane. A.S. dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 1 i 26 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, podnosząc, że wyznaczona w terenie działka nr [.....] , którą otrzymała w wyniku scalenia w znacznym stopniu odbiega od stanu uwidocznionego w mapach scaleniowych. Ponadto do przedmiotowej działki nie została wytyczona droga dojazdowa. H.S. i A.S. dodatkowo zarzucili naruszenie art. 1 i art. 8 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, gdyż otrzymane w wyniku scalenia działki częściowo nie nadają się do użytku, położone są w znacznym oddaleniu od miejsca zamieszkania lub posiadają gorsze warunki gospodarowania, nadto zmniejszyła się również powierzchnia posiadanego przez skarżących gospodarstwa. K.S. i A.S.. dodatkowo zarzucili naruszenie art. 2 ust. 3 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, gdyż scaleniem została objęta bez ich zgody działka zabudowana. Naruszenia art. 1 ww. ustawy upatrywali ponadto w wyznaczeniu granic działek w ten sposób, że część infrastruktury budynku znajduje się na działce sąsiedniej. E.S. dodatkowo podniosła, że działki stanowiące jej własność zostały przedzielone przez drogi, w wyniku czego zmniejszyła się ich powierzchnia, pogorszyły się warunki gospodarowania, pogorszeniu uległ również dostęp do działek, co stanowi naruszenie art. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Nadto działki nie zostały jej okazane na gruncie, a zatem doszło również do naruszenia art. 26 cyt. ustawy. M.W. dodatkowo zarzucił naruszenie: art. 2 ust. 3 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów poprzez objęcie, bez zgody skarżącego, działki zabudowanej (nr....), w wyniku czego została ograniczona jej funkcjonalność, art. 8 ustawy poprzez zmniejszenie powierzchni posiadanych nieruchomości, bez jakiejkolwiek rekompensaty z tego tytułu (zwłaszcza działki nr.....), art. 25 ustawy poprzez niezgodne z ww. przepisem rozpatrywanie składanych w toku postępowania zastrzeżeń oraz art. 23 ust. 2 ustawy poprzez brak okazania wszystkich działek na gruncie. E.B. , W.B. , A.B. (w miejsce zmarłego w toku postępowania sądowoadministracyjnego P.B. ), S.B. , E.G. , i innych...... w skargach sporządzonych osobnymi pismami, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarg zarzucili, że odwołania zostały rozpatrzone przez Kolegium nierzetelnie. Nadto część dokumentów zgromadzonych w toku postępowania scaleniowego zaginęła, natomiast ich odtworzenie przez organ I instancji nastąpiło z rażącym naruszeniem procedury. W charakterze świadków zostały przesłuchane tylko takie osoby, które potwierdzały prawidłowość postępowania scaleniowego, przy czym świadkami w przeważającej części byli uczestnicy scalenia bezpośrednio zainteresowani pozytywnym wynikiem postępowania. Również pracownica Urzędu Gminy L. , przeprowadzająca dowód, była uczestnikiem scalenia. Nadto świadkowie byli słuchani w celu ustalenia okoliczności zaistniałych przed 15 laty, zatem tak znaczny upływ czasu nie mógł pozostać bez wpływu na stan ich pamięci. Wskazali, że akta sprawy są niekompletne, brakuje oryginałów dokumentów, w tym zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz istotnych protokołów. Podali, że największy zakres prac scaleniowych został wykonany w latach 1991-2001 przez Zarząd Gminy L. . Wszyscy członkowie zarządu byli uczestnikami scalenia. Organ odwoławczy ograniczył się do wskazania, że ponad 50% łącznej powierzchni zostało zgłoszone do scalenia, nie zweryfikował jednak autentyczności podpisów właścicieli. Zwrócili przy tym uwagę na fakt, że wniosek ten dotyczył całej wsi L. , w skład której wówczas wchodziło również sołectwo [.....] , które ostatecznie nie zostało włączone do scalenia, ale podpisy mieszkających w nim osób zostały zaliczone do ogólnej liczby wnioskodawców. W ocenie skarżących, w istocie brak było wymaganej ustawą liczby głosów dla rozpoczęcia procedury. Zarzucili także, że liczba osób w komisji doradczej oraz radzie uczestników scalenia była niezgodna z art. 9 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów (co potwierdzone zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, sygn. II SA/Kr 2284/98). Nadto scaleniem zostały objęte grunty zabudowane bez zgody ich właścicieli, nie wszystkie działki zostały okazane w terenie, dla znacznej ilości gruntów brak jest graniczników. Działki leśne również zostały objęte scaleniem, natomiast przy pracach pomiarowych właściciele nie byli obecni i nie sporządzono wymaganych protokołów. Wreszcie doszło do naruszenia art. 13 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, ponieważ wyniki szacunku gruntów nie zostały ogłoszone uczestnikom scalenia, nie zostało wydane postanowienie o akceptacji szacunku, odbierając tym samym stronom prawo do złożenia zażaleń. Natomiast uszczuplenie wartości szacunkowych gruntów ponad dozwolony 3% próg przesądza o naruszeniu art. 8 ust. 1 i art. 14 ww. ustawy. Na koniec podkreślili, że grunty na cele użyteczności publicznej zostały wydzielone wyłącznie z gruntów prywatnych, z pominięciem gruntów gminnych i Państwowego Funduszu Ziemi. R.L. , J.K. i W.K. , J.K. , I.K. , E.K. , R.K. , E.S. , W.S. , B.Z. wnieśli dodatkowo o umorzenie postępowania administracyjnego. A.J. wniósł dodatkowo o umorzenie postępowania administracyjnego, a także wskazał, że zostały mu zabrane działki budowlane nr [.....] i nr [.....] bez żadnej rekompensaty w gruntach tego samego rodzaju. Na działce nr [.....] wykonano dwie drogi gminne kosztem jego gruntów, w sytuacji gdy wystarczająca byłaby jedna droga. Z działki nr [.....] będącej drogą prywatną dokonano bezprawnego zapisu na rzecz Gminy L. Działka o nr [.....] w czasie okazania na gruncie miała powierzchnię 0,96 ha, a obecnie w rejestrach widnieje zaledwie 0,80 ha, również działki leśne o nr [.....] i [.....] zostały zmniejszone, a nowe granice zostały uwidocznione niezgodnie ze stanem prawnym i faktycznym. M.l. i E.l. , H.F. i M.F. , J.K. i innych.....i oraz M.T. w skargach sporządzonych osobnymi pismami, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, częściowe umorzenie postępowania scaleniowego, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 kpa poprzez nie zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Skargi składane przez uczestników w toku postępowania scaleniowego do organów nadrzędnych nie zostały załatwione zgodnie z przepisami; - art. 24 i art. 25 kpa poprzez prowadzenie postępowania scaleniowego przez Zarząd Gminy L. , mimo, że wszyscy członkowie zarządu byli uczestnikami scalenia i z tego powodu podlegali wyłączeniu. Podkreślili przy tym, że czynności wykonane przez ten organ miały kluczowe znaczenie dla opracowanego projektu scalenia, natomiast organ który wydał decyzję w I instancji – Wójt Gminy N. przeprowadził znikomą cześć postępowania. Członkami zarządu Gminy L. i równocześnie uczestnikami scalenia w dniu przejęcia scalenia tj. 1 stycznia 1999 r. były następujące osoby: B.K. , A.S. , J.K. , W.W. i I.M. . A.S. był członkiem komisji doradczej, opiniował zastrzeżenia jako jej członek, a następnie zatwierdzał jako członek zarządu; - art. 9 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów poprzez prowadzenie prac przez komisję doradczą i radę scalenia, których liczba członków była niezgodna z ustawą (co potwierdzone zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, sygn. II SA/Kr 2284/98). Ponadto na podstawie akt sprawy nie sposób ustalić kiedy została powołana I rada uczestników scalenia i przez kogo. - art. 1 cyt. ustawy poprzez nie stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania; - art. 11 cyt. ustawy poprzez nieokreślenie zasad szacunku zgodnie z tym przepisem. Zasady te zostały ustalone przez radę scaleniową z geodetami prowadzącymi scalenie. Skarżący wskazali także, że w 2005 r. został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale zmiany przeznaczenia gruntów wynikające z planu nie zostały uwzględnione w postępowaniu scaleniowym. Grunty te, wbrew żądaniom stron, nie zostały na nowo oszacowane; - art. 12 cyt. ustawy poprzez nie zaprezentowanie uczestnikom scalenia wyników szacunku gruntów; - art. 13 cyt. ustawy poprzez niepodjęcie przez uczestników scalenia uchwały wyrażającej zgodę na dokonany szacunek gruntów; - art. 22 cyt. ustawy poprzez nieuwzględnienie w projekcie scalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; - § 62 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez podanie powierzchni zaprojektowanych działek w pełnych arach. M.l. i E.l. dodatkowo zarzucili naruszenie art. 24 cyt. ustawy poprzez nie okazanie na gruncie wszystkich zaprojektowanych działek, pozbawiając ich jednocześnie możliwości składania zastrzeżeń do projektu tych działek oraz art. 7 cyt. ustawy poprzez brak w aktach sprawy potwierdzenia, że decyzja o rozpoczęciu scalenia została ogłoszona na zebraniu uczestników scalenia 13 września 1987 r. W ocenie skarżących, scalenie zostało przeprowadzone na podstawie porozumienia Prezydenta m. K. z Wojewodą N. , które miało miejsce w 1985 r. W tym też roku w L. zostało utworzone biuro scaleniowe. Wskazali na nieprawidłowości w powołaniu kolejnej rady uczestników scalenia w 1998 r., które nastąpiło na trzech zebraniach w sołectwach zamiast tak jak wymaga tego ustawa na ogólnym zebraniu uczestników. Również w późniejszym okresie wybór nowych osób miał miejsce na zebraniach w sołectwach. Zdaniem skarżących doszło również do naruszenia art. 8 ust. 1 i art. 14 cyt. ustawy poprzez nieuprawnione uszczuplenie rzeczywistej wartości szacunkowej gruntów ponad dozwolony próg 3 % i nie wydzielenie gruntów tego samego rodzaju i wartości. Podnieśli, że została im zabrana część działki budowlanej ogrodzonej, bezpośrednio przylegającej do zabudowań gospodarczych, wartość należących do nich działek została błędnie oszacowana, a powierzchnia działek została zmniejszona. Nadto bez bliższego uzasadnienia wskazali na naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. H.F. i M.F. dodatkowo podnieśli, że mimo obietnicy nie objęcia scaleniem działek o nr [.....] i [.....] (działek o szczególnej wartości) działki te zostały im zabrane. Podobnie nie przychylono się do prośby o pozostawienie w ich władaniu działki nr [.....] , przydzielając im działki oddalone od ich zabudowań i o gorszej jakości gruntu. Wskazali również na naruszenie art. 17 ustawy, gdyż grunty pod cele użyteczności publicznej zostały wydzielone wyłącznie z gruntów prywatnych, z pominięciem nieruchomości gminnych i Państwowego Funduszu Ziemi oraz art. 8 ust. 1 i art. 14 cyt. ustawy poprzez nieuprawnione uszczuplenie rzeczywistej wartości szacunkowej gruntów ponad dozwolony próg 3 %. Do chwili obecnej nie ustalono, czy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez wymaganą liczbę właścicieli działek, nadto w aktach brakuje oryginału lub uwierzytelnionej kopii postanowienia o wszczęciu postępowania z 1987 r., a podjęta próba odtworzenia akt w drodze przesłuchania świadków było przeprowadzona niezgodnie z przepisami prawa. J.K. i W.K. dodatkowo zarzucili naruszenie art. 8 ust. 1 i art. 14 ustawy poprzez nieuprawnione uszczuplenie powierzchni gruntów o szczególnej wartości ponad 10 % i nie wydzielenie im gruntów tego samego rodzaju i wartości. Nadto nie okazano im na gruncie i na mapie wszystkich zaprojektowanych działek, pozbawiając tym samym możliwości składania zastrzeżeń. G.K. dodatkowo zwróciła uwagę na nieprawidłowości w przydzielaniu działek oraz rozpatrywaniu zastrzeżeń do projektu scalenia. Podniosła, że pierwotnie okazana została jej na gruncie inna działka (....dawna....) niż faktycznie otrzymana (.....dawna ......). Drugiej działki nie okazano jej na gruncie. Krytycznie oceniła postępowanie komisji przy rozpatrywaniu zastrzeżeń. Wskazała, że otrzymane w wyniku scalenia działki znajdują się znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego (w przeciwieństwie do poprzednio posiadanych), nadto mają dużo niższą wartość, gdyż są słabe i podmokłe. Zarzuciła stronniczość w działaniu Zarządu Gminy L. oraz komisji doradczej. Wskazała na naruszenie art. 3 pkt 2 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów poprzez nie potwierdzenie autentyczności podpisów właścicieli gruntów złożonych we wniosku o wszczęcie postępowania scaleniowego oraz art. 7 cyt. ustawy poprzez brak w aktach sprawy potwierdzenia, że decyzja o rozpoczęciu scalenia została ogłoszona na zebraniu uczestników scalenia w dniu 13 września 1987 r. Wskazała na nieprawidłowości w powołaniu kolejnej rady uczestników scalenia w 1998 r., przytaczając argumentację taką jak w skardze M.L. i E.L. Zarzuciła również naruszenie art. 10 ustawy poprzez niepowołanie komisji scaleniowej do szacunku gruntów. W ocenie skarżącej doszło również do naruszenia art. 8 ust. 1 i art. 14 cyt. ustawy poprzez nieuprawnione uszczuplenie rzeczywistej wartości szacunkowej gruntów ponad dozwolony próg 3% oraz art. 17 cyt. ustawy, gdyż grunty pod cele użyteczności publicznej zostały wydzielone wyłącznie z gruntów prywatnych, z pominięciem nieruchomości gminnych i państwowego funduszu ziemi. Na koniec zarzuciła naruszenie art. 20 ustawy wskazując, że zmiany w zakresie prawa własności dokonane za zgodą organu prowadzącego postępowanie scaleniowe nie zostały uwzględnione w projekcie scalenia. M.K. dodatkowo podniosła, że w wyniku scalenia otrzymała dużo gorsze grunty i nieużytki, oddalone od jej działki siedliskowej, zostały one też nieracjonalnie ukształtowane. Zabrano jej działki przeznaczone pod inwestycje narciarskie. Zaproponowana działka nr [.....] znajduje się na gruntach przeznaczonych do zalesienia. Działka została utworzona z części drogi gminnej, która została przeprojektowana w sposób nieracjonalny i narusza art. 3 i 5 ustawy prawo budowlane. Działkę nr [.....] (41,8 ara) zmniejszono do 31 arów, tworząc nieforemną działkę nr [.....] (....), a zabraną część oddano innej osobie. Działki tej nie okazano jej na gruncie i na mapie, a jedynie zapewniono, że pozostanie bez zmian. Leśna działka scaleniowa nr [.....] (....) powinna mieć 30,16 a (razem z działką nr....). Dalej skarżąca wskazała na zastrzeżenia co do wielkości przydzielonej działki nr [.....] . Ponadto stwierdziła, że działka nr [.....] została nieprawidłowo zaliczona do gospodarstwa "[.....] ", którego jest współwłaścicielem, zamiast do stanowiącego jej własność gospodarstwa "[.....] ". Nieprawidłowo zaprojektowano też działkę nr [.....] (....), bo była to działka 15-arowa i cały ten obszar powinien pozostać własnością skarżącej. Przyznana jej cześć o powierzchni 3 arów stanowi strome urwisko. Skarżąca domagała się przywrócenia tej działki w jej pierwotnym kształcie. Utworzona dla niej działka scaleniową nr [.....] (88 a) narusza art. 14 ustawy. Nadto w gospodarstwie "[.....] " było 72 a gruntów leśnych, a po scaleniu zostało 46 a, między innymi brak jest pełnego areału działki nr [.....] , który znajduje się w działce scaleniowej nr [.....] . Z kolei w gruntach rolnych brakuje 26 arów. Jako krzywdzący uznała także projekt gospodarstwa "[.....] ", którego jest współwłaścicielem. Przed scaleniem liczyło ono 7,65 ha gruntów rolnych oraz 5,92 ha lasów, tymczasem po scaleniu żadna z działek leśnych nie ma takiego areału jak w katastrze. Skarżąca żądała przeprojektowania działek leśnych do stanu, jaki obecnie użytkuje. Po scaleniu gospodarstwo "[.....] " liczy 7,56 ha gruntów rolnych, ale o znacznie mniejszej wartości. Nie uwzględniono życzeń skarżącej odnośnie działek nr [.....] (....) i [.....] , w konsekwencji przydzielając jej pierwszą z wymienionych, mimo że znajduje się na terenach podmokłych. Co więcej, dojazd do tej działki został wliczony do powierzchni działki, mimo że stanowi on dojazd również do działki sąsiedniej, zatem powinien mieć status drogi gminnej. Zabrano jej również działki budowlane nr [.....] i [.....] (12,9 ara), przydzielając je jako działkę nr [.....] (.....) osobom, które nie posiadały gruntów budowlanych. Działki poscaleniowe o nr nr [.....] zaprojektowano nieracjonalnie, w oddaleniu, bez uwzględnienia życzeń skarżącej w tym zakresie. Wbrew woli skarżącej zabrano jej także najlepsze grunty, znajdujące się około 500 m od zabudowań i przeznaczone na inwestycje (......). Domagała się również pozostawienia bez zmian, jak w mapie katastralnej, działek leśnych o nr nr [.....] . M.K. zarzuciła również naruszenie art. 3 pkt 2 ustawy wskazując, że nie została potwierdzona autentyczność podpisów złożonych we wniosku o wszczęcie postępowania scaleniowego. W ocenie skarżącej, część z nich została sfałszowana tak jak podpis jej męża. Prokuratura odmówiła prowadzenia dochodzenia w tej sprawie z powodu przedawnienia karalności. Nie zwrócono również uwagi na fakt, że wiele podpisów nie odpowiada nazwiskom właścicieli. Naruszony został 7 cyt. ustawy poprzez brak w aktach sprawy potwierdzenia, że decyzja o rozpoczęciu scalenia została ogłoszona na zebraniu uczestników scalenia 13 września 1987 r. Wskazała na nieprawidłowości w powołaniu kolejnej rady uczestników scalenia w 1998 r., przytaczając argumentację taką jak w skardze M.L. i E.L. oraz niezachowanie art. 10 ustawy poprzez niepowołanie komisji scaleniowej do szacunku gruntów. W ocenie skarżącej doszło również do naruszenia art. 8 ust. 1 i art. 14 cyt. ustawy poprzez nieuprawnione uszczuplenie rzeczywistej wartości szacunkowej gruntów ponad dozwolony próg 3 %, a gruntów o szczególnej wartości ubyło jej 40%. Naruszono art. 17 cyt. ustawy, gdyż grunty pod cele użyteczności publicznej zostały wydzielone wyłącznie z gruntów prywatnych, z pominięciem nieruchomości gminnych i państwowego funduszu ziemi i art. 20 ustawy ponieważ stan własności gruntów nie odpowiada projektowi scalenia. Na koniec zarzuciła naruszenie art. 24 i 26 ustawy poprzez brak okazania na gruncie działek oraz art. 25 poprzez opiniowanie zastrzeżeń w sposób nieprawidłowy, bez dopełniania wymogów formalnych, bez powiadomienia jej o tym i bez umożliwienia wyrażenia stanowiska. Zwróciła również uwagę na niepełną dokumentację w aktach sprawy i nieprawidłowe przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków. J.K. i A.K. dodatkowo podnieśli, że w toku scalenia dobre działki w "starym stanie" zamieniono na grunty gorsze i nieużytki, przy czym ich ukształtowanie jest nieracjonalne, a działki położone są w odległości 2 - 4 km od siedliska. W miejsce graniczących ze sobą działek nr ew. [.....] , [.....] , [.....] , wraz ze stojącym na nich budynkiem mieszkalnym (32,8 ara), zaprojektowano działkę nr [.....] (....) o pow. 29 arów, nadto ustalono na niej drogę dojazdową do nowych działek nr [.....] (....) i nr [.....] (....). Skarżący domagali się likwidacji tej drogi, wskazując, że jest niezgodna z art. 3 i 5 prawa budowlanego, bowiem pogorszy bezpieczeństwo. Budynek mieszkalny skarżących został wybudowany przed okazaniem projektu poscaleniowego, na podstawie pozwolenia na budowę. Zaprojektowana droga gminna narusza także art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ponieważ dochodzi ona do narożnika budynku. Nie wyrazili zgody na objęcie działki zabudowanej scaleniem. Nieracjonalne - w ocenie skarżących - było zlikwidowanie istniejącej drogi gminnej i przyłączenie jej do gruntów sąsiednich, a utworzenie nowej drogi na ich terenie. Zarzucili również naruszenie art. 3 pkt 2 ustawy wskazując, że we wniosku o wszczęcie postępowania scaleniowego nie została potwierdzona autentyczność złożonych podpisów. Naruszony został art. 7 cyt. ustawy poprzez brak w aktach sprawy potwierdzenia, że decyzja o rozpoczęciu scalenia została ogłoszona na zebraniu uczestników scalenia 13 września 1987 r. Wskazali na nieprawidłowości w powołaniu kolejnej rady uczestników scalenia w 1998 r., przytaczając argumentację taką jak w skardze M.L. i E.L. oraz niezachowanie art. 10 ustawy, poprzez niepowołanie komisji scaleniowej do szacunku gruntów. W ocenie skarżących, doszło również do naruszenia art. 8 ust. 1 i art. 14 cyt. ustawy poprzez nieuprawnione uszczuplenie rzeczywistej wartości szacunkowej gruntów ponad dozwolony próg 3 %. Naruszono art. 17 ustawy, gdyż grunty pod cele użyteczności publicznej zostały wydzielone wyłącznie z gruntów prywatnych, z pominięciem nieruchomości gminnych i państwowego funduszu ziemi. Naruszono także art. 20 ustawy, ponieważ stan własności gruntów nie odpowiada projektowi scalenia. Na koniec zarzucili naruszenie art. 24 i 26 ustawy scaleniowej poprzez brak okazania na gruncie działek oraz art. 25 ustawy poprzez opiniowanie zastrzeżeń w sposób nieprawidłowy, bez dopełniania wymogów formalnych, bez powiadomienia ich o tym i bez umożliwienia wyrażenia stanowiska. A.K. dodatkowo podniosła, że w miejsce działek budowlanych (nr.....) otrzymała ekwiwalent nad potokiem (....), gdzie nie ma terenów budowlanych i nigdy nie będzie, co uniemożliwia jej budowę domu. Natomiast część jej działki przypadła członkowi komisji scaleniowej, co świadczy - w ocenie skarżącej - o jej stronniczym działaniu. Wskazała również na naruszenie art. 17 ustawy, gdyż grunty pod cele użyteczności publicznej zostały wydzielone wyłącznie z gruntów prywatnych, z pominięciem nieruchomości gminnych i państwowego funduszu ziemi. J.O. dodatkowo wskazał na nieprawidłowości w powołaniu kolejnej rady uczestników scalenia w 1998 r., które nastąpiło na trzech zebraniach w sołectwach zamiast, tak jak wymaga tego ustawa, na ogólnym zebraniu uczestników. Również w późniejszym okresie wybór nowych osób miał miejsce na zebraniach w sołectwach. Naruszono również przepis art. 10 cyt. ustawy, gdyż nie powołano komisji scaleniowej do szacowania gruntów. Skład komisji był niezgodny z przepisami, gdyż nie było w niej przedstawiciela społeczno-zawodowych organizacji rolników, natomiast osoby reprezentujące Urząd Gminy były jednocześnie uczestnikami scalenia. W ocenie skarżącego doszło również do naruszenia art. 8 ust. 1 i art. 14 cyt. ustawy poprzez nieuprawnione uszczuplenie rzeczywistej wartości szacunkowej gruntów ponad dozwolony próg 3 % i 10% gruntów szczególnie wartościowych i nie wydzielono mu gruntów tego samego rodzaju i jakości. Wskazał również na naruszenie art. 17 ustawy, gdyż grunty pod cele użyteczności publicznej zostały wydzielone wyłącznie z gruntów prywatnych, z pominięciem nieruchomości gminnych i państwowego funduszu ziemi oraz art. 24 i 26 ustawy ponieważ nie okazano mu na gruncie ani na mapie żadnej z zaprojektowanej działek, pozbawiając go tym samym możliwości składania zastrzeżeń do projektu. Naruszono również art. 2 ust. 3, gdyż scaleniem objęto grunty zabudowane bez zgody skarżącego, a granica działki przebiega w odległości 3 m od domu (poprzednio było 10 m). Podkreślił, że pierwotny projekt działki (nr....) znał tylko z informacji od sąsiadów i był zgodny z obecnym stanem posiadania, i dlatego nie wnosił zastrzeżeń. O tym, że nastąpiła zmiana na skutek uwzględnienia zastrzeżeń jednego z uczestników, dowiedział się z decyzji organu I instancji. E.P. i A.P. dodatkowo zarzucili naruszenie: art. 8 ust. 1 i art. 14 cyt. ustawy poprzez nieuprawnione uszczuplenie rzeczywistej wartości szacunkowej gruntów ponad dozwolony próg 3 % i nie wydzielenie gruntów tego samego rodzaju i jakości, art. 17 ustawy, gdyż grunty pod cele użyteczności publicznej zostały wydzielone wyłącznie z gruntów prywatnych, z pominięciem nieruchomości gminnych i państwowego funduszu ziemi, art. 20 ustawy, gdyż stan własności oraz posiadanych gruntów nie zawsze odpowiada projektowi scalenia. Wskazali, że nie brali udziału w pomiarach działek leśnych i nie byli o nich informowani. Wielkości i położenie tych samych działek leśnych w mapie katastralnej i w mapie projektu scalenia znacznie się różnią i wobec tego żądają, aby wielkość i położenie działek pozostały takie jak w mapie katastralnej, gdyż tak są użytkowane. Podnieśli, że brak okazania na gruncie zaprojektowanych działek stanowi o naruszeniu art. 24 ustawy. W opinii skarżących do chwili obecnej nie ustalono, czy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez wymaganą liczbę właścicieli działek. Nadto, w aktach brakuje oryginału lub uwierzytelnionej kopii postanowienia o wszczęciu postępowania z 1987 r., a podjęta próba odtworzenia akt w drodze przesłuchania świadków była przeprowadzona niezgodnie z przepisami prawa. G.S. dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 3 cyt. ustawy, gdyż scaleniem objęto grunty zabudowane bez zgody skarżącej, art. 7 cyt. ustawy poprzez brak w aktach sprawy potwierdzenia, że decyzja o rozpoczęciu scalenia została ogłoszona na zebraniu uczestników scalenia w dniu 13 września 1987 r., nie zawierała ona również wymaganych prawem elementów. Wskazała na nieprawidłowości w powołaniu kolejnej rady uczestników scalenia w 1998 r., przytaczając argumentację taką jak w skardze M.L. i E.L. . Doszło również do naruszenia art. 8 ust. 1 i art. 14 cyt. ustawy poprzez nieuprawnione uszczuplenie rzeczywistej wartości szacunkowej gruntów ponad dozwolony próg 3 % i 10% gruntów szczególnie wartościowych. W miejsce gruntów budowlanych i innych szczególnie wartościowych (głównie działka nr....) nie otrzymała gruntów o podobnej wartości, lecz grunta rolnicze lub nieużytki oddalone od siedliska. Domagała się zwrotu działki nr [.....] , która nie wymagała scalenia, a jedynie wyznaczenia drogi dojazdowej. W opinii skarżącej do chwili obecnej nie ustalono, czy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez wymaganą liczbę właścicieli gospodarstw rolnych. Nadto, w aktach brakuje oryginału lub uwierzytelnionej kopii postanowienia o wszczęciu postępowania z 1987r., a podjęta próba odtworzenia akt w drodze przesłuchania świadków była przeprowadzona niezgodnie z przepisami prawa. E.S. i A.S. dodatkowo podnieśli, że wbrew dyspozycji art. 2 ust. 3 ustawy działka zabudowana nr [.....] bez ich zgody została objęta scaleniem. W toku postępowania, zgodnie z pozwoleniem na budowę, wybudowali na niej dom mieszkalny, oddalony o 3 m od drogi gminnej, oraz 12 m od strony działki ewidencyjnej [.....] . W wyniku scalenia posiadana przez nich działka uległa zmniejszeniu, droga gminna została wyznaczona pod ścianą budynku, a na części działki zaprojektowano drogę dojazdową do sąsiedniej działki, która jest połączona z drogą gminną w jedynym miejscu, w którym skarżący mogą wybudować szambo. Nowe drogi, w ocenie skarżących, zostały zaprojektowane w sposób narażający ich na niebezpieczeństwo i sprzeczny z art. 3 i 5 ustawy Prawo budowlane oraz z naruszeniem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Naruszony został art. 7 cyt. ustawy poprzez brak w aktach sprawy potwierdzenia, że "decyzja" o rozpoczęciu scalenia została ogłoszona na zebraniu uczestników scalenia w dniu [.....] 1987 r., nie zawiera ona również wymaganych prawem elementów. W ocenie skarżących, scalenie zostało przeprowadzone na podstawie porozumienia Prezydenta m. K. z Wojewodą N. , które miało miejsce w 1985 r. W tym też roku w L. zostało utworzone biuro scaleniowe. Wskazali na nieprawidłowości w powołaniu kolejnej rady uczestników scalenia w 1998 r., które nastąpiło na trzech zebraniach w sołectwach zamiast tak jak wymaga tego ustawa na ogólnym zebraniu uczestników. Również w późniejszym okresie wybór nowych osób miał miejsce na zebraniach w sołectwach. Nie zachowano też przepisu art. 10 ustawy. Nie powołano do szacowania gruntów komisji scaleniowej. Skład komisji był niezgodny z przepisami, gdyż nie było w niej przedstawiciela społeczno-zawodowych organizacji rolników, natomiast osoby reprezentujące Urząd Gminy były jednocześnie uczestnikami scalenia. E.T. dodatkowo wskazał, że 1998 r. stał się właścicielem gospodarstwa rolnego, a zmiana w zakresie prawa własności została uwidoczniona w księdze wieczystej. Podział działek został uzgodniony z organem prowadzącym scalenie, ale mimo to część działek nr nr (....) jego brata - M.T. została przypisana do gospodarstwa skarżącego. Ponadto działka scaleniowa nr [.....] widnieje tylko na mapie scaleniowej, a nie ma jej w wykazie działek scaleniowych skarżącego. Również działka leśna nr [.....] została przypisana do innego gospodarstwa, na co nie wyrażał zgody. Skarżący wniósł o sprostowanie ww. błędów. Nadto przyznana mu działka siedliskowa została zmniejszona, pozostałe grunty uzyskał w większym oddaleniu od lokalizacji dotychczasowych, a za działki o nr [.....] i [.....] o łącznej powierzchni 33,32 a nie uzyskał żadnego ekwiwalentu. Wskazał na nieprawidłowości w powołaniu kolejnej rady uczestników scalenia w 1998 r., które nastąpiło na trzech zebraniach w sołectwach zamiast tak jak wymaga tego ustawa na ogólnym zebraniu uczestników. Również w późniejszym okresie wybór nowych osób miał miejsce na zebraniach w sołectwach. Naruszono również art. 14 cyt. ustawy, gdyż nie wydzielono gruntów tego samego rodzaju i jakości. Uchybiono również treści art. 17 ustawy, gdyż grunty pod cele użyteczności publicznej zostały wydzielone wyłącznie z gruntów prywatnych, z pominięciem nieruchomości gminnych i państwowego funduszu ziemi, Naruszony też został art. 20 ustawy, gdyż stan własności oraz posiadanych gruntów nie zawsze odpowiada projektowi scalenia. W opinii skarżącego do chwili obecnej nie ustalono, czy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez wymaganą liczbę właścicieli gospodarstw rolnych. Nadto, w aktach brakuje oryginału lub uwierzytelnionej kopii postanowienia o wszczęciu postępowania z 1987 r., a podjęta próba odtworzenia akt w drodze przesłuchania świadków była przeprowadzona niezgodnie z przepisami prawa. E.Z. dodatkowo zarzucił naruszenie art. 17 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, gdyż grunty pod cele użyteczności publicznej zostały wydzielone wyłącznie z gruntów prywatnych, z pominięciem nieruchomości gminnych i pasowego funduszu ziemi. Wskazał także na naruszenie art. 25 ustawy, z uwagi na niewłaściwe opiniowanie zastrzeżeń do projektu. Zarzucił także, że wadliwe jest zatwierdzenie projektu scalenia w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest oryginału lub uwierzytelnionej kopii postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego. Słuchani na tę okoliczność świadkowie byli nieobiektywni. Wskazał, że grunty posiadane przez niego przed scaleniem były lepsze i wobec tego żąda pozostawienia stanu dotychczasowego. W zamian na zabrane grunty, które zostały podzielone i oddane innym właścicielom otrzymał grunty gorsze, podmokłe, w innym miejscu. Nadto uzyskał grunty o powierzchni mniejszej od dotychczasowej o 30 arów. M.T. dodatkowo zarzucił naruszenie art. 14 ustawy wskazując, że w wyniku scalenia ubyło mu 69,83 arów; art. 17 ustawy, gdyż grunty pod cele użyteczności publicznej zostały wydzielone wyłącznie z gruntów prywatnych, z pominięciem nieruchomości gminnych i państwowego funduszu ziemi; art. 20 ustawy, gdyż stan własności oraz posiadanych gruntów nie zawsze odpowiada projektowi scalenia. W opinii skarżącego do chwili obecnej nie ustalono, czy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez wymaganą liczbę właścicieli gruntów. Nadto, w aktach brakuje oryginału lub uwierzytelnionej kopii postanowienia o wszczęciu postępowania z 1987 r., a podjęta próba odtworzenia akt w drodze przesłuchania świadków była przeprowadzona niezgodnie z przepisami prawa. Wskazał na nieprawidłowości w powołaniu kolejnej rady uczestników scalenia w 1998 r., które nastąpiło na trzech zebraniach w sołectwach zamiast tak jak wymaga tego ustawa na ogólnym zebraniu uczestników. Również w późniejszym okresie wybór nowych osób miał miejsce na zebraniach w sołectwach. Wskazał, że w 1998 r. stał się właścicielem gospodarstwa rolnego, zmiana w zakresie prawa własności została uwidoczniona w księdze wieczystej. Podział działek został uzgodniony z organem prowadzącym scalenie, ale mimo to część działek nr nr (....) skarżącego została przypisana do gospodarstwa jego brata E.T. Ponadto działka scaleniowa nr [.....] widnieje tylko na mapie scaleniowej, a nie ma jej w wykazie działek scaleniowych skarżącego, ani jego brata. Wskazał, że bezprawnie został pozbawiony działki nr [.....] , której był dotychczasowym współwłaścicielem, a która była położona obok jego siedliska. Nadto żądał przywrócenia stanu poprzedniego posiadania działek nr nr [.....] , gdyż w wyniku scalenia otrzymał fragmenty tych działek o mniejszej powierzchni i nieregularnym kształcie, na gorszym terenie i w oddaleniu od miejsca zamieszkania. Wskazał, że jego grunty rolne o powierzchni 2,4 hektara zostały pomniejszone o 69,83 arów. A.K. i W.K. , L.Ł. , i inni....oraz W.W. w skargach sporządzonych osobnymi pismami, również wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, częściowe umorzenie postępowania scaleniowego, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 kpa, art. 24 i art. 25 kpa, art. 1, art. 14, art. 17 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów oraz § 62 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zarzuty zostały uzasadnione w ten sam sposób jak w skargach wniesionych przez M.L. i E.L. , H.F. i innych.....wyżej opisanych. A.K. i W.K. dodatkowo podnieśli, że domagają się usunięcia z mapy scaleniowej zmiany drogi gminnej nr [....] na początkowym jej odcinku, od strony drogi powiatowej. Droga ta jest jedyną drogą dojazdową do ich sąsiednich zabudowań i jest dobra. Projektowana droga wiąże się z dużymi nakładami i jej przebieg jest sprzeczny z art. 3 i 5 ustawy Prawo budowlane oraz nie spełnia wymogu określonego w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wskazali także, że nie zgodzili się na zmianę projektowanej dla nich działki, która na wniosek F.K. została zmniejszona. Zmianę projektu okazano im na gruncie, natomiast nie okazano na mapie w biurze scaleniowym. Zgłoszone zastrzeżenia nie zostały rozpatrzone. Nadto zarzucili naruszenie art. 24 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, wskazując, że większość zaprojektowanych działek nie posiada już graniczników. L.Ł. dodatkowo uzasadniając naruszenie art. 14 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów wskazała, że posiadała gospodarstwo o powierzchni 2,0388 hektara, a wg ewidencji scaleniowej zaprojektowano dla niej grunty o powierzchni 1,4 hektara. Podała, że w miejsce działek budowlanych nr [.....] i nr [.....] o wielkościach odpowiednio 3,64 a i 4,01 a otrzymała działkę o powierzchni 5 arów, z czego 2 ary są bezużyteczne, gdyż są podmywane przez płynącą obok rzekę. M.K. i A.K. zarzucili dodatkowo, że ich odwołanie zostało pominięte w załączniku Nr 1 do zaskarżonej decyzji, gdzie zestawione zostały skutecznie wniesione odwołania. Wskazali, że po scaleniu wybudowany przez nich budynek łączy się z sąsiednią działką na granicy fundamentu. J.K. i W.K. dodatkowo wskazali, że nie zgadzają się na podział działki nr [.....] z przekształceniem której ponieśli koszty i na której znajduje się studnia. Podnieśli, że przed scaleniem posiadali działki o powierzchni 2,1687 ha, a po scaleniu 1,3300 ha, natomiast 27-arowy las obecnie ma 17 arów. W.W. dodatkowo wskazał, że nie zgadza się z przeprowadzonym scaleniem, które nie tworzy korzystniejszych warunków gospodarowania w jego gospodarstwie. Wyliczając utracone działki, wniósł o przywrócenie stanu dotychczasowego. Zarzucił również naruszenie art. 20 ustawy podając, że stan własności oraz posiadanych gruntów nie odpowiada projektowi scalenia, zwłaszcza w zakresie działek leśnych, stanowiących własność skarżącego, które mimo obietnic, że mają pozostać niezmiennikami zostały przydzielone innym osobom, a także naruszenie art. 9 ustawy z uwagi na niewłaściwy skład liczbowy komisji i rady scalenia. M.S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a., art. 24 i art. 25 k.p.a., art. 1, art. 14, art. 22 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów oraz § 62 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zarzuty zostały uzasadnione w ten sam sposób jak wyżej opisane. Skarżąca podniosła, że wyniku scalenia zostały jej zabrane grunty budowlane o powierzchni 17 arów. Zgodnie z umową z biurem scaleniowym działka nr [.....] miała być większa o 3 ary i w związku z tym żąda jej powiększenia. Ponadto zaprojektowana działka nr [.....] przy okazywaniu była większa o połowę, grunty na tej działce są podmokłe, środkiem działki biegnie potok, a wydzielony dojazd do działki jest zaprojektowany na wysokiej miedzy. Działka nie została określona jako przewidziana do rekultywacji. Również inna działka nr [.....] nie została jej okazana na gruncie, a jedynie została poinformowana, że działka stanowiąca jej własność na tym terenie pozostanie bez zmian. J.B. podniósł, że mimo, że w toku postępowania administracyjnego, informował, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,4495 ha, w tym 0,2567 ha na terenach budowlanych został pominięty i pozbawiony swojej własności bez jakiejkolwiek rekompensaty, a jego działki zostały przeznaczone na cel użyteczności publicznej. Powyższe narusza zagwarantowane przez Konstytucję prawo własności, a także zasady określone w art. 9, 10 i 11 k.p.a. W.j. podał, że czuje się pokrzywdzony. Przed scaleniem posiadane przez niego działki o nr nr [.....] miały łączną powierzchnię 0,3456 ha, a po scaleniu powierzchnia pola wynosi 0,25 ha. Nie zgodził się na przeniesienie jego działek w miejsce odległe od domu i niedogodne. Wniósł o przywrócenie stanu dotychczasowego. I.J. podniosła, że w wyniku scalenia jej działka nr [.....] na której znajduje się budynek mieszkalny została pozbawiona dojazdu, ponadto przydzielone działki są w znacznej odległości od miejsca zamieszkania. A.K. i A.K. podnieśli, że ich gospodarstwo zmniejszyło swoją powierzchnię z 2,70 ha do 2,28 ha. Podczas okazywania nowych działek działka nr [.....] była przedstawiona jako ich działka, stąd z zaskoczeniem przyjęli jej przekazanie innemu właścicielowi. Nie otrzymali w zamian innej działki. E.K. i E.K. wnieśli o umorzenie postępowania scaleniowego. Podnieśli, że zabudowana działka nr [.....] o powierzchni 0,30 ha miała nie podlegać scaleniu, tymczasem okazało się, że działka została podzielona, a im przyznano jedynie jej niewielką część. Również na pozostałych działkach zostali pokrzywdzeni, otrzymując działki mniejsze i oddalone od miejsca zamieszkania nawet o 10 km. Zarzucili, że zostali wprowadzeni w błąd na zebraniach wiejskich, gdzie informowano ich, że działki budowlane leśne i tzw. "głąbiska" nie będą podlegały scaleniu. Nie umożliwiano im także pełnego dostępu do dokumentów. Nie uwzględniono ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co spowodowało, że działki, które stały się budowlane, wyceniano jako rolne. Wreszcie, zakwestionowali prawidłowość odtworzenia dokumentów w drodze zeznań świadków, oraz podali, że nie wszystkie działki po scaleniu mają drogi dojazdowe. W.M. wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i umorzenie postępowania. Zarzuciła nieuwzględnienie postanowień planu miejscowego, objęcie scaleniem również gruntów co do których zapewniono, że będą wyłączone ze scalenia, naruszenie czynnego prawa udziału stron w każdym stadium postępowania, przydzielenie gorszych działek od poprzednio posiadanych oraz stronnicze działanie Urzędu Gminy L. E.M. i M.m. zarzucili, że postępowaniem scaleniowym objęto działki zabudowane o nr [.....] i [.....] , które stanowiły ich własność. Pomimo, że stanowiły one tzw. "niezmienniki" przez działki te wytyczono drogę gminną, chociaż istnieje już szlak drożny przebiegający po działce nr [.....] bez potrzeby zajmowania prywatnych działek. W ocenie skarżących nie zachodziła potrzeba korekty ani granic działek siedliskowych, ani też drogi. W konsekwencji zabrano im około 15 % powierzchni działek bez jakiejkolwiek rekompensaty. Ponadto zajęcie części działek pod drogę skutkuje utrudnieniem wjazdu na działkę. W toku postępowania nie byli należycie informowani o przyczynach takiego stanu rzeczy, co więcej, powiedziano im, że działki stanowiące ich własność nie będą objęte scaleniem. Zarzucili również, że Kolegium nie odniosło się do zastrzeżeń zawartych w odwołaniu. W piśmie z dnia [.....] .2010 r. sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu i instancji w całości, względnie w części dotyczącej zabudowanych siedliskowych działek gruntowych nr [.....] i [.....] " o stwierdzenie nieważności co do skutków prawnych jednostronnej czynności prawnej dokonanej przez E.M. polegającej na złożeniu w dniu [.....] .1984 r. własnoręcznego podpisu w poz.404 pod wnioskiem... o dokonanie scalenia... bez wiedzy i wymaganej zgody drugiego małżonka", " o stwierdzenie nieważności co do skutków prawnych jednostronnej czynności prawnej dokonanej przez skarżącego E.M. polegającej na złożeniu w dniu 1987. [.....] w L. własnoręcznego podpisu w poz. nr 2 pod "Protokołem granicznym".... ustalającym granice działek zainwestowanych...., a w szczególności nieważności oświadczenia w tym protokole .... złożonego bez wiedzy i wymaganej zgody skarżącej ad.1 M.M. ", " o stwierdzenie nieważności co do skutków prawnych jednostronnej czynności prawnej dokonanej przez M.m. polegającej na złożeniu na formularzu.... oświadczenia z datą [....] .12.1998 r. .... bez wiedzy i wymaganej zgody drugiego małżonka", "o stwierdzenie przez Sąd nieważności Protokołu granicznego z dnia 1987. [.....] , gdyż do celów postępowania scaleniowego został on przerobiony lub podrobiony". S.P. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez całkowite pozbawienie możliwości działania w postępowaniu, wynikające z faktu, że mieszkał poza L.W. (grunty nie zostały mu okazane, nie został zaznajomiony z szacunkiem gruntów), naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 24 i 25 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w latach 1991 – 2001 r. przez Zarząd L. , którego członkami byli uczestnicy scalenia, naruszenie art. 2 ust. 3 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów poprzez objęcie scaleniem działki zabudowanej nr [.....] bez zgody skarżącego i jej bezpodstawne pomniejszenie (o 16%) bez rekompensaty. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. A.P. podniosła, że od roku 2001 r. jest właścicielem działek o nr nr: [.....] , o łącznej powierzchni 0,8535 ha, które otrzymała od matki. O przejściu własności nieruchomości Biuro Scalenia zostało powiadomione, a mimo to działki te nie zostały jej nigdzie wydzielone. Wskazała, że ww. działki jej matka K.J. uzyskała w drodze zasiedzenia, co zostało potwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego w N. z dnia 26 listopada 2001 r. Podkreśliła, że szczególnie zależy jej na pozostawieniu jej działki nr [.....] . J.P. zarzucił, że działki były przyznawane stronniczo, niezgodnie z wcześniejszymi zapewnieniami, że działki nie będą przydzielane w danej okolicy, jeżeli wcześniej nie posiadano na tym terenie działki. Wskazał, że na podstawie zezwolenia Wójta Gminy wybudował stację paliw, która jak wynika z projektu scalenia zmieniła obecnie właściciela, a jemu przyznano działkę sąsiednią. A.S. wyraził swoje niezadowolenie z przeprowadzonego scalenia. Wskazał, że postępowanie było prowadzone 25 lat, bezpodstawnie nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, co pozbawiło gospodarzy możliwości zbioru zasianych przez nich upraw. Podkreślił, że nie wyrażał zgody na komasację, nikt nie odpowiedział mu na składane w toku postępowania zastrzeżenia, a otrzymane grunty są dużo gorszej jakości. G.S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania scaleniowego. Zarzuciła opieszałość w prowadzeniu postępowania, niemożność działania w każdym stadium postępowania, naruszenie art. 24 i 25 k.p.a. oraz przepisów ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Skutkiem scalenia jest utrudnienie użytkowania gruntów. Wskazała, że jej działka budowlana nr [.....] została zmniejszona, jej szerokość zmniejszyła się do 8 m co uniemożliwia wybudowanie na niej budynku. Za działkę budowlaną nr [.....] otrzymała działkę oddaloną i niebudowlaną. Zabrano jej również, wbrew jej woli, działkę nr [.....] na której znajdowały się trzy studnie z wodą pitną. Natomiast otrzymana działka budowlana ma powierzchnię jedynie 0,03 ha, co jest niezgodne z zasadami scalenia, które ma przeciwdziałać rozdrobnieniu gruntów. Skarżąca domagała się przywrócenia stanu dotychczasowego. Z.S. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. i art. 24 i 25 k.p.a. Wskazała, że na skutek włączenia działek budowlanych do scalenia poniosła stratę finansową. W.W. podał, że nie zgadza się na przeprowadzone scalenie. Zarzucił, że pomimo ustaleń nie otrzymał działek, które mu okazano, a działka nr [.....] , co do której wnosił o jej pozostawienie bez zmian, została przekazana sąsiadom. W ocenie skarżącego organy dopuściły się uchybień w postaci: niewłaściwej punktacji pól, niedotrzymania umów odnośnie wyłączenia określonych gruntów ze scalenia, pominięcia życzeń uczestników scalenia. Ponadto "zginęła" mu działka leśna nr [.....] , zmniejszono mu działkę o nr [.....] (z 20 arów do 7 arów), a przez środek ten działki biegnie dróżka. Okrojenie działki nr [.....] zostało uzasadnione celem specjalnym, podczas gdy faktycznie chodziło o wytyczenie dojazdu dla jednego właściciela. I.Z. wskazała, że zaproponowana wymiana gruntów jest dla niej krzywdząca. Działka nr [.....] stanowi jej własność, a została przekazana I.K. Wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. J.J. zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa procesowego poprzez: rozpatrywanie środków odwoławczych i wydanie decyzji w sytuacji, gdy nie upłynął jeszcze termin do złożenia przez niego odwołania, pominięcie okoliczności, że pismem z dnia [.....] 2006 r. wniósł o uzupełnienie decyzji organu I instancji poprzez zamieszenie prawidłowego pouczenia o środkach odwoławczych, nie wydanie postanowienia o uzupełnieniu decyzji oraz naruszenie art. 10 § 1, art. 7 i art. 77 k.p.a. Wniósł o uchylenie decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. M.P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, przywrócenie stanu poprzedniego nowopowstałej działki nr [.....] oraz działki nr [.....] . Wskazał, że ani w decyzji organu odwoławczego, ani w załączniku do tej decyzji nie odniesiono się do złożonego przez skarżącego odwołania. Organ nie ustosunkował się do zarzutu uszczuplenia działki nr [.....] o ponad 4 a (co nie zostało mu zrekompensowane) oraz niecelowego przesunięcia na teren jego działki potoku, który nie został zabezpieczony, stąd woda zajmuje dalszy obszar działki. Również bez powodu przesunięto drogę w kierunku należącej do niego działki. Powyższe działanie zostało dokonane w ramach samowoli budowlanej, tj. Urząd Gminy najpierw przesunął drogę, a dopiero później zostało to naniesione na projekt scalenia. Nadto nie wyraził zgody na zmianę okazanego mu wcześniej projektu działki nr [.....] . Poza tym działka ta została przeznaczona pod hodowlę drzew ozdobnych, co naraża skarżącego na straty przyszłych zysków i już poniesionych kosztów. Z.K. podniosła, że decyzja została wydana z naruszeniem procedury i w jej wyniku skarżąca poniosła straty materialne i moralne. Wskazała, że zgodnie z informacjami osób dokonujących scalenia miała otrzymać grunty położone w bezpośrednim sąsiedztwie dotychczas posiadanych. Powierzchnia działki według obietnicy Kierownika Scalenia miała wynosić 1,30 ha, gdy tymczasem otrzymała działkę o powierzchni 0,87 ha. Poza tym w zamian za działkę budowlaną nr [.....] dostała część działki "na potoku wodnym", którą podmywa woda. Nadużyciem jest również fakt, że prywatna droga o nr [.....] stała się drogą gminną. Pokrzywdzona została także na skutek objęcia scaleniem działek leśnych nr [.....] i [.....] , które zostały jej pomniejszone na korzyść sąsiadów. Zarzuciła, że na zebraniach wiejskich uczestnicy scalenia byli wprowadzani w błąd, gdyż co innego im mówiono i okazywano, a co innego zostało zrobione. Nadto nie miała wpływu na punktację, a odwołania zostały rozpatrzone przez SKO bez udziału odwołujących się, na podstawie informacji udzielonych przez "inżynierów-geodetów". W.K. i E.K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że szacunek gruntów przeprowadzony blisko 20 lat wcześniej nie może stanowić podstawy przydziału gruntów, zwłaszcza wobec zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazali, że przy scaleniu nie działała rada scalenia. Pierwsza została bowiem odwołana na zebraniu w dniu [....] września 1997 r., prace następnej zostały unieważnione przez Sąd, również prace trzeciej unieważniono i prowadzenie scalenia zostało przekazane Wójtowi Gminy w N. wraz z 246 skargami do załatwienia, a które to skargi nie zostały rozpatrzone. Wątpliwości, w ocenie skarżących, rodzi spełnienie warunku wystarczającej liczby podpisów właścicieli gospodarstw rolnych na wniosku o wszczęcie postępowania scaleniowego, objęcie scaleniem – wbrew obietnicom – lasów i parceli budowlanych, a także pól buraczanych. Wskazali także, że straty w gruntach niektórych uczestników, w tym również i ich, przekraczają 50 %, co jest niezgodne z ustawą. Brakuje również 60 % graniczników, wiele działek nie zostało okazanych na gruncie, a w przypadku innych - stan na gruncie nie odpowiada stanowi w terenie. W odpowiedzi na skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o ich oddalenie. Organ, ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skargach, wskazał, że zostały one oparte na tekście ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów w jej brzmieniu ogłoszonym w Dz. U. z 2003 r. Nr 178 poz. 1749, podczas gdy postępowanie - z uwagi na rozpoczęcie go w 1987 r., zgodnie z przepisami przejściowymi ustawy nowelizującej - było prowadzone na podstawie tej ustawy, ale w jej pierwotnym brzmieniu ogłoszonym w Dz. U. z 1982 r. Nr 11, poz. 80. W konsekwencji postępowanie regulowała odmienna procedura i czynności scaleniowe oraz obowiązywała inna numeracja artykułów. Organ odwoławczy wskazał również, że żądania poprawienia błędów "technicznych", przywrócenia stanu przedscaleniowego, czy też zreformowania projektu scalenia nie mogły zostać uwzględnione, albowiem do przeprowadzenia takich zmian konieczne byłoby przeprowadzenie odpowiedniego postępowania scaleniowego regulowanego przepisami ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, w szczególności art. 24 - 27 ustawy w zw. z art. 8 - 13 ustawy. W ocenie Kolegium zarzuty merytoryczne odwołań, w których wskazywano na pomniejszenia działek, złe zaprojektowanie nowych działek, nie wytyczenie czy nie okazanie działek nie mogły być - po zakończeniu postępowania scaleniowego – rozpatrywane w administracyjnym trybie odwoławczym przez organ II instancji. Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku wymaganej liczby podpisów pod wnioskiem mieszkańców o podjęcie scalenia oraz ich nieautentyczności Kolegium wyjaśniło, że postępowaniem scaleniowym objęto 4 536 ha. Wniosek o przeprowadzenie scalenia złożony przez sołtysa wsi L. w dniu 24 września 1984 r., zawiera podpisy 542 osób (na wniosku podano liczbę "535") posiadających 2 386 ha gruntów, co stanowi 52,6% powierzchni ogólnej gruntów wsi L. i spełnia wymóg w/w przepisu ustawy. Własnoręczność podpisów sygnatariuszy wniosku została potwierdzona przez sołtysa A.J. . Podane liczby zgodne są z wielkościami zawartymi w zawiadomieniu Naczelnika Gminy J. z dnia [....] sierpnia 1987 r. znak: [.....] , a także zgodne z "wyjaśnieniami technicznymi" przedstawionymi przez Kierownika Scalenia A.T. z KBGiTR. W wymienionym zawiadomieniu Naczelnik Gminy J. zarządził zwołanie na dzień [....] września 1987 r. zebrania ogólnego uczestników scalenia. Data 27 sierpnia 1987 r. jest formalnym początkiem procedury scalenia gruntów wsi L. . Z akt sprawy, w tym z wniosku uczestników scalenia, zawiadomienia Naczelnika Gminy oraz "Sprawozdania technicznego" nie wynika, by istniał pierwotnie zamiar objęcia scaleniem gruntów przysiółka K. (207 ha). Także brak jest dowodów, że lista wnioskodawców scalenia zawiera podpisy mieszkańców K. , stanowiących odrębne sołectwo. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że niezasadny jest zarzut rozpoczęcia scalenia w 1985 r., gdyż w tym czasie wszczęto jedynie prace przygotowawczo-organizacyjne i tzw. "rozpoznanie terenu". W kwestii braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania scaleniowego, zaginięcia niektórych dokumentów (w tym protokołów z zebrań), nieprawidłowości w toku "odtwarzania dokumentów", a także spóźnionego podjęcia tych czynności Kolegium podało, że fakt niezachowania się części dokumentacji jest w głównej mierze skutkiem długotrwałości postępowania oraz zmian organu prowadzącego postępowanie. W związku z kompletowaniem dokumentacji w 2005 i 2006 r. przesłuchano 11 osób - uczestników scalenia, geodety gminnego i kierownika biura scaleniowego. Akta sprawy, w tym zachowane odpisy protokołów z tych przesłuchań - nie potwierdzają zarzutu, jakoby do przesłuchania wzywane były wyłącznie osoby "zainteresowane pozytywnym wynikiem scalenia". Kolegium nie jest znana przyczyna podjęcia czynności zmierzających do odtworzenia dokumentów po upływie 15 - 16 lat od wszczęcia postępowania. Organ wskazał również, że "zawiadomienie o wszczęciu postępowania" z dnia 27 sierpnia 1987 r. zachowało się w oryginale, a w aktach znajduje się również potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia protokołu z ogólnego zebrania uczestników scalenia z dnia [.....] 1987 r. W materiale sprawy znajduje się kilkanaście kopii zebrań środowiskowych uczestników scalenia z lat 1997 - 1998 oraz protokoły z zebrań mających na celu zapoznanie uczestników scalenia z zasadami i wynikami szacunku wartości gruntów, stanowiącego podstawę projektu scalenia. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zamierzenia na gruncie działek leśnych organ odwoławczy wskazał, że lasy prywatne potraktowane były jako "niezmienniki". Zostały pomierzone na gruncie dokładnie według istniejącego wskazanego użytkowania, sporządzono protokoły graniczne i wyłączono z szacunku porównawczego, a tym samym wyłączono je z projektu scaleniowego. Wykonawca nie wyklucza przy tym "błędów technicznych", jednakże są to sprawy do indywidualnego potraktowania, natomiast ewentualność powstania błędów technicznych nie jest równoznaczna z naruszeniem prawa. Ta sama konstatacja odnosi się do przeważającej większości zarzutów dotyczących nieprawidłowego, czy też "niesprawiedliwego" ustalenia zamienników poscaleniowych. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem, że scaleniem objęto grunty zabudowane bez zgody właścicieli. Działki zabudowane (siedliskowe) również traktowane były jako "niezmienniki" i zostały wyłączone z obszaru scalenia, chyba że strona (jak wyjaśnia kierownik scalenia) zadysponowała inaczej, np. w drodze korekty granic, pomniejszenia lub powiększenia, przeniesienia itp. Projektem scalenia obejmowano natomiast położone w obrębie terenów zainwestowanych działki gruntowe, korygując je tak, by spełniały normatywy działek budowlanych i projektując dojazdy. Organ nie zgodził się również z zarzutem "nie okazania wszystkich działek", przytaczając ponownie informacje zawarte w zaskarżonej decyzji odnośnie procedury okazywania gruntów i rozpatrywania zastrzeżeń. Zarzut braku graniczników, w ocenie Kolegium, uzasadnić można jedynie tym, że kamienie graniczne zostały zniszczone (usunięte) przez właścicieli "starych" działek lub też właściciele nie dopuścili do ich osadzenia. W kwestii zarzutu naruszenia przepisów art. 8 ust. 1 i art. 14 ustawy, w związku z art. 6 ust. 4 i art. 7 ust. 2 ustawy, poprzez "uszczuplenia gruntów przekraczające 3%" organ odwoławczy zauważył, że kwestia ta wprost jest związana z tzw. "współczynnikiem potrąceń", czyli procentowym, globalnym dla całej wsi przelicznikiem wartości, o którą pomniejsza się każde gospodarstwo (w obszarze scalenia wyniósł on 2,4%). Na podstawie współczynnika potrąceń obliczono wartość terenów na cele użyteczności publicznej, wody i drogi publiczne. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy różnica powierzchni gruntów wydzielonych nie może przekraczać 20%. Kolegium odwołało się do wyjaśnień kierownika scalenia, który wskazał, że uczestnicy scalenia na trzech zebraniach (18 i 19 stycznia 1990 r.) zostali zaznajomieni z wynikami szacunku porównawczego gruntów, które następnie zostały wyłożone do wglądu publicznego, a po upływie terminu na zaznajomienie się - szacunek stał się obowiązujący. Nie było przy tym konieczności (nie zgłoszono takiej potrzeby) podejmowania uchwały uczestników scalenia w sprawie odrębnych zasad szacunku, stąd brak podstaw do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy. W kwestii naruszenia art. 14 ustawy i związanego z tym zarzutu wydzielenia gruntów na cele użyteczności publicznej "wyłącznie" z gruntów prywatnych organ wskazał, że są to przepisy ogólne (zasady), natomiast praktyczne i faktyczne wydzielanie gruntów na cele użyteczności publicznej jest zależne wyłącznie od rozmieszczenia tych celów, np. w przypadku dróg, od optymalnej ich sieci zapewniającej dostęp do wszystkich działek i właściwy układ komunikacyjny. Jako niezasadny ocenił zarzut opracowania projektu scalenia bez uwzględnienia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro w ówcześnie obowiązującej ustawie o scaleniu i wymianie gruntów obowiązek taki nie został sformułowany. Nietrafny jest także zarzut, że w dokumentach scaleniowych powierzchnia działek była określona z dokładnością do 1 ara, ponieważ we wszystkich dokumentach przyjęta jest dokładność do 1 m2. Odnosząc się do zarzutu prowadzenia scalenia przez Zarząd Gminy L. z naruszeniem przepisów art. 24 i 25 k.p.a. oraz art. 3 ustawy scaleniowej Kolegium podało, że ustawa scaleniowa nie wskazuje innego organu do prowadzenia scalenia. Za niezrozumiały organ uznał zarzut wyboru 14 - osobowej rady uczestników scalenia, jako niezgodnej z ustawą, wskazując, że skład rady - przy ustawowej liczbie 3 - 12 członków rady - ulegał ciągłym zmianom wobec licznych rezygnacji z uczestnictwa i nigdy nie był to organ osobowo ustabilizowany. Natomiast ustawa nie określa liczby osób członków komisji doradczej. Co jednak istotne, oba te gremia opiniodawcze i doradcze funkcjonowały w okresie prowadzenia prac scaleniowych. Odnosząc się do zarzutu nie zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu jego stronom organ wskazał, że postępowanie to podlegało regulacji zapisanej w przepisach ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, odbiegającej niejednokrotnie od przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie trwało ponad 19 lat i w całym tym okresie, praktycznie od października 1985 r. do grudnia 2003 r. (z krótką przerwą w 2001 r.) biuro scaleniowe czynne było w domu A.W. zam. [.....] i było dostępne dla wszystkich uczestników scalenia. Wszyscy uczestnicy scalenia bezpośrednio oraz za pośrednictwem sołtysów, rad sołeckich, członków komisji doradczych, rady uczestników scalenia i innych gremiów, mogli (jeżeli tylko chcieli) uczestniczyć czynnie w pracach scaleniowych, wybierać i być wybieranymi do gremiów opiniodawczych i doradczych, zgłaszać wnioski, zarzuty, uwagi, wnosić zastrzeżenia i skargi oraz uzyskiwać wszelkie niezbędne wyjaśnienia. W kwestii "nierzetelnego" rozpatrzenia zarzutów zawartych w odwołaniach uczestników SKO wyjaśniło, że Kolegium rozpatrzyło 311 odwołań, zgłoszone zarzuty i sposób ich rozpoznania były opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w tym w szczególności zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych i procedury postępowania scaleniowego. Zarzuty odnoszące się do kwestii merytorycznych, związanych z niewłaściwym zaprojektowaniem stanu poscaleniowego gruntów były konfrontowane z "opiniami technicznymi" sporządzonymi dla każdego uczestnika scalenia wnoszącego odwołanie. Wyjaśnił organ również, że "opinie techniczne" nie stanowią żadnego nowego materiału dowodowego. Są to bowiem wyłącznie wyciągi (kopie) z operatu scaleniowego, z map obrazujących stan przedscaleniowy i poscaleniowy, z tabel, zestawień i wykazów porównawczych. Cały ten materiał opisowy, obliczeniowy i graficzny (mapowy) był dostępny dla wszystkich uczestników scalenia w okresie prowadzenia prac scaleniowych. Był to materiał okazywany, wyjaśniany, prezentowany, a także w toku prac scaleniowych indywidualnie - na życzenie uczestnika scalenia - kopiowany. Kolegium wskazało również, że wykonawca scalenia odnosił się także w opiniach do indywidualnie ponoszonych zarzutów. Kolegium podniosło także, że "według wyjaśnienia wykonawcy scalenia" zmiany w operacie ewidencji gruntów we wsi L. , wynikłe z obrotu nieruchomościami (spadki, podziały, przekazania za renty itp.), a dokonane w czasie, kiedy nie funkcjonowało Terenowe Biuro ds. Scalenia Gruntów w L. tj. od lipca 2001 r. do dnia dzisiejszego (za wyjątkiem krótkiego okresu realizacji umowy nr [.....] . z dnia 21 maja 2003 r. na kontynuację prac scaleniowych, tj. od 21 maja 2003 r. do 30 kwietnia 2004 r.), będą rozpatrzone i uwzględnione na etapie odnowienia ewidencji gruntów i budynków po scaleniu, łącznie ze sporządzeniem wniosków do właściwego Sądu Rejonowego o założenie ksiąg wieczystych po scaleniu. Wreszcie Kolegium podkreśliło, że ewentualne uchybienia w przewidzianej prawem procedurze scalenia gruntów mogą mieć swe źródło w ogromnym obszarze poddanym scaleniu, zadawnionych sporach granicznych, nieuregulowanym stanie prawnym, co potęgowało problemy techniczne i formalno - prawne. W odniesieniu do części skarg Kolegium ustosunkowało się także do zarzutów indywidualnych, wskazując, że opiera się na informacjach zawartych w "opinii technicznej", czy też "wyjaśnieniach wykonawcy scalenia". Odnosząc się do zarzutów skargi S.B. organ odwoławczy podał, że powierzchnia gospodarstwa przed scaleniem wynosiła 0,80 ha, a wartość – 17,83 punktów, natomiast po scaleniu powierzchnia ta wynosi 0,92 ha, a wartość 17,30 punktów. Po okazaniu nowych działek w terenie, " w oświadczeniach w dniu 17 listopada 1998 r. nie zostały jednoznacznie wyrażone i potwierdzone opinie co do nowych działek". Komisja scaleniowa rozpatrzyła i wyraziła opinię co do nowych działek w obecności matki strony B.B. , która była wcześniej właścicielką i składała życzenia. Zarząd Gminy L. podtrzymał opinię komisji i postanowił (postanowienie z dnia 30 marca 2001 r. nr.....) wydzielić działkę budowlaną nr [.....] oraz przeprojektować działkę nr [.....] poprzez zbliżenie jej do działki siedliskowej budowlanej. Organ dodał również, że granice działki z uwagi na spór sąsiedzki zostały wytyczone sądownie. Nie ma możliwości wydzielenia dodatkowej drogi do działki siedliskowej w związku z brakiem zgody sąsiadów. Odnosząc się do zarzutów skargi S.b. organ odwoławczy podał, że I.B. i J.B. (poz. rej. ..) częściowo przepisali swoje gospodarstwo w 1992 r. na S.B. (gosp....) i B.B. (gosp.....). S.B. w 2002 r. sprzedał działkę ew. [.....] . Tak więc ostatecznie: poz. rej. [.....] przed scaleniem posiadała powierzchnię 2,55 ha (24,81 pkt) a po scaleniu 2,10 ha (19,55 pkt); poz.rej. [.....] przed scaleniem posiadała pow. 2,74 ha (38,42 pkt) a po scaleniu 3,27 ha (41,15 pkt); poz.rej. [.....] przed scaleniem posiadała pow. 0,33 ha (7,34 pkt) a po scaleniu 0,36 ha (8,50 pkt). Suma należnych ekwiwalentów po podziale gospodarstwa jest bilansowana do jednostki rejestrowej wyjściowej. Gospodarstwo rolne zostało podzielone według "sznurów". S.B. otrzymał działki w sznurze "[.....] " (poz. rej......) a B.B. w sznurze "[.....] " i tak zostały podzielone nowe działki po scaleniu. Natomiast działki ze sznura "[.....] " zostały rozdzielone jak następuje: działki ew. [.....] , [.....] - do poz. rej. [.....] (ekwiwalent za te działki został dołożony wg życzenia do działki [.....] ("....."), działki nr ew. [.....] i [.....] - do poz. rej. [.....] , ponieważ zaś nie było możliwości by ekwiwalent za te działki dołożyć w sznurze "[.....] " - została wydzielona nowa działka, na mapie oznaczona jako [.....] . Jest to oczywisty błąd techniczny, który nastąpił na etapie podziału gospodarstwa. Działka ta powinna być wpisana do poz. rej. [.....] i posiada numer [.....] (zgodne z wyrysem zamieszczonym w "opinii technicznej"). Odnosząc się do zarzutów A.B. organ odwoławczy podał, że powierzchnia gospodarstwa (poz. rej.....) przed scaleniem wynosiła 1,15 ha (12,21 pkt), a po scaleniu 1,06 ha (12,61 pkt). Na mocy postanowienia sądowego z dnia 31 stycznia 1995 r. sygn. Ns 855/94 A.B. dołączył do swojego gospodarstwa część gospodarstwa K.B. (poz.....) o pow. 0,37 ha (5,58 pkt). Nowa działka nr [.....] (0,41 ha, 5,709 pkt) została zaprojektowana wg życzenia poprzedniego właściciela. W dniu [.....] listopada 1998 r. skarżący został wezwany do Biura Scaleniowego w celu wniesienia ewentualnych zastrzeżeń, z czego nie skorzystał. Natomiast okazanie działki, w razie wątpliwości co do jej położenia, jest możliwe na etapie uzupełnienia załączników. Odnosząc się do zarzutów skargi F.B. organ odwoławczy podał, że powierzchnia gospodarstwa skarżącego przed scaleniem wynosiła 4,08 ha (73,47 pkt), natomiast po scaleniu 4,43 ha (76,18 pkt). Po okazaniu w terenie [.....] listopada 1998 r. F.B. nie przyjął działki nr [.....] . Zgodnie z sugestią uczestnika komisja scaleniowa zmieniła projekt, dołączając działkę [.....] do działki [.....] . Pozostałe działki zostały przyjęto bez uwag. Organ wskazał również, że działka nr [.....] nigdy nie była kwalifikowana jako "las", ekwiwalent został przyznany w działce [.....]. Odnosząc się zarzutów skargi M.B. i A.B. organ odwoławczy podał, że A.B. przed scaleniem posiadał 4,74 ha gruntów (51,9 punktów), po scaleniu 4,53 ha (54,7 punktów). W dniu [.....] czerwca 1991 r. skarżący złożył życzenie, aby działki nr nr [.....] złączyć z działką [.....] i wydzielić ekwiwalent w jej rejonie lub całość ekwiwalentu w rejonie działki [.....] . Wszystkie te działki nie znajdowały się w terenie budowlanym i były nisko oszacowane. Z uwagi na fakt, że nie było możliwości by całość scalić w rejonie działki [.....] , gdyż położona ona była przy drodze asfaltowej i nikt z tych działek nie rezygnował, całość ekwiwalentu możliwa była do wydzielenia według pierwszej wersji życzeń i została wydzielona przy działce nr [.....]. Po okazaniu działek na gruncie strona nie akceptowała tego projektu i nie przyjęła działki. Istniała możliwość przywrócenia tylko działki [.....] i tylko na tę działkę skarżący dostał pozwolenie na przekształcenie jej na teren budowlany, czego dokonał w kwietniu 2001 r. Po wybudowaniu budynku okazało się, że schody w budynku znajdują się blisko granicy z sąsiednia działką. Działka nr [.....] (dawna nr.....) posiada wystarczające wymiary (szerokość ponad 22 m) i nic nie stało na przeszkodzie, by usytuować budynek we właściwej odległości od granicy. W obecnej sytuacji sprawa może być rozwiązana tylko w drodze dwustronnego porozumienia z sąsiadem. Odnosząc się do zarzutów skargi A.J. organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji scalenia przedłożonej w "opinii technicznej" tj. rejestru przedscaleniowego i rejestru gruntów wydzielanych w wyniku scalenia, wynika, że skarżący posiadał grunty o powierzchni 11,56 ha, wartości 113,26 pkt. Powyższe nie wskazuje na obniżenie wartości gospodarstwa. Nadto organ wskazał, że zgodnie z wyjaśnieniami wykonawcy w przypadku uwłaszczenia gruntów pochodzących z zasobów dawnego Państwowego Funduszu Ziemi, grunty takie zgodnie z ustawą (art. 14 ust. 1) przeznaczone były na cele publiczne. Nie następowało to jednak z przekroczeniem dopuszczalnej normy obniżenia wartości scalonego gospodarstwa (3%). Odnosząc się do zarzutów skargi złożonej przez J.N. organ odwoławczy podniósł, że zarzut nie rozpatrzenia przez biuro scaleniowe zastrzeżeń wniesionych do komisji doradczej w latach 2000 i 2001 nie może być w trybie skargowym rozpatrzony. Jest to bowiem element procedury scaleniowej i nawet jeżeli przypadek taki miał istotnie miejsce, nie mógł być przedmiotem postępowania odwoławczego, a tym bardziej nie mógł być zreformowany w takim postępowaniu. Odnosząc się do zarzutów skargi K.M. i C.M. organ odwoławczy wskazał, że według stanu przed scaleniem powierzchnia łączna poz. rej. [.....] i [.....] wynosiła 4,6242 ha i 51,49 pkt, a po scaleniu - 4,12 ha i 51,57 pkt. Wartość szacunkowa nie uległa zatem istotnej zmianie, natomiast zmniejszyła się powierzchnia gruntów. Wyznacznikiem jest jednak wartość punktowa (szacunkowa). Nadto podał, że pozycja rejestrowa [.....] powstała przez "rozpisanie" pozycji [.....] (akt notarialny .....z .... grudnia 2000 r.). Poprzedni właściciele – A.M. i E.M. - działki nr [.....] (obecnie.....) i nr [.....] (obecnie....) przyjęli bez zastrzeżeń, co dokumentuje "wykaz oświadczeń" - p. 9 opinii technicznej. Przy komisyjnej zmianie - na wniosek p. S. (poz.....) uległa niewielkiej zmianie konfiguracja działki nr [.....] . Odnosząc się do zarzutów skargi L.K. organ odwoławczy wskazał, że zarzut przydzielenia gruntów o "rażąco niższej wartości" jest nieprawdziwy. Skarżąca posiadała przed scaleniem grunty o pow. 4,68 ha i wartości 73,5 pkt, natomiast po scaleniu 4,60 ha i wartości 75,0 pkt, a więc wyższej. Nadto skarżąca, kilkakrotnie wzywana przez komisję doradczą, nigdy nie przedstawiła konkretnych rozwiązań co do ewentualnej zmiany proponowanych działek, stale oświadczając, że "nie chce" scalenia. Podczas ostatniego wezwania (protokół z ..... sierpnia 1998 r.) przyjęła wszystkie okazane w terenie działki, jednakże odmówiła podpisania protokołu. W tej sytuacji nowoprojektowane działki zostały pozostawione zgodnie z projektem. Odnosząc się do zarzutów skargi J.K. i E.K. organ odwoławczy wyjaśnił, że poz. rej. [.....] pn. " K.B. , [.....] " powstała z części poz. rej. [.....] , o powierzchni przed scaleniem 0,81 ha (7, 94 pkt), a po scaleniu 0,63 ha (7, 80 pkt). Działka leśna nr [.....] została ustalona i pomierzona w terenie. Działka [.....] jest działką budowlaną (0,12 ha) i została wydzielona dokładnie w miejscu dawnych działek [.....] i [.....] z uzupełnieniem o część działki nr [.....] . W dniu [.....] listopada 1998 r. E.K. przyjął wszystkie działki bez zastrzeżeń. Natomiast do poz. rej. [.....] pn. " K.J. i E. , [.....] ", za "wykonawcą scalenia", organ przytoczył następujące wyjaśnienia: część działki nr [.....] będąca lasem została ustalona i pomierzona w terenie, stąd niesłuszny jest zarzut naruszenia zasad komasacji. Jest to nowa działka nr [.....] (0,06 ha), natomiast ekwiwalent za pozostałą część działki nr [.....] został wydzielony w innej działce, zgodnie z życzeniem poprzedniego właściciela, F.W. (poz. rej......). Działki ew. nr [.....] i [.....] tworzą razem nową działkę siedliskową, która została ustalona na gruncie i okazana w obecności p. K. (matki), według protokołu granicznego - poz.7. Do działki tej wydzielono dojazd. Kolegium podniosło, że wszystkie powyższe wyjaśnienia są udokumentowane kopiami rejestrów, granicznego i map obrazujących stan poscaleniowy na tle stanu przedscaleniowego. Odnosząc się do zarzutów skargi E.M. organ odwoławczy wskazał jedynie, poza uwagami natury ogólnej, które zostały przytoczone powyżej, że w stosunku do niej nie została sporządzona opinia techniczna. Odnosząc się do zarzutów skargi M.P. i S.P. organ odwoławczy podniósł, że zastrzeżenia dotyczyły działki nr [.....] . Powierzchnia działki nr [.....] przed scaleniem wynosiła 0,1279 ha (4,40 pkt), a po scaleniu 0,12 ha (4,50 pkt). Jej wartość zatem wzrosła. Projektowana droga przebiegająca po działce nr katastralny [.....] była zaprojektowana już w 1997 r., o czym skarżący wiedzieli w momencie zakupu działki. Granice działek w tym rejonie na gruncie wyraźnie odbiegają od stanu uwidocznionego na mapie katastralnej. Odcinek granicy od strony działki nr kat. [.....] i [.....] od lat jest sporny, kilkakrotnie rozstrzygany sądownie. Nowo projektowana droga nie przecina tej działki, przebiega jedynie skrajem nad skarpą przy korycie rzecznym i nie powoduje żadnego utrudnienia dla właścicieli tej działki. Do 30 lipca 2001 r., czyli do momentu istnienia biura scaleniowego w L. , była jedynym rozwiązaniem na przyszłość do działek zlokalizowanych koło rzeki. Działka nr [.....] kat. [.....] wraz z działką [.....] stanowiły działkę siedliskową B.S. (poz. rej....), który w oświadczeniach działkę tę przyjął bez zastrzeżeń. Nowo projektowane działki w tym rejonie były kilkakrotnie rozpatrywane przez komisję scaleniową jako sprawa zwana "ogrody". Ze względu na trwające od lat spory sąsiedzkie nie została ostatecznie rozwiązana w sposób zadowalający zainteresowanych uczestników. Betonowe graniczniki osadzone w granicach były usuwane. Odnosząc się do zarzutów skargi K.S. i I.S. organ odwoławczy wyjaśnił, że gospodarstwo I.S. przed scaleniem (po potrąceniu 3%) obejmowało 1,13 ha o wartości 36,58 pkt, a po scaleniu 1,20 ha o wartości 36,65 pkt. Powierzchnia zatem wzrosła, przy praktycznie niezmiennej wartości. Po scaleniu utworzono działki nr nr [.....]. Działka [.....] została zaprojektowana zgodnie z życzeniami. Pomimo tego strona działkę tę zaskarżyła do Komisji Doradczej, która skargę uznała za bezzasadną (protokół nr..., zał. nr....). Działkę nr [.....] strona w dniu [.....] lutego 1998 r. przyjęła bez zastrzeżeń (wykaz oświadczeń, zał. nr ...), lecz potem odmówiła podpisu bez podania przyczyny. Działkę tę zaprojektowano między drogami, naprzeciw działki siedliskowej. Do komisji doradczej wniesiono zastrzeżenia dotyczące działki nr [.....] . Komisja po dokonaniu analizy orzekła o pozostawieniu działki według zaprojektowanego usytuowania. W świetle podanej wyżej wartości punktowej - wartość gospodarstwa nie została obniżona. Odnosząc się do zarzutów skargi A.S. organ odwoławczy wskazał, że w projekcie scalenia, wg życzeń, działki ew. nr nr [.....] tworzyły jedną ogrodzoną działkę. Po rozpisaniu gospodarstwa działka ew. [.....] o pow. 0,3468 przeszła do poz. [.....] - S.K. , pozostałe działki nr nr [.....] pozostały w poz. [.....] - F.K. i E.K . Zgodnie z ustaleniami z zainteresowanymi działki ewid. nr nr [....] , podzielono na połowę wydzielając dz. Nr [....] oraz nr [....] . Na podstawie aktu notarialnego [....] z dnia [....] maja 2000 r. działki ew. nr nr [....] zostały przekazane do poz. [....] - A.S. . Po przepisaniu w/w działek ewidencyjnych z rodziców – F.K. i E.K. na córkę A.S. , wydzielono nowe działki zgodnie z aktem notarialnym. Dla poz. [....] - A.S. zaprojektowano dz. nr [....] utworzoną z działek ew. nr nr [....] (pow. 0,1168). Nowo projektowana działka nr [....] ma pow. 0,12 ar. Działka [....] , która powstała z działki ew. [....] (0,3468 ha) ma powierzchnię 0,33 ha. Odnosząc się do zarzutów skargi H.S. i A.S. organ odwoławczy wskazał, że zarzut nie rozpoznania i nie rozstrzygnięcia kwestii niesprawiedliwego przydzielenia działek nr nr [....] , w kontekście analizy całości gospodarstwa przeprowadzonej przez komisję doradczą, jest bezzasadny. Komisja zaleciła pozostawienie wszystkich działek zgodnie z projektem. Nadto akta zawierają kopię rejestru szacunku porównawczego gruntów poddanych scaleniu, na którym - w odniesieniu do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa H.S. i A.S. - widnieje "przyjęcie zasad szacunku porównawczego bez zastrzeżeń" (data podpisu .... maja 1991 r.). Odnosząc się do skargi M.W. organ odwoławczy podał, że zarzuty szczegółowe skargi, w tym objęcie scaleniem działki zabudowanej nr [....] , zmiana granic i zmniejszenie powierzchni działki nr [....] , czy wreszcie zarzut nie rozpatrzenia zastrzeżeń wnoszonych w toku prac scaleniowych - nie mogą być w trybie skargowym rozpatrzone. Są to kwestie ściśle związane z procedurą scaleniową, z tej procedury wynikające bądź stanowiące wprost element tej procedury i nawet jeżeli podniesione przez stronę skarżącą przypadki miały faktycznie miejsce, nie mogły być przedmiotem postępowania odwoławczego, a tym bardziej nie mogły być zreformowane w takim postępowaniu. Odnosząc się do skargi A.J. organ odwoławczy wyjaśnił, że poz. rej. "[....] " obejmuje po 1/2 gospodarstwa A.J. i Z.K. . Działka ew. nr [....] stanowiąca drogę prywatną, została w części przekwalifikowana na drogę gminną, zgodnie z tym jak zapisano w kwestionariuszu życzeń - poz. rej. [....] "centrum". Natomiast pozostała część tej drogi, tj. odcinek od głównej drogi asfaltowej do projektowanej drogi o szerokości 10 m (nr....) pozostała nadal współwłasnością skarżących, jako działka nr [....] ( nr....). Ekwiwalentny ubytek z poz. nr [....] wydzielono w gospodarstwach rolnych tj. poz. rej. [....] - Z.K. , oraz poz. rej. [....] – A.J. W wykazie oświadczeń nr [....] "[....] " działka [....] (= nr.....) została przyjęta bez zastrzeżeń i podpisana [....] grudnia 1998 r. przez Z.K. i w dniu [....] marca 2000 r. przez A.J. Działka nr [....] (poscaleniowa...) istotnie ma powierzchnię 0,81 ha, jednakże była okazana na gruncie i przyjęta bez zastrzeżeń (według wykazu oświadczeń z dnia ... marca 2000 r.). Nadto organ odwoławczy wskazał, że działki leśne zostały ustalone na gruncie z zainteresowanymi. Działka nr ew. [....] (protokół z [....] listopada 1989 r. oraz szkic polowy z pomiaru nr 28 - 41, protokół podpisany przez A.J. ). Działka nr ew. [....] - protokół z [....] 1989r., szkice polowe nr [....] i [....] , obręb [....] . Właściciele sąsiednich działek sąsiadujących sznurów nie wnieśli zastrzeżeń do wcześniejszych ustaleń jak w protokołach. Działki nr nr [....] , które weszły w skład nowych działek nr nr [....] - zostały przyjęte bez zastrzeżeń i podpisane w dniu [....] marca 2000 r. Działka nr [....] (szkic nr 3, obr. 43) została oprotestowana przez A.J. po okazaniu na gruncie. W wyniku postanowienia Zarządu Gminy Nr [....] z 11 kwietnia 2000 r. oraz protokołu z dnia [....] listopada 2000 r. działkę tę przeprojektowano zgodnie z zaleceniem komisji doradczej (szkic po zmianach komisyjnych Nr ... obr. ....). W rejonie projektowanej działki nr [....] A.J. posiadał w starym stanie działkę nr ew. [....] o pow. 0,0653 ha, bez dojazdu. Nowa działka nr [....] ma pow. 0,07 ha i zapewniony dojazd drogą gminną nr [....]. Odnosząc się do zarzutów skargi E.L. i M.L. organ odwoławczy podał, że wskazany przez skarżących przykład "zabrania" części działki budowlanej nr [....] , jeżeli istotnie miał miejsce, może być wyjaśniony i rozpatrzony wyłącznie w postępowaniu indywidualnym, np. w toku zakładania poscaleniowej ewidencji gruntów. Nie są także możliwe do wyjaśnienia (w trybie skargowym) zarzuty przydzielenia działek bagiennych, pomniejszanych, o zmienionych kształtach a także zarzut o "przydzieleniu" działki leśnej innemu właścicielowi. Stosownie zaś do wyjaśnień wykonawcy scalenia zawartych w opinii technicznej, organ II instancji ustalił, że w dniu [....] stycznia 1991 r. E.L. podpisał bez zastrzeżeń wykaz przedscaleniowy wraz z szacunkiem porównawczym. W dniu [....] listopada 1998 r. wyłączona została ze scalenia działka nr [....] , z przywróceniem do zalesienia. Zarzuty skarżących badała komisja d/s rozpatrzenia zastrzeżeń. Zarzuty ujęte są w protokole z [....] stycznia 2001 r., zatwierdzonym następnie postanowieniem Wójta Gminy N. Nr [....] . Odnosząc się do zarzutów skargi H.F. i M.F. organ odwoławczy, podał, że według wyjaśnień wykonawcy scalenia w odniesieniu do poz. rej. [....] (.....), z pozycji tej została wydzielona działka nr ew. [....] , podzielona i rozpisana dzieciom: poz. [....] - T.F. i S.F. , poz. [....] – A.W. i J.W. Przy prawie takiej samej wartości punktowej (58,4 przed scaleniem i 58,6 po scaleniu) powierzchnia gospodarstw (łączna) wynosiła odpowiednio 3,64 ha i 3,99 ha. W poz. rej [....] pozostało po scaleniu 3,66 ha (wobec 3,44 przed scaleniem). Odnosząc się do zarzutów skargi J.K. i W.K. organ odwoławczy podał, że powierzchnia gospodarstwa przed scaleniem, w poz. rej. [....] i [....] wynosiła 3,38 ha (wartość 57,80 pkt), a po scaleniu 3,09 ha (wartość 56,79 pkt). Nowo projektowane działki w poz. rej. [....] zostały przyjęte bez zastrzeżeń po okazaniu na gruncie, co potwierdzono w oświadczeniach w dniu 22 grudnia 1998 r. W poz. rej. [....] nie została przyjęta jedna działka nr [....] ze względu na bliskość koryta rzecznego. Wójt Gminy N. na mocy postanowienia [....] oddalił skargę jako nieuzasadnioną, podzielając opinię Komisji Scaleniowej. Działka nr katastralny [....] nie została zabrana, jedynie niewiele przesunięta względem starej, również położona jest w tzw. "głąbiskach". Zmiana ta była konieczna ze względu na projektowanie działki w jej sąsiedztwie. Nowo projektowana działka [....] została przeprojektowana w związku z uzasadnionym zastrzeżeniem I.D. Zmiana ta polegała jedynie na zmianie konfiguracji wraz z działką [....]. Odnosząc się do zarzutów skargi M.K. organ odwoławczy wyjaśnił, że gospodarstwo poz. rej. [....] stanowi współwłasność M.K. w 5/8 części oraz synów A. , J. i W.K. po 1/8 części. Gospodarstwo poz. rej [....] stanowi własność M.K. Powierzchnia gospodarstwa [....] przed scaleniem wynosiła 13,58 ha (wartość 42,51 pkt), a po scaleniu - 13,98 ha (wartość - 45,25 pkt). Powierzchnia gospodarstwa [....] przed scaleniem wynosiła 2,43 ha (wartość 31,24 pkt), a po scaleniu - 2,31 ha (wartość 30,91 pkt). Życzenia do projektu scalenia w 1991 r. składała M.K. wraz z nieżyjącym już mężem A.K. , który był członkiem rady uczestników scalenia. Gospodarstwa poz. rej. [....] i [....] zostały zaprojektowane w 80 % zgodnie z życzeniami. Przed scaleniem było ok. 100 parcel katastralnych (bez lasów), w większości o pow. poniżej 0,10 ha, rozrzucone w wielkiej szachownicy w kilku sznurach. Ze względu na zróżnicowane jakościowo grunty po scaleniu wydzielono w obu gospodarstwach 25 nowoprojektowanych działek budowlanych. Po okazaniu nowoprojektowanych działek na gruncie, w oświadczeniach w dniu [....] grudnia1998 r. nie przyjęto 10 działek. Komisja Scaleniowa rzetelnie przeanalizowała wszystkie nowoprojektowane działki wraz z powołanym przez Wójta ekspertem, stwierdzając, że nowoprojektowane działki są wydzielone prawidłowo, a zastrzeżenia strony są bezzasadne. Kwestionowane w odwołaniu do SKO działki nr [....] i [....] zostały przyjęte bez zastrzeżeń. Lasy nie były scalane, jedynie grunty między lasami tzw. polany podlegały łączeniu. Działki leśne były ustalane na gruncie w obecności zainteresowanych storn, w większości były oznakowane tzw. "peckami" i "zakrzesami" na drzewach, granice zostały bezpośrednio pomierzone na gruncie i skartowane na nową mapę. Istnieją duże rozbieżności w powierzchni oraz w kształcie działek leśnych między stanem faktycznym a przedstawionym na mapie katastralnej. Organ wskazał przy tym, że przy ustalaniu lasów w terenie brał udział mąż A.K. , który bardzo dobrze orientował się przy wskazywaniu granic leśnych. Gdyby M.K. wskazała rozwiązania co do zmiany nowoprojektowanych działek, komisja scaleniowa była gotowa zmienić ustalenia. Jednak M.K. nie godziła się na ustalenia i taki stan pozostał do 31 lipca 2001 r. Odnosząc się do zarzutów skargi A.K. i J.K. organ odwoławczy przytoczył te same ustalenia co przy ustosunkowaniu się do skargi M.K. Dodatkowo wskazał, że nowoprojektowana działka nr [....] będąca we współwłasności A.K. i J.K. została wydzielona jako ekwiwalent za działki wymienione od A.S. nr kat. [....] i [....] oraz za działki przekazane przez rodziców nr kat. [....] i [....] . Powierzchnia działek przed scaleniem wynosiła - 0,3280 ha, wartość 14,27 pkt, a po scaleniu - 0,29 ha, wartość 13,90 pkt, ± 3% wynikające z ustawy wynosi 0,42 pkt, różnica wartości wynosi 0,37 pkt. Działka nr kat. [....] nie w całości znajdowała się w terenach budowlanych. Odnosząc się do zarzutów skargi A.K. organ odwoławczy podał, że poz. rej. [....] powstała z części poz. rej. [....] (akt not.....). Projektując nową działkę [....] (przed zmianą [....] ) została zmieniona jej konfiguracja w stosunku do starego stanu (działka ewidencyjna...). Działka o pow. 0,23 ha jest bardzo zbliżona do kwadratu i ma dostęp do drogi publicznej (wcześniej nie miała). Działka ta w większości jest w terenie zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, a tylko pas o szerokości 10 m od rzeki, jest w terenie zalewowym. Komisja doradcza rozpatrując sprawę E.K. i W.K., uznała zasadność skargi tylko co do działki nr [....] . Pozostałe działki utrzymano bez zmian. Odnosząc się do zarzutów skargi J.O organ odwoławczy wyjaśnił, że powierzchnia gospodarstwa (poz. rej.....) przed scaleniem wynosiła 2,02 ha, wartość – 38,85 pkt, a po scaleniu – 2,09 ha, wartość 37,47 pkt. Życzenia oraz wszelkie decyzje co do dysponowania gruntami podejmował ojciec skarżącego, gdyż on w początkowej fazie scalenia był właścicielem. Do oświadczeń zgłosił się J.O . , który przyjął nowoprojektowane działki za wyjątkiem działki nr [....] którą chciał zmniejszyć i wydzielić część ekwiwalentu w innym sznurze. Komisja scaleniowa oddaliła tę skargę jako nieuzasadnioną, a Wójt Gminy N. podzielił jej stanowisko. Usytuowanie budynku na działce nr [....] nie zostało precyzyjnie dostosowane do granic nowoprojektowanej działki, ale nie jest prawdą, że do granicy sąsiedniej działki pozostało jedynie 3 m, co przedstawia dołączony szkic w skali 1:1000 jako załącznik do sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi G.S. organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca nie była ujęta w ewidencji gruntów wsi L. w czasie scalenia. Uczestnikiem scalenia był jej ojciec – I.B. Skarżąca przejęła gospodarstwo w 2005 r., a więc już po zakończeniu scalenia. Organ nie zgodził się z zarzutem pogorszenia rozłogu gruntów, wskazując, że według wykazów i mapy przedscaleniowej i poscaleniowej, gospodarstwo poz. rej. [....] posiadało w "starym" stanie 70 działek, zaś po scaleniu 20. Nadto skarga dotyczy działki ew. nr [....], która (zgodnie z życzeniami) została wydzielona w działce [....] . Zgodnie z wykazem oświadczeń na okazany projekt - działka ta została przyjęta "bez zastrzeżeń" przez I.B. w dniu [....] listopada 1998 r. Wreszcie organ odwoławczy powtórzył, że zmiany w operacie ewidencji gruntów we wsi L. , wynikłe z obrotu nieruchomościami (spadki, podziały, przekazania za renty itp.), a dokonane po czerwcu 2001 r. będą rozpatrzone i uwzględnione na etapie odnowienia ewidencji gruntów i budynków po scaleniu, łącznie ze sporządzeniem wniosków do właściwego Sądu Rejonowego o założenie ksiąg wieczystych po scaleniu. Odnosząc się do zarzutów skargi E.S. i A.S. organ odwoławczy wyjaśnił, że nowoprojektowana działka nr rob. [....] została okazana na gruncie w 1998 r., zastabilizowana betonowymi granicznikami zgodnie z życzeniami rodziców skarżącego W.S. i J.S . W 2003 r. J.S. , za zgodą organu, przekazała działkę nr ewid. [....] synowi A.S. i jego żonie E.S. Warunkiem zgody na przekazanie notarialne było przyjęcie przez następców nowoprojektowanych działek. Urząd Gminy w L. wydał zgodę na budowę na działce [....] nie uwzględniając usytuowania budynku względem granic nowoprojektowanej działki w projekcie scalenia. Wydano zezwolenie na budowę niezależnie od projektu scalenia na starą działkę nr kat. [....] nie uwzględniając granic działki po scaleniu. Przedstawiając powyższy stan rzeczy Kolegium powtórzyło w tym miejscu, że zreformowanie projektu scalenia nie może nastąpić w postępowaniu odwoławczym. Odnosząc się do zarzutów skargi E.T. organ odwoławczy wskazał, że analizie należy poddać całe macierzyste gospodarstwo poz. rej. [....] należące do K.T. Działki te zostały okazane w terenie i przyjęte w oświadczeniach [....] listopada 1998 r. bez zastrzeżeń przez M.T. (syna), który w imieniu matki uczestniczył we wszystkich czynnościach w toku postępowania scaleniowego. Powierzchnia gospodarstwa poz. rej. [....] wynosi 11,52 ha, wartość - 75,67 pkt. W roku 2000 gospodarstwo [....] zostało podzielone na trzy części na rzecz: M.T. - poz. rej. [....] (pow. gospodarstwa przed scaleniem - 5,87 ha, wartość - 30,59 pkt, po scaleniu 4,97 ha, wartość - 25,66 pkt,), I.T. - poz. rej. [....] (powierzchnia gospodarstwa przed scaleniem - 0,20 ha, wartość - 4,89 pkt, po scaleniu 0,26 ha, wartość - 7,70 pkt) i E.T. - poz. rej. [....] (powierzchnia przed scaleniem - 5,46 ha, wartość - 40,70 pkt, po scaleniu 6,30 ha , wartość - 40,45 pkt). Następnie organ odwoławczy w odniesieniu do gospodarstwa M.T. wyjaśnił, że brakująca powierzchnia względem starego stanu ok. 1 ha wydzielona została w gospodarstwie brata – E.T. Spółka za działkę siedliskową nr kat. [....] stanowi w większości las, który pozostał dalej jako współwłasność w poz. rej. [....], jako nowa działka [....] o pow. 0,17 ha. Pozostały ekwiwalent o wartości 0,57 pkt został rozdzielony według udziału w całości projektowanego gospodarstwa w tym przypadku 0,15 pkt. Działka katastralna nr [....] pozostała tylko jako las a pozostały ekwiwalent został wydzielony przy działce katastralnej [....] (nowoprojektowana działka ) - zgodnie z życzeniami. Działki nr kat. [....] i [....] tworzą działkę budowlaną [....] , która została zaprojektowana wraz z działką nr katastr. [....] która później została przepisana bratu, a następnie sprzedana (działka przyjęta bez zastrzeżeń). Działka katastralna [....] stanowi las jako nowa działka [....] . Zastrzeżenia E.T. dotyczące zmniejszenia powierzchni gospodarstwa są do uzgodnienia w porozumieniu z bratem na etapie sporządzania dokumentów do KW i ewidencji gruntów po scaleniu. Odnosząc się do skargi A.K. i W.K. organ odwoławczy podał, że zarzut niewłaściwego projektu drogi nr [....] "nie jest kwestią możliwą do rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej", w postępowaniu instancyjnym, a tym bardziej skargowym. Według wyjaśnień wykonawcy scalenia, wnioski i zastrzeżenia tego rodzaju mogą być rozpatrzone po scaleniu, w drodze dwustronnych porozumień na etapie odnowienia ewidencji gruntów. Natomiast odnośnie działki nr [....] organ podał, że W.K. przyjął działki bez zastrzeżeń [....] 1998 r. Obecny kształt działki nr [....] jest wynikiem zmiany komisyjnej (postanowienie Wójta Gminy N. z 5 października 1999 r. [....] na wniosek F.K. , który skarżył działkę [....] . Droga dojazdowa do działki siedliskowej nr [....] została natomiast przeprojektowana według wytycznych w protokole komisji z [....] 2001 r. (postanowienie Wójta Gminy N. nr....). Odnosząc się do zarzutów skargi L.Ł. organ odwoławczy podał, że sprawę tę należy analizować wraz ze sprawą nr [....] dot. gospodarstwa J.K. i W.K. (poz. Rej....). Gospodarstwa te powstały z podziału rodzinnego przeprowadzonego przez W.K. i A.K. (poz. Rej....) . Projektowane działki poz. rej. [....] zostały okazane na gruncie i przyjęte w oświadczeniach w dniu [....] listopada 1998 r. W 2004 r. kierownik scalenia zezwolił W.K. na podział gospodarstwa, pod warunkiem, że podzieli nowymi działkami (które przyjął bez zastrzeżeń), a stare działki tak rozpisze aby były one w miarę możliwości podporządkowane nowym działkom i "co najważniejsze" nowi właściciele przyjmą działki bez zastrzeżeń. W.K. i A.K. przed podziałem posiadali gospodarstwo o powierzchni 6,36 ha (wartość 87,36 pkt). Po podziale gospodarstwa J.K. i W.K. (poz. rej.....) posiadali przed scaleniem 2,16 ha (wartość 24,56 pkt), a po scaleniu 1,33 ha (wartość – 15,35 pkt), L.Ł. (poz. rej......) posiadała przed scaleniem 2,04 ha (wartość 25,08 pkt), a po scaleniu 1,40 ha (wartość 20,35 pkt), A.K. (poz. rej.....) przed scaleniem posiadał 1,90 ha (wartość 25,22 pkt), a po scaleniu 1,55 ha (wartość 26,32pkt), W.K. i A.K. (poz. rej......) przed scaleniem posiadali 0,34 ha (wartość 12,84 pkt), a po scaleniu 0,78 ha (26,45 pkt). Podsumowując, po scaleniu gospodarstwo A.K. i W.K. miało powierzchnię 5,06 ha (wartość 88,47 pkt). Wobec powyższego, ubytek w powierzchni gospodarstwa L.Ł. wynika z faktu, że grunty o niskiej wartości były świadomie przenoszone w obszary o wyższej jakości, czego przykładem może być działka siedliskowa (przed scaleniem 0,34 ha, a po scaleniu 0,78 ha). Aby uzupełnić brakujące wartości w poz. rej [....] i [....] należałoby podzielić działkę ojca W.K. i podzielić nadwyżkę ekwiwalentu i tym sposobem powiększyć ekwiwalent córki L.Ł. i syna J.K. Są to jednakże, w ocenie Kolegium, czynności możliwe do ewentualnego wdrożenia w drodze indywidualnych rozstrzygnięć przez organy administracji geodezyjnej i ewidencji gruntów. Nie mogą być natomiast przedmiotem postępowania instancyjnego poza trybem regulowanym przepisami ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Odnosząc się do zarzutów skargi M.K. i A.K. w kwestii pominięcia w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji odwołania skarżących organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący wnieśli 3 odwołania od decyzji I instancji (dwa.....2006 r. i jedno .....2006 r.). Drugie z odwołań zostało przez skarżących cofnięte i Kolegium uznało, że "cofnięcie odwołania dotyczy w istocie obu działek tzn. [....] i [....] ". Odnosząc się do zarzutów skargi J.K. i W.K. organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący otrzymali działki w wyniku podziału gospodarstwa rodziców W.K. i A.K. (poz. rej.....) w 2004 r. (podział gospodarstwa opisany przy odpowiedzi na skargę L.Ł. ). Wszystkie nowoprojektowane działki okazane na gruncie zostały przyjęte bez zastrzeżeń w złożonych oświadczeniach w dniu [....] listopada 1998 r. Strony zostały wówczas poinformowane o znacznym ubytku powierzchni ze względu na świadome przenoszenie działek katastralnych o niskiej wartości w tereny wysoko oszacowane, co spowodowało że powierzchnia po scaleniu znacznie się zmniejszyła. W trakcie scalenia kilkakrotnie dokonywano zakupu starych działek od innych właścicieli, co powodowało wiele zmian w projekcie scalenia na różnych etapach (oczywiście w porozumieniu ze sprzedającymi). Skarżący otrzymali kilka działek normatywnych w terenach budowlanych, w sytuacji, gdy przed scaleniem nie posiadali żadnej normatywnej działki budowlanej (były budowlane, ale za małe i rozrzucone w różnych sznurach). W.K. i A.K. podzielili swoje gospodarstwo na dzieci nowymi działkami, nie zwracając uwagi, że w kontrakcie operowali starymi numerami katastralnymi, co spowodowało, że nie odpowiadają one wartością ani powierzchnią otrzymanych działek po scaleniu. Kolegium wskazało, że skarga J.K. jest teoretycznie uzasadniona, gdyż ma duży ubytek powierzchniowy oraz wartościowy w stosunku do zapisanych mu w starym stanie parcel katastralnych. Praktycznie jednak, w ocenie organu, zdawał sobie sprawę z tego, że otrzymywał nowe działki od rodziców i oni o tym decydowali mając na uwadze zezwolenie pod określonym rygorem. Jedynym rozwiązaniem w tym przypadku byłoby dokonanie podziału innych nowoprojektowanych działek w porozumieniu z pozostałym rodzeństwem celem uzupełnienia ubytku wartościowego kosztem innych działek z nadwyżką ekwiwalentu. Organ nadmienił również, że projekt scalenia gruntów był okazany w 1998 r. Komisja scaleniowa zakończyła działalność w 2001 r., a zatem wniesione zastrzeżenie może być rozpatrzone wyłącznie w trybie indywidualnym, poza postępowaniem instancyjnym. W kwestii działki nr ew. [....] organ podał, że pozostała ona w tym samym miejscu, natomiast zmieniła konfigurację i oznaczenie na [....] (wg mapy stanowiącej załącznik nr 4 do sprawozdania technicznego nr [....] i [....] ) a jej aktualna powierzchnia wynosi 0,48 ha. W aktach znajduje się oświadczenie W.K. z dnia [....] 2000 r. o treści: "oświadczam, że kupując działkę nr ew. [....] o pow. 0,25 ha w trakcie scalenia, przyjmę działkę projektowaną o pow. 0,13 ha z podziału działki [....] o pow. 0,26 ha, bez względu na wartość szacunkową tej działki". Biuro scaleniowe w dniu [....] 2000 r. wyraziło zgodę na notarialne przekazanie działki nr ew. [....] (stanowiącej uprzednio własność I.T. ) na rzecz W.K. Również w odniesieniu do działek leśnych – zostało złożone przez W.K. oświadczenie z dnia [....] 1998 r. o przyjęciu bez zastrzeżeń wszystkich okazanych i rozgraniczonych działek leśnych. Odnosząc się do zarzutów skargi W.W. organ odwoławczy podał, że w dniu 6 sierpnia 1987 r. ustalono w terenie działkę nr ew. [....], jako działkę siedliskową K.W. (poprzedni właściciel gospodarstwa). Działka ta o pow. ok. 0,02 ha odpowiada działce poscaleniowej nr [....] o pow. 0,03 ha. W dniu [....] lutego 2001 r. została przyjęta bez zastrzeżeń. W tym samym czasie została ustalona droga gmina nr [....] . Po drugiej stronie drogi pozostała działka ew. nr [....] o pow. 0,01 ha, odpowiadająca działce nr [....] po scaleniu (bez zmiany powierzchni). A.B. i M.B. wnieśli o zlikwidowanie drogi gminnej nr [....] na odcinku ich działki siedliskowej. Komisja doradcza przychyliła się do wniosku i zgodnie z postanowieniem nr [....] Wójta Gminy N. droga ta nie ma obecnie dostępu do rzeki. Nie potwierdził się zarzut "zabrania działek leśnych i przydzielenia ich innym osobom". Działki takie były zawsze traktowane jako niezmienniki. Nadto zgodnie z protokołem Komisji Doradczej z dnia [....] lutego 2001 r. działki nr nr [....] przyjęto bez zastrzeżeń. Odnosząc się do zarzutów skargi M.S. organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z wykazem oświadczeń po okazaniu działek scaleniowych - M.S. w dniu [....] listopada 1998 r. wszystkie działki przyjęła bez uwag. Jedynie w odniesieniu do działki [....] zastrzegła rekultywację skarp i powiększenie o działkę P.F.Z. Gospodarstwo przed scaleniem miało 3,84 ha (45,05 pkt), a po scaleniu 3,10 ha (41,85 pkt). Brakujący ekwiwalent wartości został wyznaczony w gospodarstwie męża skarżącej F.S. (poz. rej. 1133). Odnosząc się do zarzutów skargi J.B. organ odwoławczy wskazał, że skarżący został właścicielem gospodarstwa rolnego w dniu [....] grudnia 2001 r., tj. w czasie, gdy prace scaleniowe zostały już "w zasadniczej części" zakończone, a biuro scaleniowe nie funkcjonowało. Kwestie przejścia prawa własności będą rozpatrywane na etapie odnowienia ewidencji gruntów i budynków po scaleniu. Odnosząc się do zarzutów skargi I.J. organ odwoławczy podał, że według "wykazu oświadczeń" I.J. przyjęła bez zastrzeżeń w dniu [....] grudnia 1998 r. wszystkie okazane jej działki, w tym działkę nr [....] (z budynkiem mieszkalnym), [....] oraz 3 "niezmienniki leśne" (.....) . Składając oświadczenie skarżąca nigdy nie podnosiła braku dojazdu, a działka zabudowana została zamierzona według ustaleń. Odnosząc się do skargi A.K. i A.K. organ odwoławczy wyjaśnił, że gospodarstwo K.M. i M.M. (poz. rej.....) przed scaleniem zostało podzielone między A.K. i A.K. (poz. rej.....), K.M. i M.M. (poz. rej....), R.K. (poz. rej.....) i A.K. (poz. rej.....). Powierzchnia gospodarstwa i jego wartość przed scaleniem przedstawiała się następująco: A.K. i A.K. - 2,5034 ha, 45,91 pkt, K.M. i M.M. - 0,5360 ha, 10,25 pkt, R.K. - 3,6325 ha, 67,59 pkt, A.K. - 0,1610 ha (6,77 pkt). Natomiast po scaleniu wynosiła odpowiednio: 2,11 ha (46,13 pkt), 0,58 ha (10,40 pkt), 3,91 ha (70,37 pkt), 6,77 (4,65 pkt). W działce nr [....] znalazła się działka leśna A.K. i A.K. (działka nr ew.....), która faktycznie powinna zostać w poz. rej. [....] (jak w zał. wyrysie). Działka przed zmianą [....] (0,32 ha) podzieliła się na działkę [....] z działką [....] i powstała działka [....] o pow. 0,32 ha. Stanowi to - według wykonawcy - sprostowanie błędu. Odnosząc się do skargi E.K. i E.K. organ odwoławczy podał, że według "starego stanu" gospodarstwo skarżących (poz. rej.....) obejmowało [....] działek oraz udziały w trzech niewydzielonych własnościach (poz. rej......), w tym 16 działek leśnych, jako tzw. "niezmienniki" - o ogólnej powierzchni 6,15 ha i wartości 154,09 punktów szacunkowych, łącznie z punktami według udziałów idealnych we współwłasności. Skorygowana z udziałem strony wartość szacunkowa wynosi zatem 152,29 pkt. Według nowego stanu - gospodarstwo obejmuje 33 działki, w tym 16 działek leśnych ("niezmienników") o powierzchni łącznej 5,99 ha i wartości 151,38 pkt szacunkowych. Ubytek powierzchni ogólnej 0,16 ha wynika z potrąceń na cele użyteczności publicznej według "współczynnika potrąceń" ustalonego dla całego obszaru scalenia w wielkości 2,74% wartości. Różnica wartości ekwiwalentu (0,91 pkt szac.) mieści się w dopuszczalnej ustawą dokładności projektowej ± 3% wartości (= ± 4,57 pkt szac.) dla rozpatrywanego gospodarstwa. Powierzchnia ogólna kilku działek budowlanych, nieforemnych, niektórych bez dostępu do drogi publicznej - według oświadczenia stron - wynosiła 0,91 ha. Po scaleniu - powierzchnia działek budowlanych, regularnych, z dostępem do drogi publicznej, wynosi 2,12 ha (działki....). Odnosząc się do zarzutów skargi M.M. i E.M. organ odwoławczy podał, że wytyczenie drogi gminnej po działkach ewidencyjnych nr nr [....] (jak wynika z protokołu granicznego z dnia ....1987r., w którym to protokole znajduje się szkic przebiegu granicy m in. nowej drogi gminnej) w obecności zainteresowanych. Granice działek objęte poszczególnymi numerami domów, uwidocznione na szkicu, są określone punktami granicznymi, których numery znajdują się na szkicu. W protokole tym znajduje się oświadczenie podpisane m in. Przez E.M. , zgodnie z którym nie zgłaszał on zastrzeżeń do przebiegu wyżej wymienionych granic, a także potwierdza, że położenie znaków granicznych jest mu znane. Ponadto, jak wynika z zawartej w aktach opinii technicznej, wszystkie projektowane działki oraz działka siedliskowa i działki leśne w dniu [....] grudnia 1998 r. zostały przyjęte bez zastrzeżeń, co potwierdziła podpisem M.M. współwłaścicielka gospodarstwa o poz. rej. [....] . Powyższe świadczy, iż skarżący brali czynny udział w postępowaniu scaleniowym. Odnosząc się do skargi S.P. organ odwoławczy podał, że działka nr [....] powstała z działki ew. nr [....] , którą pozyskano z poz. rej. [....] (stary stan: dz. ....o pow. 0,1191ha - do zaprojektowania wartość 3,82 pkt). W nowym stanie: działka [....] odpowiadająca działce nr [....] ma wartość 4, 00 pkt i pow. 0,1007 ha. Na żadnym etapie postępowania scaleniowego strony nie wnosiły zastrzeżeń co do projektowanej działki [....] , mimo licznych wizyt w biurze scaleniowym w L. Działka nr [....] została przyjęta bez zastrzeżeń (wykaz oświadczeń nr 2 "[....] " - i podpisana w dniu [....] listopada 1998 r. przez G.P. ). Odnosząc się do zarzutów skargi A.P. organ odwoławczy podał, że postanowienie Sądu Rejonowego o zasiedzeniu nieruchomości i przekazanie gospodarstwa skarżącej miały miejsce w czasie, gdy prace scaleniowe były w zasadzie zakończone (2001 r.). Jak wyjaśnił wykonawca zmiany w zakresie własności wynikłe z obrotu nieruchomości, dokonane po czerwcu 2001 r. będą rozpatrzone i uwzględniane na etapie odnowienia ewidencji gruntów i budynków po scaleniu. Odnosząc się skargi J.P. organ odwoławczy podał, że skarga dotyczy działki nr [....] oraz działki poscaleniowej nr [....] . Wykonawca scalenia w opinii technicznej poinformował, że strona rozpoczęła starania o budowę stacji "[....] " na działce nr [....] w 2003 r., a zatem wszelkie decyzje dotyczące realizacji tej inwestycji zapadły kilka lat po wyznaczeniu, okazaniu stanu poscaleniowego i stabilizacji projektu na gruncie. Organ odwoławczy wskazał, że w takim stanie faktycznym sprawa jest możliwa do uregulowania wyłącznie w trybie indywidualnym, ponieważ realizacja inwestycji wraz z wstępnym etapem pozwolenia na budowę miała miejsce w czasie, gdy nie funkcjonowało już Biuro Scalenia w L. Odnosząc się do zarzutów skargi G.S. organ odwoławczy podał, że skarżąca w toku scalenia składała zarzuty do komisji doradczej co do nowo utworzonych działek nr nr [....] . Komisji doradcza nie stwierdziła braku należytej powierzchni. Dodatkowo zasięgnięta opinia eksperta o projekcie potwierdziła bezzasadność skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi W.W. organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia gospodarstwa skarżącego (nr rej......) wynosiła przed scaleniem 5,41 ha, a jego wartość szacunkowa 81,38 pkt. Po scaleniu odpowiednio 5,45 ha i 88,89 pkt. Ogólny wynik scalenia jest zatem dla skarżącego pozytywny. W.W. był w początkowym okresie członkiem komisji scaleniowej i brak jest dowodów, by w tym czasie zgłaszał zastrzeżenia. Działki nr [....] (....) nie zmieniono, bowiem zainteresowany nie zgłaszał do niej zastrzeżeń, chociaż zmiana projektowanej drogi na tej działce była jeszcze wówczas możliwa. Natomiast ekwiwalent za działkę kat. [....] został wydzielony - zgodnie z życzeniem - w projektowanych działkach po drugiej stronie drogi. Sprawy dotyczące uwag o nie okazaniu do końca działek w terenie - wynikają z faktu iż P.B. zabronił geodetom wejścia na grunt, a osadzone graniczniki i paliki były natychmiast usuwane. Odnosząc się do zarzutów skargi J.J. organ odwoławczy wskazał, że żądanie "uzupełnienia decyzji" było bezpodstawne z uwagi na wynikającą z art. 24 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów zasadę ogłaszania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania gruntów poprzez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia oraz wywieszenie w miejscach publicznych. Pismo skarżącego z [....] 2006 r. potraktowano jako odwołanie. Nadto organ wskazał, że J.J. (poz. rej.....) był właścicielem działek ewid. nr. Nr [....]. Z wyżej wymienionych działek, zgodnie z życzeniem, zaprojektowano działki nr nr [....] , które w dniu [....] marca 1998 r. zostały przyjęte i podpisane (zał. nr 9). Natomiast działki ew. nr nr [....] zgodnie z obowiązującą ewidencją gruntów są wpisane w pozycji rejestrowej [....] S.I. i J. na podstawie postanowienia sądowego Ns 921/83. Odnosząc się do zarzutów skargi M.P. organ odwoławczy podał, że na działkę nr [....] (nr....) składają się działki ew. nr [....] i [....] pozostawione w starym stanie. Działka [....] jest pomniejszona o część zajętą przez rzekę "[....] " oraz projektowaną drogę wzdłuż rzeki. Zarzuty dotyczące tej działki były rozpatrywane przez komisję doradczą, która po wizji w terenie skargę uznała za bezzasadną. Natomiast działka nr [....] (nr...) w projekcie scalenia została przyjęta bez zastrzeżeń i podpisana (wykaz oświadczeń nr .....). W związku z zarzutami innych uczestników dotyczących działki nr [....] , działkę [....] komisja doradcza nakazała przeprojektować, pozostawiając ją w tym samym rejonie i zmieniając jej konfigurację (szkic nr ... obręb ....po zmianach komisyjnych). Wbrew twierdzeniom skarżącego działki ew. nr [....] i [....] , których ekwiwalent włączono do projektowanej dz. [....] występują w całości w roli. Biuro scaleniowe nie dawało zezwolenia na ich zalesienie ani też inne inwestycje. Nadto Kolegium ustosunkowując się do zarzutu nie rozpoznania odwołania skarżącego podało, że "jeżeli faktycznie nie zostało ono rozpatrzone (...), to jeżeli zawierało zarzuty dotyczące całego postępowania scaleniowego we wsi L. , to zaskarżona decyzja zawiera właśnie przede wszystkim odpowiedź na zarzuty odnoszące się do całości procesu scaleniowego, towarzyszących mu procedur i czynności formalnych. Zaś kwestie szczegółowe, a przede wszystkim domaganie się, by organ odwoławczy "poprawiał" niesłuszne – zdaniem skarżącego – rozwiązania dotyczące projektu poscaleniowego – i tak nie mogły być przez organ (w postępowaniu instancyjnym) podjęte". Odnosząc się do zarzutów skargi Z.K. organ odwoławczy podał, że wszystkie działki leśne zostały ustalone na gruncie z zainteresowanymi w protokołach z dnia [....] listopada 1989 r. i [....] lipca 1989 r. W wykazie oświadczeń Nr [....] działki leśne zostały przyjęte i podpisane bez zastrzeżeń w dniu [....] grudnia 1998 r. Na żadnym etapie prac scaleniowych nie wnoszono do Biura Scaleniowego zastrzeżeń co do działek leśnych. W sprawie studni wykopanej przez G.M. geodeta prowadzący scalenie wyjaśnił, że działka nr [....] (dawna nr...) została okazana na gruncie i przyjęta bez zastrzeżeń (nie było wówczas na niej studni). Biuro scaleniowe nigdy nie wydało zgody na wykop studni. Odnosząc się do zarzutów odwołania W.K. i E.K. organ odwoławczy podał, że istotnie działka nr [....] nie została przez skarżących zaakceptowana (protokół z .....2000 r.), jednak nie stanowi to o naruszeniu prawa ani procedury scaleniowej, a ewentualne zmiany mogą być przedmiotem indywidualnego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (przytaczaną dalej w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Odnotowania wymaga również w tym miejscu, że sprawy ze wszystkich, wpływających sukcesywnie do Sądu, skarg na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 21 maja 2008 r. zostały na podstawie art.111 § 1 p.p.s.a. połączone w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą prowadzoną do sygn. II SA/Kr 842/09, gdyż mogły być objęte jedną skargą. Podkreślenia również wymaga, że decyzja zatwierdzająca projekt scalenia w sposób kompleksowy rozstrzyga jedną sprawę administracyjną, obejmującą krzyżujące się interesy poszczególnych uczestników scalenia. Rozstrzygana początkowo w projekcie scalenia, a następnie w zatwierdzającej go decyzji administracyjnej sytuacja prawna każdego z uczestników scalenia wpływa zatem na ukształtowanie sytuacji pozostałych uczestników. Wyznaczony obszar scalenia ma charakter wiążący dla całego postępowania i wyznacza zakres przedmiotowy sprawy administracyjnej. Kształt sprawy sądowoadministracyjnej jest konsekwencją tak ukształtowanej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a tym samym konieczność oceny całego postępowania, pomimo złożenia skargi tylko przez niektórych uczestników scalenia. (Z. Czarnik. Przedmiot postępowania scaleniowego. ZNSA 2010/3/39). Rozpoznanie skarg wymagało rozważenia następujących kwestii: 1.Ustalenie ziszczenia się przesłanek rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu uproszczonym. Na podstawie art.119 pkt 1) p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym w dwóch sytuacjach: 1) jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 2) jeżeli decyzja lub postanowienie wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Podkreślić należy, że w przypadkach tych Sąd może rozstrzygnąć sprawę na posiedzeniu niejawnym jedynie wówczas, gdy stwierdzi, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b albo art. 145 § 1 pkt 2 lub 3 p.p.s.a. W przeciwnym wypadku, gdyby sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w oparciu o w/w przepisy, sprawa musiałaby zostać przekazana do rozpoznania na rozprawie. Na wstępie ocenić zatem należy, czy w sprawie występuje pierwsza z podstaw wymienionych w art.119 pkt 1) p.p.s.a., czyli czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zaznaczenia w związku z tym wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a. i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83, Prob. Praw. 1984, nr 10, s. 28). Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., II GSK 600/08, Lex nr 475235: "Posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieostrym pojęciem rażącego naruszenia prawa wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące". Sąd nie stwierdził, by w rozpatrywanej sprawie ziściła się którakolwiek z przesłanek nieważności decyzji, określonych w art.156 § 1 k.p.a. (decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa). W szczególności stan przedstawionych akt administracyjnych nie pozwala na dokonanie jednoznacznego stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa materialnego lub procesowego. Opisane w dalszej części uzasadnienia naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego nie wskazują na ziszczenie się przesłanek nieważnościowych. Przystąpić zatem należy do oceny, czy w sprawie występuje druga z podstaw wymienionych w art.119 pkt 1) p.p.s.a., czyli czy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Sformułowanie tego przepisu "wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania" jest identyczne z brzmieniem art.145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., który określając podstawy uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji lub postanowienia wymienia jedynie takie podstawy wznowienia, które wiążą się z naruszeniem prawa przez organ administracji. Dlatego też konieczne jest dokonanie podziału przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego na takie, które są tożsame z "naruszeniem prawa" i na przesłanki, którym nie da się przypisać tej cechy. Tylko te pierwsze przesłanki, będące rezultatem naruszenia prawa przez organ stanowią podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji i tylko stwierdzenie zaistnienia takich właśnie przesłanek umożliwia sądowi wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym. Spośród wymienionych w art.145 § 1 k.p.a. podstaw wznowienia postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie w rachubę mogą wchodzić następujące: decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Analiza przedłożonych akt administracyjnych pozwala na dokonanie stwierdzenia, że ziściła się przesłanka wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, a to przesłanki wznowienia wymienionej w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wyjaśnienia zatem wymaga, że przez udział w postępowaniu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonych przez organ administracji publicznej. Zgodnie z poglądami doktryny: "w ogólnym postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji rozumianym jako ciąg czynności proceduralnych uregulowanych przez te przepisy można wyodrębnić fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego oraz fazę zakończenia postępowania. Faza zakończenia postępowania obejmuje określenie konsekwencji stosowanej normy prawnej, sporządzenie i podpisanie decyzji, jej uzasadnienie oraz doręczenie względnie ogłoszenie decyzji stronie. Faza zakończenia postępowania może obejmować czynności procesowe strony lub organu podejmowane po wydaniu decyzji (art. 111-113). Przesłanka uzasadniająca wznowienie będzie obejmować sytuacje, w których strona bez własnej winy w ogóle nie uczestniczyła w postępowaniu, jak również gdy nie uczestniczyła tylko w niektórych, istotnych jego fazach, z przyczyn leżących po stronie organu administracyjnego. Sytuacje takie będą miały miejsce, gdy: 1) o wszczęciu postępowania na wniosek strony lub z urzędu organ nie zawiadomi pozostałych stron i będzie prowadził postępowanie bez ich udziału, 2) organ wprawdzie zawiadomi o wszczęciu postępowania wszystkie strony, ale nie będzie wzywał ich do udziału w poszczególnych istotnych czynnościach postępowania wyjaśniającego lub czynił to będzie niestarannie, 3) nastąpi brak uczestnictwa strony w fazie decydowania, 4) organ I instancji nie zawiadomi którejkolwiek ze stron o wniesieniu odwołania przez pozostałe strony, wskutek czego postępowanie odwoławcze będzie się toczyć bez ich udziału (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 317-318). Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny prawidłowości działań organu administracyjnego w tym zakresie będzie miało odpowiednie dokumentowanie przebiegu postępowania w aktach sprawy. W tym miejscu wystarczającym będzie wskazanie, że na podstawie art.5 pkt 18) lit. n) i p) ustawy z dnia z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.90.34.198) w związku z treścią art.45 ust.1 pkt 1) tej ustawy oraz art.31 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów (tekst jednolity: Dz.U.89.58.349), do którego odwołuje się art.5 pkt 18) ustawy z dnia z dnia 17 maja 1990 r., począwszy od dnia 27 maja 1990 r. doręczenie decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów stronom postępowania nie mogło być dokonane w trybie obwieszczenia lub innego zwyczajowo przyjętego w danej miejscowości sposobu publicznego ogłaszania, jak to stanowił przepis art.27 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów w brzmieniu pierwotnym (Dz.U.82.11.80). Tymczasem, jak wynika z decyzji organu I instancji decyzję odczytano na zebraniu uczestników scalenia i wywieszono na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Gminy L. i Urzędzie Gminy N. oraz na tablicach ogłoszeń w poszczególnych sołectwach wsi L. Wobec powyższego stwierdzić należy, że fakt nie doręczenia w trybie art.39 i nast. k.p.a. decyzji Wójta Gminy N. stronom stanowi podstawę wznowieniową wymienioną w art.145 § 1 pkt 4) k.p.a. Nadto, odwołania od decyzji organu I instancji, złożone przez uczestników scalenia: E.W. - poprzedniczkę prawną skarżącej J.N. , skarżących M.K. i A.K. oraz M.P. nie zostały rozpatrzone przez organ odwoławczy. Odwołania te nie zostały bowiem wymienione w załączniku do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. , stanowiącym wykaz rozpoznanych odwołań. Warto w tym miejscu przytoczyć stanowisko organu odwoławczego w tej kwestii. W odpowiedzi na skargę wniesioną przez M.P. (poprzednia sygn. akt. II SA/Kr 235/10), Kolegium stwierdziło mianowicie: "jeżeli istotnie [odwołanie] nie zostało rozpatrzone, Samorządowe Kolegium Odwoławcze pragnie zauważyć, że jeżeli zawierało ono zarzuty dotyczące całego postępowania scaleniowego na obszarze wsi L. , to zaskarżona decyzja zawiera właśnie przede wszystkim odpowiedź na zarzuty odnoszące się do całości procesu scaleniowego, towarzyszących mu procedur i czynności formalnych. Zaś kwestie szczegółowe... i tak nie mogły być przez organ (w postępowaniu instancyjnym) podjęte". Na razie wystarczającym będzie jedynie zasygnalizowanie, że stanowisko to jest całkowicie wadliwe. Nadto wskazać należy, że uczestniczka scalenia E.W. zmarła w toku postępowania odwoławczego i postępowanie toczyło się bez udziału jej następców prawnych. Wreszcie, kilkudziesięciu stronom postępowania nie została doręczona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. Nie sposób nie podnieść w tym miejscu, że organ odwoławczy przesyłając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesione skargi nie sporządził listy stron postępowania. Przedłożył jedynie dwie teczki z arkuszami potwierdzeń odbioru decyzji SKO (z liczbą pozycji 1726 osób, przy czym wiele rubryk przeznaczonych na podpisy nie zostało wypełnionych), wykaz osób zmarłych (brak wskazania następców prawnych odnośnie do 42 osób), wykaz stron, które przekazały gospodarstwo w trakcie postępowania administracyjnego, korespondencję w sprawie doręczeń i dowody doręczenia decyzji SKO oraz spis numeryczny jednostek rejestracyjnych od poz.1 do poz.2286. Dopiero analiza tych wszystkich dokumentów prze Sąd pozwoliła na sporządzenie listy stron postępowania sądowoadministracyjnego i wyciągnięcie powyższego wniosku. Skonstatować zatem należy, że fakt nie doręczenia decyzji organu odwoławczego części stron postępowania może być uznany za okoliczność nie brania udziału przez te osoby, bez ich winy, w postępowaniu administracyjnym. Powołując się na wcześniej zaprezentowane stanowisko doktryny, stwierdzić należy, że postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym, również składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. Należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym mają odpowiednie zastosowanie m.in. przepisy rozdziałów 1-9 działu II "Postępowanie" (por. Małgorzata Jaśkowska. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX 2011). Wobec powyższego stwierdzić należy, że fakt pominięcia strony przy doręczaniu decyzji organu odwoławczego, gdy występuje wielość stron postępowania administracyjnego, również stanowi podstawę wznowieniową wymienioną w art.145 § 1 pkt 4) k.p.a. Z uwagi na powyższe uznać należy, że nie doręczenie decyzji organu I instancji stronom postępowania, nie rozpatrzenie części odwołań wniesionych przez strony, śmierć strony w toku postępowania administracyjnego i brak ustalenia jej następców prawnych oraz fakt nie doręczenia decyzji organu odwoławczego wielu stronom postępowania wskazuje na brak udziału stron w postępowaniu administracyjnym bez ich winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jak już wcześniej wskazano, wydanie zaskarżonej decyzji w warunkach naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, powoduje konieczność uchylenia tej decyzji przez sąd niezależnie od tego, czy naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Już z wskazanych wyżej powodów sprawa mogła zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Rozważenia wymaga również, czy spełniona została przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego wymieniona w art.145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że w art. 24 k.p.a. mowa jest o wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu, w art.25 k.p.a. o wyłączeniu organu, a w art. 145 § 1 pkt 3) k.p.a. o wydaniu decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do treści art.24, 25 i 27 k.p.a. Podnosi się również, że z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wszelkie przesłanki wznowienia muszą być traktowane wąsko. Dlatego też chodzić może jedynie o udział podlegającego wyłączeniu pracownika w czynnościach decydujących, czyli wydaniu decyzji. Udział wyłączonego pracownika w czynnościach przygotowawczych podlega sanacji (por. Barbara Adamiak. Komentarz. 2009 r., s. 522). Odmienne stanowisko prezentuje w tej sprawie Z. Janowicz, który widzi przesłankę do wznowienia postępowania w obu przypadkach, uzasadniając to istotą wznowienia postępowania, którego celem jest "sprawdzenie, czy wada postępowania - w jakimkolwiek jego stadium - nie wpłynęła na treść decyzji" (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz). Zauważyć w związku z tym pozostaje, że wydanie decyzji jest zawsze konsekwencją czynności przygotowawczych, a czynności te wpływają w sposób istotny na treść decyzji. Oceniając wystąpienie w rozpatrywanej sprawie omawianej przesłanki wznowienia Sąd stoi na stanowisku, że specyfika postępowania scaleniowego powoduje, że przesłanką do wznowienia postępowania, określoną w art.145 § 1 pkt 3 k.p.a., jest nie tylko wydanie decyzji przez pracownika lub organ podlegający wyłączeniu na podstawie art.24 k.p.a. lub 25 § 1 pkt 1 k.p.a., ale również przeprowadzenie przez tego pracownika lub organ istotnych czynności przygotowawczych, mających oczywisty wpływ na treść decyzji. Przy ocenie spełnienia się przesłanki wznowienia określonej art. 145 § 1 pkt 3) k.p.a. zastosowanie wyłącznie wykładni literalnej byłoby niewłaściwe. W orzecznictwie i doktrynie w pełni aprobowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni przepisu (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 maja 2000r ONSA 2001 nr1 poz.2). Wykładnia gramatyczna jest bowiem tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i winna być ona uzupełniania w zależności od charakteru danej regulacji wykładnią historyczną, systemową, funkcjonalną oraz celowościową. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Wojciecha Jakimowicza, że "w prawie administracyjnym wykładnia językowa nie powinna prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również z efektami wykładni celowościowej. Upatrywanie w metodzie wykładni celowościowej znaczenia tylko w sytuacji, gdy wykładnia językowa nie prowadzi do jednoznacznych rezultatów, jest w prawie administracyjnym niewystarczające. Ranga kryterium celu publicznego w prawie administracyjnym nie pozwala absolutyzować znaczenia wykładni językowej" ("Wykładnia w prawie administracyjnym" Zakamycze 2006). Prowadzi to do wniosku, że w działaniach organów administracji szczególną rolę powinna odgrywać wykładnia systemowa, a wykładnia językowa winna być dokonywana z dużą ostrożnością. Metoda wykładni systemowej opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością i że pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego całościowego porządku. Zgodnie z nią analiza danego przepisu powinna obejmować również jego związek z innymi przepisami danej ustawy. Nadto, wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej sprawy, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że w okresie od dnia 1.01.1999 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa) do dnia 12.06.2001 r. (dzień wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w N. postanowienia, którym wyznaczono Zarząd Gminy w N. jako organ prowadzący postępowanie o scalenie wsi L. ), organem prowadzącym postępowanie scaleniowe we wsi L. był Zarząd Gminy w L. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że w okresie tym Zarząd Gminy w L. rozpatrywał wniesione przez uczestników scalenia zastrzeżenia do projektu scalenia. Jak wynika z pliku dokumentów znajdujących się w kartonie VIII teczce 2., zatytułowanych "Ustalenia Zarządu Gminy w L. dot. wniesionych zastrzeżeń do projektu scaleniowego", sporządzonych w dniach: [....] .04.2000 r., [....] .09.2000 r., [....] .10.2000 r., [....] .01.2001 r. i [....] .03.2001 r., w skład Zarządu Gminy w L. wchodziły następujące osoby: M.I., S.A. , K.J. , K.B. i W.B. . S.A. oraz K.J. na zebraniu w dniu [....] .1998 r. zostali wybrani do rady scaleniowej z [....] . Oznacza to, że byli uczestnikami scalenia. Osoby te weszły również w skład komisji doradczej powołanej zarządzeniem Nr [....] Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [....] .03.1998 r. Wskazać również należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. podało, że wszyscy członkowie Zarządu Gminy L. stali się uczestnikami scalenia. Przedstawione okoliczności wskazują zatem, że członkami organu prowadzącego postępowanie scaleniowe, między innymi rozstrzygającego o wniesionych zastrzeżeniach do projektu scaleniowego, były osoby bezpośrednio zainteresowane wynikiem scalenia. Przypomnieć zatem należy, że organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych następujących kategorii osób: a) kierownika tego organu, b) osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach prawnych określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 (małżeństwa, pokrewieństwa i powinowactwa do drugiego stopnia, przysposobienia, opieki i kurateli), c) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia, d) osób pozostających z tą osobą w stosunkach prawnych określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. W sytuacji gdy kompetencje ustawowe są zastrzeżone dla organu kolegialnego jako całości, należy przyjąć, że kierownikiem organu kolegialnego są wszystkie osoby wchodzące w jego skład. Osoby te są bowiem piastunami kompetencji organu kolegialnego, a zatem brak podstaw do ograniczania zakresu stosowania przepisu art. 25 § 1 pkt 1 tylko do przewodniczącego organu kolegialnego i przyjęcia, że sprawa dotycząca interesów majątkowych jednego z członków organu kolegialnego może być rozstrzygnięta przez ten organ. W tym znaczeniu organ kolegialny wraz z jego urzędem jest wyłączony od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych nie tylko jego przewodniczącego, lecz także każdego z członków organu. Celem ustanowionej w tym przepisie instytucji wyłączenia organu jest bowiem zapobieżenie sytuacji, w której sprawa dotycząca interesów majątkowych osoby (osób) piastującej funkcję organu administracji publicznej mogłaby być załatwiona w drodze decyzji zarówno przez tę osobę (osoby), jak i przez któregokolwiek pracownika urzędu tego organu (Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej. Komentarz do art.25 Kodeksu postępowania, administracyjnego, LEX/el. 2011). 2. Ustalenie według jakich przepisów i który organ administracji winien prowadzić i rozstrzygnąć sprawę scalenia gruntów w sytuacji, gdy przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U.82.11.80) po dacie wszczęcia postępowania w 1987 r. były wielokrotnie nowelizowane. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga przytoczenia wszystkich kolejnych zmian tej ustawy. a) Zgodnie z treścią art.5 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów w wersji pierwotnej, scalenie gruntów przeprowadza naczelnik gminy na koszt Skarbu Państwa. W przedmiotowej sprawie organem tym był Naczelnik Gminy J. b) Art.1 pkt 4) ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o scalaniu gruntów (Dz.U.89.10.55) nadał nowe brzmienie art.3 ust.1 ustawy: "Scalenie gruntów przeprowadza na koszt Skarbu Państwa terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami rolnymi stopnia podstawowego". Ustawa z dnia 24 lutego 1989 r. zmieniła również zasady i tryb postępowania w sprawach scalenia gruntów. Zgodnie jednakże z treścią art.3 ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy i nie zakończonych do tego czasu decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. c) Art.55 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.89.30.163), która weszła w życie 1 lipca 1989 r., wprowadził w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów zmianę polegającą na tym, że decyzja o scaleniu gruntów, powinna określać przebieg granic nieruchomości w wypadkach, o których mowa w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Do zmiany tej ustawodawca nie określił żadnych przepisów przejściowych, co oznacza, że znajduje ona zastosowanie również do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie. d) Następnie, przepisem art.5 pkt 18) ustawy z dnia z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.90.34.198) wprowadzono zasadę, że do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej przechodzą zadania i kompetencje należące dotychczas z ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349) do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego : a) przeprowadzanie scalenia gruntów lub odmowa przeprowadzenia (art. 3 ust. 1 i 3), b) przeprowadzanie wymiany gruntów lub odmowa przeprowadzenia (art. 5 ust. 1), c) wydawanie postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego lub wymiennego oraz zawiadamianie o tym wszczęciu (art. 7 ust. 1 i 3), d) przyjmowanie i wypłacanie dopłat uczestnikom scalania w przypadku wydzielenia im gruntów innej wartości niż posiadali przed scaleniem (art. 8 ust. 5 i 6), e) zwoływanie zebrania uczestników postępowania dla wyboru rady uczestników scalenia, a w przypadku nie wybrania rady w określonym terminie - powoływanie tej rady z urzędu (art. 9 ust. 2 i 3), f) upoważnianie geodety do przeprowadzenia szacunków gruntów oraz opracowania projektu scalenia lub wymiany, powoływanie komisji doradczej działającej przy geodecie-projektancie scalenia i ewentualnie dodatkowych rzeczoznawców do tej komisji (art. 10 ust. 1, 3 i 4), g) rozpatrywanie zastrzeżeń do uchwalonych zasad szacunku gruntów i wydawanie ewentualnego postanowienia o obowiązku stosowania zasad szacowania, określonych w art. 11 ust. 2 ustawy (art. 11 ust. 1), h) ogłaszanie wyników oszacowania gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych objętych scaleniem (art. 12 ust. 1), i) rozpatrywanie zastrzeżeń do dokonanego szacunku (art. 12 ust. 3), j) zwoływanie zebrań uczestników scalenia w sprawie podjęcia uchwały co do zgody na dokonany szacunek gruntów (art. 13 ust. 2), k) rozpatrywanie zastrzeżeń i wydawanie postanowień o akceptacji szacunku gruntów w przypadku niepodjęcia uchwały, o której mowa w art. 13 ust. 1 (art. 13 ust. 4), l) wydawanie decyzji o wydzieleniu gruntów członkowi rolniczej spółdzielni produkcyjnej, występującemu z niej po przeprowadzeniu scalenia (art. 16 ust. 2), ł) zawiadamianie państwowego biura notarialnego o wszczęciu postępowania scaleniowego lub wymiennego oraz wydawanie zgody na dokonywanie zmian w stanie własności nieruchomości w trakcie trwania scalenia lub wymiany (art. 21), m) rozpatrywanie zastrzeżeń do projektów scalenia gruntów (art. 27), n) wydawanie decyzji o zatwierdzaniu projektu scalenia lub wymiany gruntów (art. 27 ust. 3), o) wprowadzanie uczestników scalenia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów (art. 30), p) zawiadamianie uczestników scalenia o terminach zebrań, o wyłożeniu do publicznego wglądu wyników oszacowania, o terminie okazania projektu scalenia gruntów (art. 31). Zaznaczenia przy tym wymaga, że podane w powyższych punktach (w nawiasach) numery artykułów odnoszą się do tekstu jednolitego ustawy i scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349). W myśl art. 44 ust.1 pkt 2) ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji do czasu utworzenia rejonowych organów rządowej administracji ogólnej, nie dłużej jednak niż przez 3 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.), zadania i kompetencje przechodzące, stosownie do przepisów ustawy, do tych organów, należące dotychczas do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, realizują organy gminy. Zgodnie zaś z regulacją art.45 ust.1 pkt 1) tej ustawy, z zastrzeżeniem przepisu art. 44, postępowanie w sprawach indywidualnych, wszczętych przed dniem 27 maja 1990 r., przejmują organy właściwe w tych sprawach do dnia 27 maja 1990 r., przy czym wszystkie czynności podjęte w postępowaniu przed dniem 27 maja 1990 r. pozostają w mocy. Przepis ten ma zatem charakter intertemporalny i odnosi się do postępowań, które 27 maja 1990 r. znajdowały się w toku i przesądza, że dalsze prowadzenie postępowania przejmują organy właściwe w danych sprawach "po dniu" 27.V.1990, z uwzględnieniem zmian określonych w pkt 2 i 3 tego przepisu (por. Tadeusz Woś. T. Glosa do uchwały SN z dnia 19 lutego 1991 r., sygn. akt III CZP 3/91, PiP 1992/9/111). Omawiana ustawa nie zmieniła brzmienia ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów, określając jedynie, że postępowanie administracyjne w sprawie scalenia, również wszczęte przed dniem jej wejścia w życie, prowadzi rejonowy organ rządowej administracji ogólnej. Zwrócić jednakże należy uwagę, że w art.5 pkt 18) ustawa odwołała się do kompetencji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, wynikających z ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1989 r. Nr 58, poz.349), czyli tekstu jednolitego ustawy, uwzględniającego istotną zmianę w trybie postępowania, wprowadzoną nowelą z dnia 24 lutego 1989 r. Skoro zaś w art.45 ust.1 pkt 1) ustawa statuowała zasadę, że wszystkie czynności podjęte w postępowaniu przed dniem 27 maja 1990 r. pozostają w mocy, oznacza to, że kolejne, następujące po dniu 27 maja 1990 r., czynności w postępowaniu scaleniowym winny być prowadzone z uwzględnieniem kompetencji nadanych ustawą z dnia 17 maja 1990 r. rejonowemu organowi rządowej administracji ogólnej. Rozumowanie takie zgodne jest z zasadami techniki prawodawczej, określonymi w § 30 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.02.100.908). Stosownie do treści tego przepisu, w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych. W przepisach przejściowych rozstrzyga się w szczególności o sposobie zakończenia postępowań będących w toku (wszczętych w czasie obowiązywania dotychczasowych przepisów i nie zakończonych ostatecznie do dnia ich uchylenia), o tym, które organy są właściwe do zakończenia postępowania i o terminach przekazania im spraw, jak również, czy zachowuje się powstałe uprawnienia, obowiązki lub kompetencje powstałe w czasie obowiązywania uchylanych przepisów oraz czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów. Postulat ten został zrealizowany w ten sposób, że w przepisie art.45 ust.1 pkt 1) ustawy z dnia 17 maja 1990 r. zdecydowano jedynie o tym, że wszystkie czynności podjęte w postępowaniu przed dniem 27 maja 1990 r. przez wcześniej właściwe organy pozostają w mocy. Milczenie ustawodawcy co do pozostałych kwestii intertemporalnych należy zatem uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa. Skoro ustawą z dnia 17 maja 1990 r. rejonowemu organowi rządowej administracji ogólnej przekazane zostały kompetencje zgodne ze stanem prawnym wynikającym z jednolitego tekstu ustawy o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1989 r., Nr 58, poz.349), to normy prawne zawarte w tej ustawie (dotyczące kompetencji organu) mają zastosowanie do wszystkich zdarzeń i stosunków prawnych, które zachodzą w trakcie jej obowiązywania (por. T.Bąkowski. Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, ABC 2003). Powyższe oznacza zatem, że począwszy od dnia 27 maja 1990 r. organ prowadzący scalenie uprawniony był, ale tylko w przypadku, gdy uprzednio poszczególne etapy scalenia nie zostały zakończone, do: - zwołania zebrania uczestników postępowania dla wyboru rady uczestników scalenia, a w przypadku nie wybrania rady w określonym terminie – do powołania jej z urzędu, - powołania komisji doradczej i ewentualnie dodatkowych rzeczoznawców do tej komisji, - rozpatrywania zastrzeżeń do uchwalonych zasad szacunku i wydawania ewentualnego postanowienia o obowiązku stosowania zasad szacunku, - ogłaszania wyników oszacowania, - rozpatrywania zastrzeżeń do szacunku, - zwoływania zebrań uczestników scalenia w sprawie podjęcia uchwały co do zgody na dokonany szacunek, - rozpatrywanie zastrzeżeń i wydawanie postanowień o akceptacji szacunku w przypadku niepodjęcia uchwały, - rozpatrywanie zastrzeżeń do projektu scalenia, - wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia, Z przedstawionej regulacji wynika jeszcze jeden istotny wniosek. W przepisie art.5 pkt 18) ustawy z dnia 17 maja 1990 r., zawierającym zamknięty katalog zadań i kompetencji organu, odwołującym się do konkretnych artykułów ustawy scaleniowej w brzmieniu jej tekstu jednolitego z 1989 r., nie ma odesłania do przepisu art.28 ustawy w jej brzmieniu określonym tekstem jednolitym (Dz.U. z 1989 r., Nr 58, poz.349). A to w tym przepisie statuowana została zasada, że decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Powyższe oznacza, że ten sposób doręczenia decyzji był w rozpatrywanej sprawie niedopuszczalny. Na podstawie powyższej regulacji w sprawie scalenia wsi L. , wszczętej przez Naczelnika Gminy J. w 1987 r., organem prowadzącym postępowanie został z dniem 27 maja 1990 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w N. e) Z kolei, na podstawie art. 40 pkt 1) ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U.98.106.668), który nadał nowe brzmienie art.3 ust.1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349, z 1990 r. Nr 34, poz. 198 i z 1994 r. Nr 127, poz. 627), scalenie gruntów przeprowadza, na koszt Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 4 ust. 2, zarząd gminy, jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Ustawa nie zawiera przepisu przejściowego, co oznacza, że od dnia jej wejścia w życie (1 stycznia 1999 r.), bez względu na datę wszczęcia postępowania scaleniowego, prowadzi je zarząd gminy. Z powyższego wynika, że z dniem 1 stycznia 1999 r. organem prowadzącym postępowanie scaleniowe we wsi L. został Zarząd Gminy L. f) Kolejną zmianę w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów wprowadził przepis art.10 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U.00.12.136). Wprowadził on nowe brzmienie art.3 ust.1 ustawy scaleniowej : " Postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza na koszt Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 4 ust. 2, starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest samorządowe kolegium odwoławcze" (pkt 1). W punkcie 2) przepisu zmieniającego określono jedynie, że użyte w różnych przypadkach w przepisach ustawy scaleniowej w różnych przypadkach wyrazy "zarząd gminy" zastępuje się użytym w odpowiednich przypadkach wyrazem "starosta". Doniosłą regulację zawiera natomiast przepis art.58 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r., stanowiąc, że postępowanie scaleniowe lub wymienne wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy toczy się na podstawie dotychczasowych zasad. Oznacza to, że od daty wejścia w życie tej ustawy (23.02.2000 r.) postępowanie scaleniowe ( w sprawach wszczętych po tym dniu) przeprowadza w I instancji starosta, a w II instancji samorządowe kolegium odwoławcze. Jednakże w sprawach wszczętych wcześniej, postępowanie to przeprowadzają organy właściwe uprzednio. Organem tym w I instancji, na podstawie art. 40 pkt 1) ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U.98.106.668) był zarząd gminy, przeprowadzający scalenie jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Stosownie do treści wówczas obowiązującego art.17 pkt 1 k.p.a. (Dz.U.1994.122.593) w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej organem wyższego stopnia był wojewoda. Wskazać jednakże należy, że przepisem art.2 pkt 7) ustawy z dnia z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U.98.162.1126) przepis art.17 pkt 1) k.p.a. został znowelizowany i od jej wejścia w życie (1.01.1999 r.) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organem wyższego stopnia stało się samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Ponieważ do postępowania scaleniowego brak było szczególnych regulacji, w sprawach tych, wszczętych przed dniem 1.01.1999 r., organem II instancji było również samorządowe kolegium odwoławcze. W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z 12 VI 2001 r. wyznaczyło Zarząd Gminy N. jako właściwy organ do prowadzenia scalenia gruntów wsi L. g) Kolejną zmianę wprowadziła ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U.02.113.984) przepisem art.99 ust.1: "ilekroć w dotychczasowych przepisach jest mowa o zadaniach i kompetencjach zarządu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie dotyczącym zarządu gminy lub o zadaniach i kompetencjach zarządu gminy, stają się one zadaniami i kompetencjami wójta (burmistrza, prezydenta miasta)". Powyższe oznaczało, że od dnia 27.10.2002 r. postępowanie scaleniowe, wszczęte przed dniem 23.02.2000 r. prowadził wójt, burmistrz, prezydent. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie dotychczasowe kompetencje Zarządu Gminy N. przejął Wójt Gminy N. h) Następną nowelizację ustawy scaleniowej wprowadziła ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U.03.64.592), która przepisem art.11pkt 1) ustanowiła nowe brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy : "Postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza na koszt Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 4 ust. 2, starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda" . W punktach 2) do 9) tego artykułu wprowadzono zmiany dotyczące trybu postępowania. Zgodnie jednak z treścią art.16 dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, do postępowań wszczętych na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (16.07.2003 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe, "co w tym przypadku oznacza, że należy stosować przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 lipca 2003 r. Przepis art. 16 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego jest typowym przepisem przejściowym, niezawierającym żadnych ograniczeń ani wskazań, do których przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów się odnosi bądź nie odnosi. Przy takiej redakcji przepisu przejściowego należy go rozumieć, że odnosi się on do całej ustawy, wszystkich przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, bez żadnych wyłączeń. Jeżeli przepis przejściowy ma dotyczyć tylko określonych przepisów bądź ustawy z wyłączeniem niektórych przepisów, to ustawodawca musi to wyraźnie zaznaczyć w treści przepisu przejściowego. Dokonując wykładni przepisu przejściowego podobnie, jak i innych przepisów, nie można domniemywać jego znaczenia przez dodawanie nie zapisanych postanowień, ani pomijać tych, które zostały zapisane, tym samym rozszerzać lub zawężać jego zakres działania" (por. postanowienie NSA z dnia 28.09.2007 r. sygn. akt II OW 42/07, Lex nr 384267). Powyższe oznacza, że postępowanie scaleniowe wszczęte przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r., winien dalej prowadzić wójt, burmistrz, prezydent w I instancji, a samorządowe kolegium odwoławcze w II instancji. i) Wreszcie, ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U.04.116.1206) wprowadzono kolejną zmianę omawianej ustawy. Przepis art.62 pkt 1) nadał nowe brzmienie art.3 ust.1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów: Postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda." Art.62 pkt 2) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju dodał nadto do art.3 ustawy scaleniowej nowe ustępy 4 – 7 w brzmieniu: "4. Prace scaleniowo-wymienne koordynuje i wykonuje samorząd województwa przy pomocy jednostek organizacyjnych przekazanych mu na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.). 5. W finansowanie prac, o których mowa w ust. 4, oraz w finansowanie zagospodarowania poscaleniowego mogą być włączone publiczne środki wspólnotowe w rozumieniu ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206). 6. W finansowanie zagospodarowania poscaleniowego mogą być włączone środki państwowych funduszy celowych oraz środki budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli jest to zgodne odpowiednio z ich regulaminami bądź właściwością. 7. W pokrywaniu kosztów przeprowadzania postępowania scaleniowego lub wymiennego oraz zagospodarowania poscaleniowego mogą uczestniczyć właściciele gruntów objętych postępowaniem na zasadach ustalonych przez starostę w projekcie, o którym mowa w art. 10 ust. 1.". Jak z powyższego wynika, w porównaniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym wynikającym z ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, która już wprowadziła unormowanie, że organami właściwymi w sprawach scaleniowych jest starosta i wojewoda, (zachowując jednakże zasadę, że do postępowań wszczętych na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (16.07.2003 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe), omawiana nowela uregulowała jedynie kwestie związane z koordynacją, wykonaniem i finansowaniem prac scaleniowo-wymiennych. Ponieważ ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. nie zawiera przepisów przejściowych, powstaje poważny problem, jaki organ jest właściwy w tych sprawach od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju. W grę wchodzić mogą dwa rozwiązania: 1) ponieważ w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, wprowadzającej unormowanie, że organami właściwymi w sprawach scaleniowych jest starosta i wojewoda, zawarto przepis przejściowy, że do postępowań wszczętych na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, a w tym zakresie ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju nie wprowadza żadnych zmian – pozostaje aktualna zasada, że do postępowań wszczętych na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, 2) ponieważ ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju nie zawiera przepisów przejściowych, zastosowanie znajdzie zasada, że od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do stosunków prawnych niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa. W nawiązaniu do uwag zawartych w punkcie 2. d) uzasadnienia, dotyczących zasad techniki legislacyjnej, skonstatować należy, że potrzeba zamieszczenia przepisów przejściowych zajdzie przede wszystkim wtedy, gdy dojdzie do zmiany normy. Nadto, kwestie intertemporalne reguluje się wtedy, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić albo też gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne. W omawianej noweli ustawy scaleniowej wprowadzonej ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju, norma stanowiąca o właściwości starosty i wojewody w sprawach scaleniowych w porównaniu do stanu poprzednio obowiązującego nie zmieniła się. Dlatego też ustawa ta nie zawiera w tym zakresie przepisów przejściowych. Nowa norma zawarta w ustawie nowelizującej dotyczy wyłącznie koordynacji, wykonania i finansowania prac scaleniowo-wymiennych. Ponieważ ma ona zastosowanie do wszystkich zdarzeń i stosunków prawnych, które zachodzą w trakcie jej obowiązywania, brak było potrzeby zamieszczenia w ustawie nowelizującej przepisów przejściowych. Aktualna zatem pozostaje zasada określona już w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, że do postępowań wszczętych na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe przesądza, że postępowanie scaleniowe wszczęte w 1987 r. przez Naczelnika Gminy J. winno być dalej prowadzone przez Wójta Gminy N. , a organem odwoławczym w tej sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. Dalsze zmiany ustawy nie wymagają analizy, gdyż nastąpiły po dacie wydania zaskarżonej decyzji. Powyższe uwagi uprawniają do postawienia wniosku, że decyzje w rozpoznawanej sprawie wydane zostały przez właściwe organy. W nawiązaniu do uwag zawartych w punkcie 2.d. uzasadnienia uznać należy, że jeżeli przed dniem 27 maja 1990 r. zostałaby w trybie art.19 ustawy o scaleniu gruntów (w jej brzmieniu pierwotnym) wybrana rada uczestników scalenia, to wobec brzmienia art.45 ust.1 pkt 1) ustawy z dnia 17 maja 1990 r., czynność ta pozostałaby w mocy. Stosownie do treści art.19 ustawy o scaleniu gruntów (w jej brzmieniu pierwotnym) postępowanie scaleniowe prowadzi się z udziałem członków rady uczestników scalenia, jako społecznego organu doradczego w liczbie 3 do 7 osób, wybieranych i odwoływanych przez uczestników z każdej wsi objętej scaleniem. Gdyby zatem etap scalenia polegający na przeprowadzeniu szacowania gruntów, dokonany z udziałem rady uczestników scalenia, został zakończony przed dniem 27 maja 1990 r., czynność ta pozostałaby w mocy. Według art.20 ustawy o scaleniu gruntów (w jej brzmieniu pierwotnym) członkowie rady uczestników scalenia (jak również przedstawiciele związków zawodowych rolników, osoby wyznaczone przez naczelników gmin, przedstawiciele jednostek gospodarki uspołecznionej będących uczestnikami scalenia), z głosem doradczym, winni brać udział przy sporządzaniu projektu scalenia. Gdyby więc projekt scalenia w takim trybie sporządzony był do dnia 27 maja 1990 r., również ta czynność, dokonana z udziałem uprzednio wybranej rady uczestników scalenia, pozostałaby w mocy. Gdyby natomiast projekt scalenia sporządzany był po dniu 27 maja 1990 r., to w myśl art.10 ust.1 tekstu jednolitego ustawy o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U.1989.58.349), winien być opracowany przy udziale komisji pełniącej funkcje doradcze, powołanej przez organ. W skład komisji doradczej powinni wchodzić: rada uczestników scalenia, przedstawiciel społeczno-zawodowych organizacji rolników, przedstawiciel jednostki gospodarki uspołecznionej będącej uczestnikiem scalenia oraz przedstawiciel terenowego organu administracji państwowej, ewentualnie również powołany, na wniosek komisji, rzeczoznawca. W skład komisji doradczej powinna zatem wchodzić, wybrana uprzednio rada uczestników scalenia, gdyż omawiana ustawa z dnia 17 maja 1990 r. nie wprowadziła wymogu powołania nowej rady uczestników scalenia. Z kolei według art.22 ustawy o scaleniu gruntów (w brzmieniu pierwotnym), pisemne zastrzeżenia do okazanego projektu scalenia miała opiniować społeczna komisja, w skład której powinni wchodzić: jeden przedstawiciel związków zawodowych, jeden przedstawiciel rady uczestników scalenia i jeden przedstawiciel jednostek gospodarki uspołecznionej będących uczestnikami scalenia. Zgodnie zaś z art.25 ust.1 tekstu jednolitego ustawy o scaleniu i wymianie gruntów opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia było obowiązkiem komisji doradczej, o której mowa w art.10 ust.1 tej ustawy. Wobec powyższego, jeżeli w rozpatrywanej sprawie nie została powołana społeczna komisja, o której mowa w art.22 tekstu pierwotnego ustawy scaleniowej, to organ winien powołać komisję doradczą określoną w art.10 ust.1 tekstu jednolitego ustawy, w skład której wchodzić powinna uprzednio wybrana rada uczestników scalenia. Nadto zauważyć należy, że stosownie do treści art.5 pkt 18) lit. p) ustawy z dnia 17 maja 1990 r., z dniem 27 maja 1990 r. do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej przeszły zadania i kompetencje polegające na zawiadamianiu uczestników scalenia o terminach zebrań, o wyłożeniu do publicznego wglądu wyników oszacowania i o terminie okazania projektu scalenia gruntów (art. 31). Jak wynika z przepisu art.31 ustawy w brzmieniu określonym w tekście jednolitym (Dz.U.89.58.349) zadania te były wykonywane w trybie obwieszczenia lub w inny, zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, sposób publicznego ogłoszenia. Skoro zatem przepis art.5 pkt 18) lit. p) ustawy z dnia 17 maja 1990 r. upoważnił rejonowy organ rządowej administracji ogólnej jedynie do zawiadamiania uczestników scalenia o terminach zebrań, o wyłożeniu do publicznego wglądu wyników oszacowania i o terminie okazania projektu scalenia gruntów, przy pominięciu wcześniejszego uprawnienia (wynikającego z art.27 ustawy w brzmieniu pierwotnym) zawiadamiania uczestników scalenia o wydaniu decyzji o scaleniu przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, oznaczać to musi, że od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 17 maja 1990 r. (27 maja 1990 r.) niedopuszczalne było doręczenie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia w sposób określony w art. 27 ustawy w jej brzmieniu pierwotnym, czyli przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Ocena zgodności postępowania organów z przepisami prawa winna być zatem dokonywana w odniesieniu do czynności: - przeprowadzonych do dnia 27 maja 1990 r. – według przepisów ustawy o scaleniu gruntów w brzmieniu pierwotnym (DZ.U.82.11.80), z uwzględnieniem zmiany wprowadzonej art. 55 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.89.30.163), - przeprowadzonych po dniu 27 maja 1990 r., a odnoszących się do kompetencji organu wymienionych w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. - według przepisów ustawy o scaleniu i wymianie gruntów w brzmieniu określonym jej tekstem jednolitym (Dz.U.89.58.349), z tym zastrzeżeniem, że czynności przeprowadzone do dnia 27 maja 1990 r. pozostają w mocy. 3. Stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do spraw scaleniowych Ustawa o scaleniu gruntów w tekście pierwotnym zawierała odesłanie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w przepisie art.24, określając w nim, jakie wymogi, poza wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, powinna spełniać decyzja o scaleniu gruntów. Dopiero przepisem art.1 pkt 26) ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o scalaniu gruntów (Dz.U.89.10.55) dodany został art.27 b w brzmieniu " W sprawach nie uregulowanych niniejszą ustawą mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego." Wprowadzenie tego uregulowania (od dnia 1 czerwca 1989 r.) nie oznacza jednak, że dopiero od tej daty do spraw scaleniowych znajdowały zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do przepisu art.1 § 1 pkt 1) kodeksu postępowania administracyjnego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania scaleniowego - Dz.U.1980.9.26) "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji państwowej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Postępowanie scaleniowe jest właśnie takim postępowaniem. Jego celem jest wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Cytowana wyżej regulacja, że w sprawach nie uregulowanych ustawą scaleniową mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ma tylko takie znaczenie, że wprost określa, że przepisy proceduralne zawarte w ustawie z 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów mają pierwszeństwo przed odpowiednimi przepisami k.p.a., stanowiąc w tym zakresie przepis szczególny, specjalny wobec Kodeksu (lex specialis). Zasada ta znajdowała również zastosowanie przed dniem 1 czerwca 1989 r. Skoro bowiem ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów określone kwestie proceduralne regulowała w sposób szczególny, to w myśl zasady lex specialis derogat legi generali, w tym tylko zakresie wyłączała stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skonstatować zatem należy, że również przed dniem 1 czerwca 1989 r., w sprawach proceduralnych nie unormowanych w sposób szczególny bezpośrednio w ustawie o scalaniu gruntów organ administracji winien stosować - zgodnie z art. 1 k.p.a. - przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. 4. Zawartość akt administracyjnych przedłożonych przez organ. Przedłożone przy piśmie SKO z dnia [....] .04.2009 r. "akta sprawy ze skarg mieszkańców wsi L. na decyzje tut. Kolegium ... oraz odpowiedzi na powyższe skargi" (dołączone do akt sądowych II SA/Kr 841/09) nie zawierały akt I instancji. Z przedłożonego przy piśmie z dnia [....] .04.2009 r. dokumentu: "Zawartość teczek" wynikało, że "akta w sprawie scalenia gruntów wsi L. wg odrębnego wykazu" znajdują się w teczce nr 3. Jak wynika z kolei ze spisu zawartości tej teczki, złożone w niej były wyłącznie pisma z lat 2004 – 2009. Dlatego też zarządzeniem wydanym w sprawie toczącej się uprzednio (przed połączeniem) do sygn. II SA/Kr 911/09 wezwano organ odwoławczy o przedłożenie akt I instancji. Pismem z dnia [....] .2010 r. (k.26 akt sądowych sygn. II SA/Kr 911/09) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wezwało Starostę Powiatowego w N. o "uzupełnienie akt I instancji" o dokumenty wyszczególnione w zarządzeniu Sądu. Zauważyć w związku z tym należy, że Sąd wzywał organ odwoławczy o przedłożenie całych akt administracyjnych, a nie tylko wskazanych w zarządzeniu dokumentów. Następnie, po otrzymaniu tego zarządzenia, pismem z dnia [....] 2010 r. (w aktach II SA/Kr 911/09) SKO w N. poinformowało Sąd, że wezwało Wójta Gminy N. o niezwłocznie przesłanie do Sądu całości akt organu I instancji. Przy tym piśmie organ odwoławczy przedłożył 126 teczek – opinii technicznych sporządzonych przez wykonawcę projektu scalenia gruntów wsi L. odnoszących się do zarzutów zawartych w odwołaniach od decyzji organu I instancji. Nadto, w dniu [....] maja 2010 r., bezpośrednio od Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w N. , wpłynęły do Sądu dokumenty wymienione szczegółowo w piśmie tej jednostki z dnia [....] .2010 r. Przedstawione wyżej okoliczności wydają się zatem wskazywać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. rozpatrując odwołania od decyzji Wójta Gminy N. nie dysponowało pełną dokumentacją sprawy. Nadto skonstatować należy, że przedstawione dokumenty nie stanowią akt postępowania administracyjnego. Są to w przeważającej części jedynie kserokopie części dokumentów wytworzonych w toku postępowania scaleniowego przez różne organy i osoby. Nie sposób nie zauważyć, że - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. miało świadomość, że istotna część akt postępowania (w tym akta komisji opiniującej zastrzeżenia do projektu scalenia) znajduje się w [....] Biurze Geodezji i Terenów Rolnych, ale zaniechało dołączenia ich do akt sprawy. Organ I instancji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. przed wydaniem decyzji na pewno nie dysponowało: - operatem klasyfikacji gruntów przed scaleniem (w tym ustaleniem działek leśnych – niezmienników), - protokołami ustaleń z Radą Uczestników Scalenia, - dokumentacją związaną z etapem "zbierania życzeń do projektu scalenia", w tym dowodami indywidualnego pisemnego zawiadamiania uczestników scalenia, - rejestrem gruntów przed scaleniem, w którym odnotowywano powierzchnię i wartość szacunkową działek, - dowodami przedłożenia stronom rejestru przed scaleniem (własnoręczne podpisy w rejestrze i kwestionariuszu życzeń), - dowodami indywidualnego zawiadomienia wszystkich uczestników scalenia o terminie okazania projektu scalenia na gruncie, - dowodami imiennego wezwania każdego uczestnika scalenia do złożenia oświadczenia co do okazanego projektu, - opiniami Komisji Doradczej w sprawie zastrzeżeń złożonych do projektu scalenia, - dowodami indywidualnego zawiadomienia uczestników scalenia o terminie okazania zmiany projektu scalenia na gruncie - w 2001 r., - dowodami indywidualnego zawiadomienia uczestników scalenia o terminie okazania kolejnej zmiany projektu scalenia na gruncie - w 2003 r. (o czym mowa w wyjaśnieniach technicznych kierownika scalenia – pismo bez daty – plik oznaczony liczbą 7 w kartonie I w teczce 2. ). Po dokonanych, po wniesieniu skarg do Sądu, uzupełnieniach dokumentacji scalenia wsi L. zawartość "akt administracyjnych", przedstawiona chronologicznie, jest następująca: a) W kartonie I w teczce 1. znajduje się "Spis numeryczny wg numerów jednostek rejestracyjnych". Spis zawiera 2286 pozycji, z tym, że wiele pozycji nie zawiera żadnych wpisów. W kartonie I w teczce 2. znajduje się kserokopia wniosku z dnia [....] 1984 r., sporządzonego pismem maszynowym, podpisanego przez sołtysa wsi L. A.J. o dokonanie scalenia gruntów wsi L. gmina J. , do którego dołączono wykaz rolników wsi z własnoręcznymi podpisami. We wniosku (w tekście sporządzonym maszynowo) podano, że składają go "niżej podpisani posiadacze gruntów o łącznym obszarze 2 386,31 ha położonych we wsi L". W treści wniosku wskazano, że wniosek podpisało 535 osób. We wniosku pozostawiono wolne miejsca dotyczące ustaleń: "ogólny obszar wsi", "w tym użytki rolne" oraz "liczba posiadaczy gospodarstw rolnych". We wniosku pismem ręcznym wypełniono te miejsca, wpisując odpowiednio: "6 579", "3 147", "972". We wniosku data jego sporządzenia wpisana została pismem maszynowym, z tym, że miesiąc "10" poprawiono ręcznie na "09". Na piśmie znajduje się nadto adnotacja "Potwierdzam odbiór. 24.09.84". Dołączony do wniosku wykaz zatytułowany został: "Wykaz właścicieli gospodarstw rolnych wsi L. , którzy własnoręcznym podpisem występują z wnioskiem do Naczelnika Gminy J. o dokonanie scalenia gruntów wsi L. na koszt Skarbu Państwa". Wykaz zawiera 542 podpisy. Przykładowo wskazać również należy, że: w poz.22 wykazu właścicieli gospodarstw rolnych widnieje nazwisko J.W. , a w poz. 23 – J.W. /młodszy/. W pozycjach tych złożone podpisy są identyczne. W poz.47 widnieje nazwisko J.J. , a w poz.48 – J.A.. Jak się wydaje, dwa podpisy zostały sporządzone tym samym charakterem pisma. W poz.58 – B.R. podpis złożyła B.E. W poz.81 wpisano osobę: J.F. , a w kolejnej pozycji , oznaczonej jednakże jako poz. 84 – J.I. . W rubrykach przeznaczonych na podpisy w tych 2 pozycjach podpis złożyła J.B. W poz. 109 figuruje nazwisko K.H. , a w poz.110 K.E. . Jak się wydaje, dwa podpisy zostały sporządzone tym samym charakterem pisma. W poz.124 – K.F. i w kolejnej, również oznaczonej liczbą 124 – J.H. , w obu rubrykach podpisał się K.F. W poz.128 – J.K. podpis złożyła J.H. . W poz.149 – K.K. podpisała się K.M. . W poz.150 J.W. podpisała się J.M. W poz.160 – O.W. podpisał się O.J. W poz.192 M.E. podpisała się M.M. . W poz.202 – M.A. podpisała się= M.E. W poz. 207 – M.E. podpisała się M.J. W poz.221 M.F. podpisała się M.Z. . W poz.231 widnieje osoba – W.A. , a w poz. 232 – W.E. . Jak się wydaje, podpisy tych dwóch osób zostały sporządzone jednym charakterem pisma. W poz.,,, wpisano odpowiednio: B.G. , S.K. , N.H. W tych trzech pozycjach podpis złożył S.K. W pozostałej części wykazu występują takie same nieprawidłowości. Z kolei w kartonie VIII w teczce 2. na k.39 znajduje się kserokopia wniosku o treści identycznej jak wyżej opisany, z tą tylko różnicą, że w miejscach wolnych dotyczących ustaleń: "ogólny obszar wsi", "w tym użytki rolne" oraz "liczba posiadaczy gospodarstw rolnych" wpisano pismem ręcznym odpowiednio: "6 579", "3 147", "684". Tak więc wskazana liczba posiadaczy gospodarstw rolnych w tych dwóch kserokopiach wniosku jest inna. Opisywana kserokopia zawiera prezentatę organu września 1984 r., na której nazwa miesiąca została skreślona i ręcznie wpisano "paz". Dołączona do tego wniosku kserokopia wykazu właścicieli gospodarstw rolnych wsi L. wraz z podpisami nie jest jednakże identyczna z kserokopią wykazu opisaną wyżej. I tak, w kserokopii wykazu znajdującego się w kartonie I teczce 2. przy poz.19 – J.M. rubryka przeznaczona na podpis pozostała nie wypełniona. Natomiast w kserokopii wykazu zamieszczonej w kartonie VIII teczce 2. przy poz. 21 figuruje podpis " ". To samo dotyczy poz. 96 wykazu. W kserokopii wykazu znajdującego się w kartonie I teczce 2. w rubryce przeznaczonej na podpis widnieje podpis " J.A., ", a w kserokopii wykazu zamieszczonej w kartonie VIII teczce 2. miejsce przeznaczone na podpis przy pozycji 96 pozostało nie wypełnione. W pozycji 320 kserokopii wykazu znajdującego się w kartonie I teczce 2. – K.W. podpis złożyła K.A. . W rubryce tej brak jest śladów dokonywania poprawek. Natomiast w kserokopii wykazu zamieszczonej w kartonie VIII teczce 2. w poz. 320 w rubryce przeznaczonej na podpis widnieje skreślony podpis " Z.I. " , nad którym nadpisano: " K.A.". W pozycji 483 kserokopii wykazu znajdującego się w kartonie I teczce 2. – W.E. miejsce przeznaczone na podpis pozostało wolne, a w kserokopii wykazu zamieszczonej w kartonie VIII teczce 2. w poz. 483 w rubryce przeznaczonej na podpis widnieje podpis " A.A. ". W kserokopiach tych różnią się również pozycje 484 i 485 oraz poz.779. Kserokopia wykazu w kartonie VIII teczce 2. zawiera 907 pozycji, z tym, że faktycznie jest ich 906, gdyż bezpośrednio po poz. 81 wpisano poz.84, a poz.124 wpisana jest dwukrotnie. W 44 pozycjach wpisano dwie osoby, a złożony został jeden podpis. Nadto, 414 rubryk przeznaczonych na podpisy nie zostało wypełnionych. Wykaz zawiera 542 podpisy. b) W kartonie I w teczce 2. znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania z daty 27.08.1987 r. Wskazano w nim, że postępowanie wszczyna się na wniosek większości rolników L. złożony w dniu 24.09.1984 r., a scaleniem obejmuje się grunty wsi L. o powierzchni 6 580 ha za wyjątkiem zwartych kompleksów lasów o powierzchni 1 837 ha oraz gruntów sołectwa K. o powierzchni 207 ha. Ogółem scaleniem objęto obszar o powierzchni 4 536 ha. Jednocześnie w zawiadomieniu tym określono termin zebrania uczestników scalenia na dzień 13.09.1987 r. Przedłożone akta nie zawierają informacji, że o wszczęciu postępowania scaleniowego i o terminie zebrania uczestników scalenia naczelnik gminy zawiadomił uczestników scalenia przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. c) W kartonie I w teczce 2. znajduje się kserokopia protokołu zebrania z dnia .1987 r. W protokole sporządzonym pismem ręcznym pozostawiono wolne miejsca (nie wypełnione) na wpisanie ogólnej liczby uczestników scalenia i liczby osób, które stawiły się na zebraniu, jak również nie wypełniono wolnego miejsca przeznaczonego na wpisanie iloma głosami wybrano radę uczestników scalenia. W protokole napisano, że radę uczestników scalenia wybrano głosami większości zebranych. Protokół zawiera informację, że zebrani postanowili wybrać spośród siebie M.W. , K.F. , B.J. , K.J. , P.K. , J.J. i S.J. jako członków rady uczestników scalenia. W protokole pozostało również nie wypełnione miejsce na wpisanie nazwiska osoby, która została wybrana przewodniczącym rady. Do protokołu zostały dołączone, trwale z nim połączone, kserokopie dwóch list: jednej listy zatytułowanej: "Lista obecności na zebraniu w dniu [....] .1987 r.", która zawiera 144 pozycji oraz drugiej, nie wiadomo czego dotyczącej, bez tytułu, która zawiera 177 pozycji. Nawet przy przyjęciu założenia, że ta druga lista jest listą obecnych na zebraniu w dniu [....] .1987 r., w zebraniu wzięło udział 321 osób. Zwrócić również należy uwagę, że część świadków przesłuchiwanych na tę okoliczność podawała, że w zebraniu tym uczestniczyło około 150 osób. d) W kartonie I w teczce 2. znajduje się kserokopia protokołu z dnia [....] 1987 r. w sprawie ustalenia zasad przeprowadzenia szacunku porównawczego na terenie wsi L. , oznaczona jako zał. nr 2. W treści protokołu podano, że geodeta przeprowadzający scalenie przy udziale rady uczestników scalenia określił zasady przeprowadzenia szacunku porównawczego gruntów. Jako podstawę do określenia wartości poszczególnych gruntów przyjęto się klasyfikację gleboznawczą, rolniczą przydatność gleb, IV okręg podatkowy na podstawie zaświadczenia UG [....] , ceny sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych wg zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej nr 9 poz.90 z dnia 10.04.1985 r. W oparciu o powyższe ustalono podstawowe wartości wyrażone w kwintalach żyta dla poszczególnych klas i użytków, a to: dla gruntów ornych, dla łąk, dla pastwisk, dla gruntów pod zadrzewieniami, dla dróg, dla nieużytków i dla wód, przyjmując jako podstawową strefę II. Jak wynika z treści protokołu, grunty pod wodami należące do WZDP, do WZIR i grunty pod lasami wyłączono z szacunku i nie uczestniczą one w scaleniu. W protokole wskazano również, że do podstawowych wartości poszczególnych klas i użytków dot. gruntów ornych, łąk i pastwisk należy wprowadzić współczynnik ze względu na kompleksy przydatności rolniczej na tym terenie. Ponadto ustalono, że ze względu na duże odległości względem siedliska i trudności dojazdu do gruntów, koniecznym jest zastosowanie stref odległościowych. Między innymi dla strefy odległościowej I, obejmującej obszar gruntów zabudowanych i przeznaczonych pod zabudowę w granicach określonych planem zagospodarowania przestrzennego wsi L. , przewidziano współczynnik 1.4. Przewidziano również, że przy pomniejszaniu lub powiększaniu gospodarstw do rozliczeń będzie stosowana cena kwintala żyta z tego roku, w którym scalenie gruntów będzie zakończone. Z treści protokołu wynika ponadto, że ostateczne wartości gruntów przedstawia tabela nr 1 stanowiąca załącznik do protokołu. Do protokołu dołączono natomiast dokument sporządzony pismem maszynowym, na którym ręcznie wpisano "Tabela Nr 1" z maszynowym dopiskiem "Załącznik do uchw. z dn. 7-10-1987 r.", gdy tymczasem z treści protokołu nie wynika, że podejmowano na nim uchwałę. e) W kartonie I w teczce 2. znajduje się kserokopia protokołu (bez daty) z przeprowadzonego szacunku porównawczego z którego wynika, że w dniu [....] .05.1988 r. geodeta wraz z uczestnikami rady scalenia przystąpił do czynności związanych z szacunkiem gruntów, że z szacunku wyłączono drogi, wody i lasy, łącznie 341 konturów oraz że wyodrębniono 4 688 konturów szacunkowych, które zostały uwidocznione na mapie stanowiącej integralną część protokołu. Czynności szacunkowe zakończono w dniu 30.09.1989 r. f) W kartonie I w teczce 2. znajdują się 3 kserokopie protokołów z dnia [....] .01.1990 r. i z dnia [....].01.1990 r. "z zaznajomienia uczestników scalenia z wynikami szacunku porównawczego gruntów i ich części składowych" dla części północnej, południowej i centrum. W protokołach tych podano, że w wymienionych dniach geodeta przeprowadzający scalenie w obecności naczelnika gminy zawiadomił wszystkich uczestników scalenia z zasadami i wynikami szacunku porównawczego scalanych gruntów. Nie sposób nie zauważyć, że z treści tych protokołów nie wynika, kto był uczestnikiem tego zebrania (wszyscy uczestnicy scalenia czy podpisani pod protokołem członkowie rady uczestników scalenia), jak i tego, że końcowe dwie linijki tekstu ("Poinformowano zainteresowanych, że wyłożenie szacunku odbędzie się w biurze scaleniowym w okresie od 22 – 26 stycznia i od 29 I – 2 lutego") wpisano inaczej niż pozostały tekst - z mniejszym odstępem między wierszami. Brak jest również list obecności z tych zebrań, jak również dowodów, że uczestnicy scalenia zostali zawiadomieni o tych zebraniach. Do protokołów dołączona została kserokopia listy osób zapoznających się indywidualnie z szacunkiem w okresie późniejszym. g) W kartonie I w teczce 2. znajduje się kserokopia protokołu (bez daty) z kontroli technicznej końcowej dotyczącej operatu szacunku porównawczego gruntów, przeprowadzonej w dniach [....] .09.1990 r. Odnotowano w nim, że kontrola obejmowała "protokół ustalenia zasad". Nie wiadomo, czy chodzi o protokół z dnia [....] .1987 r., czy o inny dokument. W protokole tym zawarta została uwaga: "pilnie uzyskać podpis potwierdzający ogłoszenie szacunku zainteresowanym". Kolejne dokumenty znajdujące się w kartonie I w teczce 2. pochodzą z roku 1997. h) W kartonie I w teczce 2. na karcie 23 (oznaczonej również - 121) znajduje się zawiadomienie o mającym się odbyć w dniu [....] .1997 r. o godz. 15.00 w L. zebraniu uczestników scalenia, które miało dotyczyć aktualizacji składu Rady Uczestników Scalenia w L. i uzgodnień w sprawie powołania komisji doradczej opiniującej zastrzeżenia wniesione do projektu scalenia. W przedłożonych aktach brak jest informacji, że o terminie zebrania uczestników scalenia organ zawiadomił uczestników scalenia przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. i) W kartonie I w teczce 2. na karcie 29 (oznaczonej również liczbą 126) znajduje się kserokopia protokołu zebrania uczestników scalenia w L. z dnia [....] .1997 r. (bez wskazania godziny). W protokole znalazła się informacja, że na liście obecności podpisała się 1 osoba, a reszta zebranych w liczbie ok.180 osób odmówiła złożenia podpisu. Protokół został sporządzony przez W.M. Fragment kserokopii tego protokołu (k.128) jest nieczytelny. W treści protokołu odnotowano, że "nie jest przestrzegana dopuszczalna 3% różnica wartości szacunkowej gruntu, zbyt duże są różnice w powierzchni i to bez ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Krzywdzące są przydziały działek budowlanych". j) W kartonie I w teczce 2. na karcie 35 (132) znajduje się kserokopia protokołu zebrania uczestników scalenia z dnia [....] .1997 r. z godz.15.00. Z treści tego protokołu wynika, że po wykonaniu szacunku porównawczego scalanych gruntów, dalszym etapem prac było opracowanie ogólnego projektu scalenia przy udziale komisji pełniącej funkcje doradcze. W protokole odnotowano wystąpienie A.J. , który stwierdził, że "od początku scalenia bierze udział we wszystkich zebraniach i początkowe obietnice przygotowania projektu scalenia zgodnie z życzeniami składanymi przez wszystkich zainteresowanych nie są realizowane. Tylko nieliczni dostali ziemię wg życzeń. Nie jest przestrzegana dopuszczalna 3% różnica wartości szacunkowej gruntu, zbyt duże są różnice w powierzchni i to bez ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Krzywdzące są przydziały działek budowlanych". Również w tym protokole znalazła się informacja, że na liście obecności podpisała się 1 osoba, a reszta zebranych w liczbie ok.180 osób odmówiła złożenia podpisu. Także ten protokół został sporządzony przez W.M. Wydaje się, że obydwie kserokopie [z pkt i) i pkt j)] dotyczą tego samego zebrania, różnią się jednak treścią. k) W kartonie I w teczce 2. na kartach [....],[....],[....],[....],[....], znajdują się protokoły z zebrań wiejskich, jakie odbyły się w dniu [....] .1997 r. w[....],[....],[....],[....],[....],[....]. Były to zebrania jedynie informacyjne. l) W kartonie I w teczce 2. na karcie 151 (288) znajduje się kserokopia protokołu zebrania dotyczącego scalenia gruntów w L. z dnia [....] .1997 r. Protokół nie został podpisany przez osobę go sporządzającą. Z przedłożonej do niego kserokopii listy obecności wynika, że w zebraniu wzięło udział 18 osób. W treści protokołu znalazła się informacja, że w 1992 r. uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego L. , ale zmiana ta nie może być uwzględniona w pracach biura scaleniowego. Na zebraniu ustalono, że [....] 1998 r. odbędą się zebrania wiejskie celem uzupełnienia składu Rady Uczestników Scalenia. W aktach sprawy brak jest informacji o sposobie zawiadomienia uczestników scalenia o tym zebraniu. ł) W kartonie I teczce 2. na karcie 4 (1) znajduje się kserokopia zawiadomienia o zebraniach, jakie mają się odbyć w [....],[....],[....],[....] w dniu [....] 1998 r., których przedmiotem mają być wybory uzupełniające do Rady Uczestników Scalenia. Z jego treści wynika, że Kierownik Urzędu Rejonowego w N. upoważnił do przeprowadzenia zebrań poszczególne Rady Sołeckie wsi L. W aktach sprawy brak jest informacji o sposobie zawiadomienia uczestników scalenia o tych zebraniach. m) W kartonie I w teczce 2. na karcie 20 (9) znajduje się kserokopia protokołu z zebrania scaleniowego w L. z dnia [....] .1998 r. W protokole podano, że celem zebrania jest uzupełnienie lub wybór Rady Scaleniowej, a następnie, że w skład Rady Scaleniowej w S. wchodzą 3 osoby: W.W. , L.B. i M.F. . Z treści protokołu nie wynika, że zebranie podjęło uchwałę tej treści, iloma głosami, ile było osób uprawnionych do głosowania. W protokole odnotowano jedynie, że na zebraniu było obecnych 75 osób. Do protokołu nie dołączono listy obecności. n) W kartonie I w teczce 2. na karcie 18 (7) znajduje się kserokopia protokołu z zebrania scaleniowego w L. z dnia [....] .1998 r. Również w tym protokole podano, że celem zebrania jest uzupełnienie lub wybór Rady Scaleniowej w L. W protokole odnotowano wystąpienie K.S. z Urzędu Rejonowego w N. , który przypomniał skład rady scaleniowej wybranej na początku scalenia: J.K. , W.M. , K.P. , F.K. , J.B. , J.J. , A.J. oraz sołtysi J.K., B.L. i J.K. Jest to inny skład niż wymieniony w protokole z dnia [....] 1987 r. W protokole z dnia [....] .1998 r. zawarto także informację, że większością głosów w skład Rady scaleniowej weszli: S.A. , K.J. , K.S. i K.M. W protokole nie podano jednakże informacji ile osób brało udział w zebraniu, ile było osób uprawnionych do głosowania, brak jest listy obecności. o) W kartonie I w teczce 2. na karcie 16 (5) znajduje się kserokopia protokołu z zebrania scaleniowego w L. z dnia [....] .1998 r. W protokole odnotowano wniosek o odwołanie dotychczasowej rady, ale nie został on poddany pod głosowanie. W protokole odnotowano, że w drodze głosowania jawnego wyłoniono 7 osób do Rady Scaleniowej: K.J. , K.F. , K.K. , J.A. , M.E. , O.J. i S.K. W protokole nie podano informacji ile osób brało udział w zebraniu, ile było osób uprawnionych do głosowania, brak jest listy obecności. p) W kartonie I w teczce 2. na karcie 6 znajduje się kserokopia zarządzenia Kierownika Urzędu Rejonowego w N. Nr [....] z dnia [....] marca 1998 r. w sprawie powołania komisji doradczej opiniującej zastrzeżenia do projektu scalenia w składzie 16 osób. W skład komisji weszło 14 osób z Rady Uczestników Scalenia: J.A. , K.J. , K.K. , M.E. , O.J. , K.F. , S.K. , A.S. , J.K. , S.K. , M.K. , L.B. , M.F. , W.W. oraz P.F. - przedstawiciel Izby Rolnej i M.W. - przedstawiciel Urzędu Rejonowego w N. r) W kartonie VIII teczce 2. znajduje się skoroszyt czarny opisany: 1.5 Zasób bazowy ZB. Skoroszyt zawiera koszulki z dokumentami od nr 1.5.1 do nr 1.5.23. W skoroszycie tym brak jest numerów: 1.5.3, 1.5.4, 1.5.5, 1.5.6, 1.5.10, 1.5.12, 1.5.13, 1.5.14, 1.5.15, 1.5.18, 1.5.19, 1.5.20. W koszulce opisanej "1.5.17. Protokół z zaopiniowania projektu scalenia" znajduje się inny protokół – z kontroli opracowanego i wyznaczonego na gruncie projektu scalenia przeprowadzonej od dnia [....] .06.1998 r. do [....] .06.1998 r. oraz w dniu [....] .06.1998 r. Z powyższego wynika zatem, że projekt scalenia został opracowany i wyznaczony do gruncie przed dniem 16.06.1998 r. W aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o udziale w sporządzaniu projektu scalenia osób określonych w ustawie. Brak jest również dokumentów wskazujących, że o terminie okazania projektu scalenia organ zawiadomił uczestników scalenia przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. s) W kartonie I w teczce 2. (karta nie oznaczona numerem) znajduje się kserokopia uchwały Nr 1/1/99 Zarządu Gminy L. z dnia 30.01.1999 r. w sprawie powołania składu osobowego Komisji Doradczej do spraw scalenia gruntów. W skład Komisji weszły osoby będące członkami Rady Scaleniowej (za wyjątkiem L.B. i K.J. ) : K.J. , J.A. , M.E. , K.K. , S.A. , K.M. , M.F. , ,W.W. , O.J. , K.F. , S.K. oraz P.F. – przedstawiciel Izby Rolniczej i W.A. – przedstawiciel Urzędu Gminy w L. t) W kartonie I w teczce 2. (karta nie oznaczona numerem) znajduje się kserokopia uchwały Nr 5/3/2000 Zarządu Gminy L. z dnia 30.03.2000 r. w sprawie powołania składu osobowego Komisji Doradczej do spraw scalenia gruntów. W skład Komisji weszły osoby będące członkami Rady Scaleniowej: K.J. , J.A. , M.E. , S.P. , B.U. , O.A. , B.P. , B.J. , S.E. , O.J. , K.F. , S.K. oraz P.F. – przedstawiciel Izby rolniczej i K.U. – przedstawiciel Urzędu Gminy w L. u) W kartonie VIII teczce 2, znajdują się dokumenty zatytułowane "Ustalenia Zarządu Gminy w L. dot. wniesionych zastrzeżeń do projektu scaleniowego, sporządzone w dniach[....] .2000 r., [....] .2000 r., [....] .2000 r., [....] .2001 r. i [....] .2001 r. Z treści tych dokumentów wynika, że Zarząd Gminy w L. w składzie: M.I. , S.A. , K.J. , K.B. i W.B. , po zasięgnięciu opinii komisji doradczej, rozstrzygnął zastrzeżenia składane do projektu scalenia. Z pisma przewodniego Wójta Gminy L. do [....] Biura Geodezji i Terenów Rolnych – Biura Scaleniowego w L. z dnia [....] .2001 r., przy którym przesłano powyższe ustalenia, wynika, że do Biura tego przesłano również protokoły opiniujące w/w ustalenia przez Komisję Doradczą. Przesłanie tych materiałów nastąpiło celem wprowadzenia zmian do projektu scalenia, wyznaczenia na gruncie i okazania uczestnikom scalenia. Protokołów opiniujących sporządzonych przez komisję doradczą brak jest w aktach sprawy. Z urzędu Sądowi wiadomo (postanowienie NSA z dnia 18.02.2005 r., sygn. OW 163/04, zamieszczone w internetowej bazie orzeczeń NSA), że postanowieniem z dnia 12.06.2001 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. wyznaczono Zarząd Gminy N. jako organ prowadzący postępowanie o scalenie wsi L. Postanowienia tego brak jest w aktach sprawy. W przedłożonych aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących na dalszy bieg postępowania związanego z wprowadzeniem zmian do projektu scalenia, wyznaczenia na gruncie i okazania uczestnikom scalenia, ewentualnie rozpatrzenia zastrzeżeń. v) W kartonie VIII teczce 2. znajduje się pismo Wójta Gminy N. z dnia [....] .2004 r. do Biura Scaleniowego w L. , z którego wynika, że źle zaprojektowano działki i czyniono zmiany w projekcie scalenia bez powiadamiania o tym fakcie uczestników i bez okazywania tych zmian uczestnikom scalenia, jak również zmian tych nie ustalano z komisją doradczą. Do pisma tego dołączono wykaz skarg 174 uczestników scalenia wniesionych od dnia [....] .08.2004 r. W piśmie tym organ stwierdził: "O ile są zasadne (skargi) np. zaprojektowanie działki budowlanej w ten sposób, iż schody z budynku są w działce sąsiada lub granica działek przebiega przez pół budynku albo zmiana wcześniejszych ustaleń do projektu bez powiadomienia i okazywania uczestnikom i ustalenia tego faktu z komisją doradczą to w takich rażących przypadkach trudno mówić o podpisaniu decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdyż byłoby to krzywdzące i niemoralne w stosunku do uczestników. Również sprostowanie błędów merytorycznych, które uchwycili uczestnicy scalenia oraz zmiany właścicieli zgodnie z wydanymi zgodami na przeniesienie własności oraz z zawartymi aktami notarialnymi należałoby wprowadzić w trakcie zmiany numeracji działek po scaleniu na mapie obszaru scalenia i rejestrze pomiarowo – szacunkowym". w) W kartonie I teczce 2., w pliku kserokopii dokumentów oznaczonych nr 8, znajdują się protokoły przesłuchania świadków (na zlecenie Wójta Gminy N. , w drodze pomocy prawnej, przeprowadzone przez U.K. – inspektora w Urzędzie Gminy L. ). Czynności przeprowadzono w dniu [....] .2005 r., [....] .2005 r., [....] 2005 r., [....] .2006 r. i [....] 2006 r., a protokołowane były przez M.S. Jak wynika z tych dokumentów przesłuchano K.S. – mieszkańca L. i uczestnika zebrania wiejskiego w 1987 r., KJ. – mieszkankę L. , która nie uczestniczyła w zebrania wiejskich i nie miała żadnych wiadomości w sprawie, I.O. - mieszkańca L. i uczestnika zebrań wiejskich w sprawie scalenia w latach 1983-84, który po wszczęciu postępowania nie brał udziału w zebraniach, F.K. - mieszkańca L. i uczestnika zebrania wiejskiego w 1987 r. oraz wybranego wówczas członka rady scaleniowej, J.J. - mieszkańca L. i uczestnika zebrania wiejskiego w 1987 r. oraz wybranego wówczas członka rady scaleniowej, F.P.- mieszkańca L. , który nie uczestniczył w zebraniu w 1987 r., , J.D. – mieszkańca L.W. , który nie miał wiadomości w sprawie, M.M. - zam. w J. , sekretarza Gminy J. , która nie miała istotnych wiadomości w sprawie, A.J. - mieszkańca L. i jej sołtysa w 1987 r. (Zeznał on, że do rady scaleniowej nie został wybrany, tylko wszedł z urzędu jako sołtys. Nie pamiętał, czy na zebraniach były sporządzane listy obecności), J.M. – pełniącą w latach 1987 r. - 1994 r. funkcję Kierownika Biura Scaleniowego w L. , uczestniczkę zebrania w 1987 r. (Zeznała, że zebraniami w sprawie szacunku nie było zainteresowania, ale później uczestnicy zapoznawali się z szacunkiem indywidualnie w biurze scaleniowym. Była sporządzona lista osób zapoznających się z szacunkiem), B.W. - geodety gminnego w latach 1987 - 1990, uczestnika zebrania w 1987 r., który nie miał istotnych wiadomości w sprawie. z) karton I – skoroszyty zawierające odwołania od decyzji organu I instancji i postanowienia SKO w N. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania ż) kartony III, IV, V i VI – "teczki techniczne" – sporządzone przez [....] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych opracowania geodezyjne do zarzutów podniesionych w odwołaniach od decyzji organu i instancji. ź) karton VII – niedoręczone przesyłki zawierające decyzję SKO w N. z dnia 21.05.2008 r. ż) karton II – korespondencja w sprawie doręczeń y) karton VIII – rejestry szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia. W rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, szacunek ten określono wyłącznie w punktach i dotyczy on działek poscaleniowych. W rejestrze szacunku w pozycji dotyczącej danych właściciela, w wielu wypadkach w wydrukach komputerowych wpisywano dane dotyczące jednej osoby, a obok dopisywano ręcznie "i inni". 5. Analiza przedłożonych przez organ odwoławczy, wyżej opisanych, dokumentów i ocena spełnienia wymogów procedury scaleniowej. a) Opisana w punkcie 3.a. uzasadnienia treść wniosku z dnia [....] .1984 r. o przeprowadzenie scalenia może wskazywać na fakt, że wniosek został złożony przez mniejszość właścicieli gospodarstw rolnych wsi L. Wykaz osób składających wniosek, zatytułowany: "Wykaz właścicieli gospodarstw rolnych wsi L. , którzy własnoręcznym podpisem występują z wnioskiem do Naczelnika Gminy w J. o dokonanie scalenia gruntów wsi L. na koszt Skarbu Państwa" zawiera 907 pozycji (właściwie 906 bowiem bezpośrednio po poz. 81 znajduje się poz.84, a poz.124 wpisana jest dwukrotnie), a w 44 pozycjach umieszczone zostały nazwiska dwóch osób. Z kolei w "Wyjaśnieniach technicznych" kierownika scalenia podano, że na samym tylko obszarze objętym scaleniem (czyli na obszarze 4 536 ha przy obszarze całej wsi 6 580 ha) jest 1 337 gospodarstw – uczestników scalania. Z uwagi na wyżej opisane nieprawidłowości nie wiadomo zatem, czy wniosek o wszczęcie postępowania scaleniowego złożyła wymagana liczba właścicieli gospodarstw rolnych. Stosownie do treści art.3 ustawy o scaleniu gruntów w jej brzmieniu pierwotnym, postępowanie scaleniowe wszczyna się na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych lub właścicieli gruntów, których obszar przekracza połowę gruntów całej wsi. Brak precyzyjnego wyjaśnienia tej kwestii, stanowiący o naruszeniu art.7, 77 i 107 k.pa., czyni wątpliwym przeprowadzenie całego postępowania scaleniowego. Sąd nie dysponuje wiarygodnymi danymi umożliwiającymi zweryfikowanie tej kwestii. b) Z treści protokołu opisanego w punkcie 3.c. uzasadnienia (zebrania z dnia.....1987 r.) wynika, że nawet przy przyjęciu założenia, że druga lista z podpisami osób (nie zawierająca tytułu) jest listą obecnych na zebraniu w dniu.....1987 r., to w zebraniu wzięło udział 321 osób. Mając na uwadze podane wcześniej liczby uczestników scalenia (972, 684,1 337) byłaby to mniejszość uczestników scalenia. Nadto, stosownie do treści art. 9 ustawy scaleniowej w brzmieniu pierwotnym uchwały uczestników scalenia zapadają bezwzględną większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia. Naczelnik gminy jest obowiązany do sprawdzenia prawidłowości podejmowanych uchwał pod względem formalnym. Pomijając już kwestię liczby uczestników tego zebrania, w protokole podano, że rada scaleniowa wybrana została głosami większości. Jak wynika z cytowanego przepisu art.9 ustawy, do podjęcia uchwały wymagana była większość kwalifikowana - trzech czwartych głosów. Zauważyć również należy, że przesłuchani w sprawie świadkowie K.S. i I.O. podali, że w zebraniu tym wzięło udział około 150 osób. Powyższe prowadzi do wniosku, że wszystkie czynności przeprowadzone z udziałem tak wybranej rady uczestników scalenia nie były skuteczne. Nadto, zauważyć należy, że kserokopia protokołu zebrania z dnia [....] 1987 r. została potwierdzona za zgodność z oryginałem (?) dopiero w dniu 24.01.2007 r. przez sekretarza Gminy N. , a kserokopia połączonej z nią trwałe listy obecności z tego zebrania – przez inspektora Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. Natomiast połączona z nimi kserokopia drugiej listy obecności (opisana w punkcie 3.c. uzasadnienia), nie wiadomo przez kogo została przyporządkowania do tego właśnie zebrania i nie została potwierdzona za zgodność z oryginałem. c) Zastrzeżenia budzi również dokument opisany w punkcie 3.d. uzasadnienia (kserokopia protokołu z dnia.....1987 r. w sprawie ustalenia zasad przeprowadzenia szacunku porównawczego na terenie wsi L. ). Jak bowiem wynika z treści art. 7 ust.1 i 2 ustawy w brzmieniu pierwotnym, przy ustalaniu wartości szacunkowej gruntów uwzględnia się ich klasy bonitacyjne oraz rolniczą przydatność gleb. Uczestnicy scalenia, w drodze uchwały, mogą określić odrębne zasady szacunku porównawczego gruntów lub uznać te grunty za jednakowej wartości. Z treści protokołu z dnia [....] 1987 r. w sprawie ustalenia zasad przeprowadzenia szacunku na terenie wsi L. wynika natomiast, że przyjęto w nim, odmienne od ustawowych, zasady szacunku gruntów. Jeżeli bowiem wprowadzono dodatkowe, nie wymienione w ustawie, wpływające na szacunek współczynniki dla stref odległościowych, w tym najwyższy (1.4) dla strefy I, obejmującej obszar gruntów zabudowanych i przeznaczonych pod zabudowę w granicach określonych planem zagospodarowania przestrzennego wsi L. , to były to zasady odmienne niż ustawowe. Jeżeli więc tak, to postanowienia takiego nie mógł podjąć geodeta współdziałający z radą uczestników scalenia (wybraną zresztą nieprawidłowo). W sprawie tej winna być podjęta uchwała uczestników scalenia, na zebraniu zwołanym przez naczelnika gminy na wniosek rady uczestników scalenia (art.8 ust.1 ustawy), bezwzględną większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia (art.9 ustawy). Powyższe dyskwalifikuje dokonane w postępowaniu scaleniowym czynności związane z szacunkiem gruntów. W rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia (karton VIII), szacunek ten określono wyłącznie w punktach i dotyczył działek poscaleniowych. Nie wiadomo zatem, czy spełniony został wymóg ustawy otrzymania w wyniku scalenia gruntów o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane i czy wymagane było określenie dopłat. Charakterystyczne jest, że w rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia w pozycji dotyczącej danych właściciela, w wielu wypadkach w wydrukach komputerowych wpisywano dane dotyczące jednej osoby, a obok dopisywano ręcznie "i inni". Nie wiadomo zatem, których osób szacunek ten dotyczył i kto był uprawniony do składania zastrzeżeń do tego szacunku. d) Akta nie zawierają żadnych dokumentów związanych z czasem i trybem sporządzania projektu scalenia, z ustaleniem zasad przeprowadzenia scalenia, jak również z faktem i sposobem zawiadomienia uczestników scalenia o terminie okazania projektu scalenia. Tymczasem, zgodnie z treścią art. 20 ustawy o scaleniu gruntów (Dz.U.82.11.80) do dnia 27 maja 1990 r., czyli dnia wejścia w życie ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.90.34.198) postępowanie scaleniowe należało prowadzić z udziałem członków rady uczestników scalenia, a przy sporządzaniu projektu scalenia, z głosem doradczym, winni brać udział: przedstawiciele związków zawodowych rolników, osoby wyznaczone przez naczelników gmin, przedstawiciele jednostek gospodarki uspołecznionej będących uczestnikami scalenia i członkowie rady uczestników scalenia. Natomiast od dnia 27 maja 1990 r., w myśl art.10 ust.1 tekstu jednolitego ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, projekt scalenia winien być opracowywany przy udziale komisji pełniącej funkcje doradcze powołanej przez organ. Skoro zgodnie z tym przepisem w skład komisji doradczej wchodzili: rada uczestników scalenia, przedstawiciel społeczno-zawodowych organizacji rolników, przedstawiciel jednostki gospodarki uspołecznionej będącej uczestnikiem scalenia oraz przedstawiciel terenowego organu administracji państwowej, ewentualnie również powołany, na wniosek komisji, rzeczoznawca, to w pracach tych winna uczestniczyć wybrana uprzednio rada uczestników scalenia, gdyż omawiana ustawa z dnia 17 maja 1990 r. nie wprowadziła wymogu powołania nowej rady uczestników scalenia. Zawartość przedłożonych akt administracyjnych nie pozwala na dokonanie oceny, czy przy sporządzaniu projektu scalenia brały udział wskazane wyżej osoby. Gdyby projekt scalenia sporządzany był po dniu 27 maja 1990 r., to stosownie do treści art.31 tekstu jednolitego ustawy (Dz.U.89.58.349) o terminie okazania projektu scalenia organ winien zawiadomić uczestników scalenia przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Dokumentu potwierdzającego dokonanie tej czynności również brak jest w aktach sprawy. Jedynie z dokumentu sporządzonego przez [....] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych wynika (karton I teczka 2. plik oznaczony "7"), że od maja 1997 r. przystąpiono do okazywania projektu scalenia, co trwało do grudnia 1998 r. Zaznaczenia również wymaga, że rozstrzygając sprawę scalenia organy administracji niewątpliwie działają w ramach tzw. "uznania administracyjnego", gdyż uprawnione są do wyboru optymalnego w danych warunkach rozwiązania, uwzględniającego - w miarę możliwości - interesy i wnioski wszystkich uczestników scalenia, przy czym korzystają z pewnej swobody. Podkreślić jednakże należy, że skorzystanie z takiego uprawnienia ograniczone jest regułami procedury scaleniowej, w tym ustalonymi w tej procedurze zasadami przeprowadzenia scalenia. Podjęcie zatem decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia w ramach uznania administracyjnego nie oznacza, że organ może podejmować taką decyzję w sposób dowolny. Wskazać również należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, kontroli sądowej nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie organy nie wskazały, jakie ustalono zasady scalenia (np. czy działki leśne wyłączono ze scalenia, czy i jakie były ustalenia w kwestii dopłat) nie jest możliwa - w aspekcie przekroczenia granic uznania administracyjnego - weryfikacja zaskarżonej decyzji. Dlatego też charakter wad uzasadnienia decyzji prowadzi do oceny, że wydana ona została z naruszeniem art.107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. e) Z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika dlaczego organ prowadzący postępowanie scaleniowe w 1997 r. zwołał zebrania w sołectwach wsi L. , które miały dotyczyć aktualizacji składu Rady Uczestników Scalenia w L. Rada uczestników scalenia została już wybrana w 1987 r. w składzie 7 osób, co zresztą - jak wcześniej wskazano - nastąpiło w sposób niezgodny z ustawą. Gdyby organ dostrzegł tę wadliwość, to winien zwołać zebranie uczestników scalenia celem powołania, w drodze uchwały podjętej przez uczestników scalenia, nowej rady. Treść zawiadomienia, opisanego w punkcie 3.g. uzasadnienia, przeczy temu założeniu. Z kolei, gdyby celem organu było uzupełnienie składu uprzednio wybranej rady uczestników scalenia, to przed zwołaniem zebrania organ winien dysponować dowodami wskazującymi na uszczuplenie składu uprzednio wybranej rady. Dowodów takich brak jest w aktach sprawy. Ewentualne odwołanie członków rady uczestników scalenia było wyłącznym uprawnieniem uczestników scalenia. Tak więc, w świetle przedstawionych uwag i zawartości akt administracyjnych, wybór nowej rady uczestników scalenia był niedopuszczalny. Jak wynika z zawiadomienia opisanego w punkcie 3.l. uzasadnienia, Kierownik Urzędu Rejonowego w N. upoważnił poszczególne rady sołeckie wsi L. do przeprowadzenia w dniu [....] .1998 r. zebrań dotyczących wyborów uzupełniających do Rady Uczestników Scalenia. Na zebraniach w poszczególnych sołectwach dokonano wyboru członków rady scaleniowej: w L. - 3 osoby ( W.W. , L.B. i M.F. ), w L. - 4 osoby (....), w L. - 7 osób (......) , łącznie 14 osób. Zauważyć w związku z tym należy, że pomijając już kwestię niedopuszczalności kolejnych wyborów rady uczestników scalenia, to sprzeczne z ustawą było wybieranie członków rady przez poszczególne sołectwa. Jak bowiem wynika z przepisu art.9 ust.1 tekstu jednolitego ustawy (Dz.U.89.58.349), który znalazłby zastosowanie, gdyby poprzednia rada uczestników scalenia została odwołana, rada uczestników scalenia w składzie 3 – 12 osób jest wybierana przez uczestników scalenia z każdej wsi objętej scaleniem. Sołectwa [....] , [....] , [....] nie są odrębnymi wsiami, tak więc konieczne było zwołanie jednego zebrania dla wszystkich uczestników scalenia z całej wsi L. , a nie zebrań odrębnych w poszczególnych sołectwach. Nadto, w protokołach z poszczególnych zebrań nie podano niezbędnych informacji, koniecznych dla ustalenia czy głosowanie odbyło się przy wymaganej ustawą liczbie uczestników scalenia i czy wybór dokonany był odpowiednią ilością głosów. Uznać zatem należy, że wybrana we wskazany wyżej sposób w 1998 r. rada uczestników scalenia, nie mogła skutecznie dokonywać w postępowaniu scaleniowym żadnych czynności. f) Wadliwe jest również zarządzenie Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 18 marca 1998 r. (opisane w punkcie 3.o. uzasadnienia). Jak już to wcześniej podniesiono, w myśl art.10 ust.1 tekstu jednolitego ustawy o scaleniu i wymianie gruntów organ prowadzący postępowanie scaleniowe winien powołać komisję pełniącą funkcje doradcze, między innymi do opiniowania zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów. W skład komisji doradczej wchodzą: rada uczestników scalenia, przedstawiciel społeczno-zawodowych organizacji rolników, przedstawiciel jednostki gospodarki uspołecznionej będącej uczestnikiem scalenia oraz przedstawiciel terenowego organu administracji państwowej. Z przepisu art.9 ust.1 tekstu jednolitego ustawy (Dz.U.58.349), który znalazłby zastosowanie, gdyby poprzednia rada uczestników scalenia została zgodnie z prawem odwołana, rada uczestników scalenia wybierana jest w składzie 3 – 12 osób. Organ w zarządzeniu zaakceptował nieprawidłowy skład rady liczącej 14 osób. g) Nieprawidłowa jest również (opisana w punkcie 3.r. uzasadnienia) uchwała Zarządu Gminy L. z dnia 30.01.1999 r. w sprawie powołania składu osobowego komisji doradczej do spraw scalenia gruntów. Powołany uchwałą z dnia 30.01.1999 r. skład komisji doradczej nie obejmuje trzech wybranych wcześniej członków rady uczestników scalenia: L.B. , K.S. i K.J. Ponieważ wybrana w 1998 r. rada uczestników scalenia (pomijając już okoliczność, że wybrana wadliwie) liczyła 14 osób (przy dopuszczalnej ustawowo liczbie 3 -12), wadliwość ta nie mogła być sanowana uchwałą organu, dostosowującą skład rady uczestników scalenia do wymogów ustawowych. Konieczne w takiej sytuacji byłoby przeprowadzenie nowego wyboru rady uczestników scalenia (pomijając w tym miejscu kwestię dopuszczalności takiego wyboru w rozpatrywanej sprawie). h) Przedstawiona wyżej zawartość akt administracyjnych pozwala uznać również (opisaną w punkcie 3.s. uzasadnienia) uchwałę Zarządu Gminy w L. z dnia 30 marca 2000 r. w sprawie powołania składu osobowego komisji doradczej do spraw scalenia gruntów za wadliwą. Uchwałą tą powołano do składu komisji doradczej 12 osób będących członkami rady uczestników scalenia: K.J. , J.A. , M.E. , S.P. , B.U. , O.A. , B.P. , B.J. , S.E. , O.J. , K.F. , S.K. . Część z tych osób została w sposób wadliwy wybrana do rady uczestników scalenia w 1998 r. Odnośnie pozostałych : S.P. , B.U. , O.A. , B.P. i B.J. brak jakichkolwiek informacji, czy i kiedy zostały wybrane do rady uczestników scalenia. Nadto, nie wiadomo dlaczego w ogóle podejmowano uchwałę w sprawie powołania komisji doradczej w nowym składzie. Powołany w uchwale przepis art.58 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U.00.12.136), zasadności podjęcia takiej czynności nie wyjaśnia. Opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia dokonywane przez komisję doradczą, której skład był niezgodny z przepisami ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów jest uchybieniem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. i) Jak wynika z pisma Wójta Gminy N. z dnia [....] .2006 r. skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. (karton I, teczka 3., k.18), przy którym przekazano 454 odwołań od decyzji organu i instancji, wykonawca projektu scalenia [....] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych zostało zobowiązane do sporządzenia do każdego odwołania odpowiedniej opinii i dołączenia stosownych akt. Z kolei z pisma Wójta Gminy N. z dnia [....] .2007 r. (karton I, teczka 3., k.31) wynika, że zostały sporządzone przez [....] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych teczki techniczne, w których odniesiono się do zarzutów podniesionych w odwołaniach od decyzji. Przy tym piśmie przekazano 154 teczki techniczne. Jak już wcześniej podniesiono, "teczki techniczne" sporządzane były w oparciu o materiały scaleniowe, których brak było w aktach sprawy, a które znajdowały się w [....] Biurze Geodezji i Terenów Rolnych. Dlatego też dla uczestników scalenia były to dokumenty nowe. 6. Fakty znane Sądowi z urzędu, na podstawie akt sygn. II SA/Kr 1917/98 i II SA/Kr 2284/98 Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie. W sprawie sygn. II SA/Kr 1917/98 ponad 100 uczestników scalenia podpisało skargę do Sądu, w której podano, że "we wsi nie odbyły się żadne zebrania na temat szacunku gruntów". W sprawie II SA/Kr 2284/98 (kserokopie – k.85 – 97) sto kilkadziesiąt osób podpisało oświadczenia, że nie wiedziało o wystawieniu szacunku do publicznego wglądu i nie brało udziału w szacowaniu pól. 7. Zaginięcie części akt postępowania scaleniowego Rozważania dotyczące tej kwestii rozpocząć należy od uwag ogólniejszych. W razie dokonania ustalenia, że część akt postępowania administracyjnego została zagubiona, koniecznym staje się ich odtworzenie. Celem odtworzenia akt jest takie ich zrekonstruowanie, by aktom zaginionym przywrócić pierwotną postać. Wprawdzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, to jednak zgodnie z przyjętą w doktrynie zasadą, dopuszczalne a nawet konieczne staje się w tej sytuacji stosowanie w drodze analogii normujących tę kwestię przepisów art.288 – 298 działu IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) (por. B. Gruszczyński w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Zakamycze 2005, s. 660; także M. Romańska w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis 2005, s. 694; oraz B. Dauter w: Zarys metodyki pracy sędziego, LexisNexis 2008, s. 408). Przed wejściem w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w doktrynie i orzecznictwie przyjmowano, że przy odtworzeniu akt administracyjnych należy, w drodze analogii iuris, stosować przepisy art. 716 - 729 księgi czwartej kodeksu postępowania cywilnego (por. Eugeniusz Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, PWN, Warszawa 1970 r., str. 202 - 214). W związku z powyższym stwierdzić należy, że odtworzenie akt sprawy administracyjnej wymaga podjęcia i przeprowadzenia określonej grupy czynności procesowych. Zespół tych czynności, celowych i uporządkowanych można nazwać postępowaniem rekonstrukcyjnym. W ramach tego postępowania wpadkowego wyróżnić można następujące czynności: 1. przystąpienie do odtworzenia akt z jednoczesnym stwierdzeniem okoliczności utraty akt określonej sprawy oraz przyczynę ich zaginięcia lub zniszczenia; 2. oznaczenie zakresu akt podlegających odtworzeniu; 3. wyznaczenia zakresu czynności rekonstrukcyjnych, w szczególności przez określenie ich charakteru i kolejności; 4. stwierdzenia zakończenia czynności rekonstrukcyjnych; 5. oznaczenia sposobu odtworzenia akt sprawy lub stwierdzenia, że odtworzenie jest niemożliwe bądź bezprzedmiotowe. Przyjmuje się, że w sprawie odtworzenia akt organ winien wydać postanowienie (art.123 k.p.a.) o podjęciu czynności odtworzeniowych, o wyznaczeniu zakresu odtworzenia akt administracyjnych oraz o zakresie czynności odtworzeniowych, a w kolejnym postanowieniu organ winien oznaczyć sposób odtworzenia akt sprawy lub stwierdzić, że odtworzenie jest niemożliwe lub bezprzedmiotowe (por. Grzegorz Łaszczyca, Odtworzenie akt sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, "Samorząd Terytorialny" Nr 9/2009, s. 56, 57). Zaniechanie powyższych czynności świadczy o oczywistym naruszeniu normy określonej w art. 7 k.p.a., nakazującej organowi dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i jej załatwienie zgodnie z obowiązującym prawem. Obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z zasadą oficjalności spoczywa bowiem na organie, który ma obowiązek podjęcia stosownych czynności, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić pozostaje, że w sytuacji stwierdzenia przez kolejny organ prowadzący postępowanie scaleniowe, że przekazane mu akta są niekompletne, winien on przede wszystkim wezwać uprzednio prowadzące sprawę organy o uzupełnienie akt. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, aby czynności takie zostały podjęte. Nadto, z materiałów sprawy wynika, że szereg wytworzonych w postępowaniu scaleniowym dokumentów gromadziło Biuro Scaleniowe w L. (por. wyjaśnienia techniczne kierownika scalenia - karton I, teczka 2, załącznik 7). Również do tej jednostki, a w szczególności do [....] Biura Geodezji i Terenów Rolnych, organ I instancji nie zwrócił się o przekazanie dokumentacji będącej w jego posiadaniu. Tymczasem, jak wynika na przykład z pisma Wójta Gminy L. do [....] Biura Geodezji i Terenów Rolnych – Biura Scaleniowego w L. z dnia [....] 04.2001 r., organ prowadzący postępowanie, celem wprowadzenia zmian do projektu scalenia, przesłał do tej jednostki protokoły opiniujące zastrzeżenia do projektu scalenia sporządzone przez Komisję Doradczą. Zwrotu tej dokumentacji Wójt Gminy N. jednakże nie zażądał i brak jej w aktach administracyjnych. Prowadzi to do wniosku, że czynności związane z odtworzeniem części akt administracyjnych podjęte były przedwcześnie. Dopiero bowiem, gdyby skompletowanie akt administracyjnych w wyżej wskazany sposób nie przyniosło efektu, organ zobowiązany byłby do podjęcia czynności zmierzających do ich rekonstrukcji, posługując się przy tym każdym legalnym środkiem dowodowym przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego, nie wyłączając przesłuchania świadków i stron. (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 921/05 Lex nr 275485). W uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy N. wskazano jedynie, że z uwagi na zaginięcie dokumentów postępowania z lat 1987 – 1990, Wójt Gminy w N. zwrócił się na podstawie art.52 k.p.a. "do właściwego terenowego organu samorządowego z prośbą o wezwanie w charakterze świadków czynnych wówczas uczestników scalenia gruntów w celu złożenia wyjaśnień (zeznań) związanych z toczącym się postępowaniem. W przedłożonych aktach sprawy brak jest tego pisma Wójta Gminy w N. Zauważyć w związku z tym należy, że zgodnie z treścią art.52 k.p.a., w toku postępowania organ administracji publicznej zwraca się do właściwego terenowego organu administracji rządowej lub organu samorządu terytorialnego o wezwanie osoby zamieszkałej lub przebywającej w danej gminie lub mieście do złożenia wyjaśnień lub zeznań albo do dokonania innych czynności, związanych z toczącym się postępowaniem. Organ prowadzący postępowanie oznaczy zarazem okoliczności będące przedmiotem wyjaśnień lub zeznań albo czynności, jakie mają być dokonane. W doktrynie podnosi się, że w przepisie tym nie określono, w jakich przypadkach organ administracji publicznej prowadzący postępowanie jest obowiązany do zwracania się do właściwego organu z żądaniem udzielenia pomocy prawnej. W niepublikowanym wyroku NSA z dnia 9 października 1986 r. (sygn. SA/Gd 630/86) przyjęto, że z brzmienia art. 51 § 1 i art. 52 k.p.a. wynika, że organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest do korzystania z trybu przeprowadzenia czynności dowodowej przewidzianego w art. 52 k.p.a. w przypadku, gdy obowiązek osobistego stawiennictwa osoby wezwanej do złożenia wyjaśnień lub zeznań dotyczy osoby zamieszkującej lub przebywającej poza obrębem gminy albo miasta, w którym organ prowadzący postępowanie ma siedzibę, a w ocenie tego organu nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 53 k.p.a. Okoliczności będące przedmiotem wyjaśnień lub zeznań albo czynności, jakie mają być dokonane przed organem działającym na podstawie art. 52 oznacza organ prowadzący postępowanie administracyjne. Organ ten określa również osoby, które powinny być wezwane przez organ działający w ramach pomocy prawnej (por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej . Komentarz do art.52 Kodeksu postępowania administracyjnego - LEX/el. 2011). W każdym razie okoliczności będące przedmiotem wyjaśnień, zeznań albo czynności, muszą być oznaczone przez organ prowadzący postępowanie administracyjne. Również to organ występujący o pomoc prawną określa osoby, które powinny być wezwane przez organ działający w ramach pomocy prawnej. Z przedłożonych akt natomiast nie wynika, ani kto dokonał wyboru osób przesłuchanych w charakterze świadków, ani też kto określił okoliczności będące przedmiotem ich zeznań. Nadto, z akt sprawy nie wynika, by przesłuchanie świadków w L. w trybie art.52 k.p.a. zostało przeprowadzone z zachowaniem zasady udziału stron w postępowaniu (art. 10). Dlatego też przeprowadzenie tych dowodów budzi wątpliwości. Organy nie dokonały też żadnych ustaleń związanych z przeprowadzeniem dowodu z przesłuchania świadków. 8. Charakter decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia Scalenie gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny. Stanowi ono zbiorowy zabieg urządzeniowo-rolny. Przy opracowywaniu projektu scalenia organy administracyjne korzystają z pewnej swobody. Jest ona niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu - w miarę możliwości - interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Rozstrzygnięcie organów w tym zakresie ma niewątpliwie charakter uznaniowy. Podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o uznanie administracyjne stanowi skorzystanie z uprawnienia administracji do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisem prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych. Innymi słowy, działając w ramach swobodnego uznania, organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Powyższe nie oznacza, że organ, korzystając z możliwości działania na zasadzie uznania administracyjnego, może podejmować decyzje w sposób dowolny. Kontroli sądowej nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Jeżeli tak, to nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika nie podważa legalności decyzji scaleniowej, jeżeli zostały zachowane podstawowe zasady wydzielania gruntów, określone w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów. 9. Spełnienie wymogów wynikających z przepisów ustawy o scaleniu i wymianie gruntów Stosownie do treści art.1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w jego brzmieniu pierwotnym, scalanie gruntów ma na celu poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. W myśl art.2 ust.3 ustawy w brzmieniu pierwotnym, grunty zabudowane mogły być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie. Zwrócić jednakże należy uwagę, że pojęcie "grunty zabudowane" oznaczają nie tylko grunty znajdujące się pod samymi budynkami, ale i grunty stanowiące podwórze oraz niezbędny obszar przyległy, umożliwiający właściwe wykorzystanie budynków (por. wyrok NSA z dnia 6.11.2007 r., sygn. II OSK 1430/06, LEX nr 424535). Odnosząc się do spełnienia warunku, że grunty zabudowane mogły być scalane tylko na wniosek właściciela stwierdzić należy, że warunek ten oznacza, że zgoda na objęcie scaleniem gruntów zabudowanych nie może być dorozumiana i musi być udzielona jednoznacznie ustnie lub na piśmie, z tym że ustne wyrażenie zgody musi być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy. W aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o wyrażeniu przez właścicieli gruntów zabudowanych pisemnej zgody na objęcie tych gruntów scaleniem. Jak już wcześniej podnoszono, stosownie do treści art.3 ust.1 ustawy (w brzmieniu pierwotnym) postępowanie scaleniowe wszczyna się na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych lub właścicieli gruntów, których obszar przekracza połowę gruntów całej wsi. Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów dotyczących braku wymaganej liczby podpisów pod wnioskiem o podjęcie scalenia oraz ich nieautentyczności podał jedynie, że postępowaniem scaleniowym objęto 4 536 ha. Wniosek o przeprowadzenie scalenia złożony przez sołtysa wsi L. zawiera podpisy 542 osób posiadających 2 386 ha gruntów, co stanowi 52,6% powierzchni ogólnej gruntów wsi L. i spełnia wymóg w/w przepisu ustawy. Zwrócić w związku z tym należy uwagę na fakt, że stan akt administracyjnych nie pozwala na postawienie takiej tezy. Przepis art.3 ust.1 ustawy (w brzmieniu pierwotnym) należy odczytywać w ten sposób, że skuteczny wniosek o przeprowadzenie scalenia może złożyć albo większość właścicieli gospodarstw rolnych albo właściciele gruntów (niekoniecznie gospodarstw rolnych), których obszar przekracza połowę gruntów całej wsi. Z tytułu wykazu podpisów przy wniosku wynika, że obejmuje on wykaz właścicieli gospodarstw rolnych, w związku z tym do jego skutecznego złożenia wymagane było podpisanie go przez większość właścicieli gospodarstw rolnych. Oczywiście, gdyby jednocześnie obszar gospodarstw rolnych stanowiących własność osób wnioskujących o scalenie przekraczał połowę gruntów całej wsi, wniosek taki również byłby skuteczny. Zauważyć jednakże należy, że wniosek dotyczył scalenia całej wsi, której obszar wynosił 6 580 ha. Organ ustalił, że podpisy pod wnioskiem złożyły osoby posiadające 2 386 ha gruntów. Oznacza to - wbrew ustaleniu organu – że nie podpisały go osoby będące właścicielami 52,6% powierzchni ogólnej gruntów wsi L. Okoliczność, że ostatecznie scaleniem objęto 4 536 ha pozostaje bez wpływu dla ustalenia, czy wniosek o scalenie złożyli właściciele, których obszar przekracza połowę gruntów całej wsi. Kryterium ustawowe nie odnosi się bowiem do powierzchni objętej scaleniem, ale do powierzchni gruntów całej wsi. Dlatego też w ocenie skuteczności złożonego wniosku o scalenie (tak według pierwszego, jak i drugiego kryterium wynikającego z art.3 ust.1 ustawy) znaczenie ma liczba wszystkich właścicieli gospodarstw rolnych wsi L. (w tym sołectwa K. ) i obszar gruntów całej wsi L. (w tym sołectwa K.). Nadto, z omawianego wykazu osób, które złożyły podpis pod wnioskiem, wynika, że w znaczącej liczbie przypadków (m.in. poz.58, poz.81, poz. 84 , poz.124, poz.128, poz.149, poz.150, poz.160, poz.192, poz.202, poz. 207, poz.221, poz.487, poz. 489), podpisy złożyły inne osoby aniżeli wymienieni w nich właściciele gospodarstw rolnych. Z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika, aby osoby te legitymowały się stosownym pełnomocnictwem do zdziałania takiej czynności. Nie wiadomo również na jakiej podstawie przyjęto, że we wsi L. jest 972 (684) posiadaczy gospodarstw rolnych, skoro w "Wyjaśnieniach technicznych" kierownika scalenia podano, że na samym tylko obszarze objętym scaleniem jest 1 337 gospodarstw – uczestników scalania. Z kolei w spisie alfabetycznym uczestników postępowania scaleniowego, sporządzonym w 2004 r. wymieniono 2 285 właścicieli gruntów (k.21 spisu – dopisek ręczny). Odpowiedzi na skargi kwestii tej również nie wyjaśniają. Niezrozumiałe jest stanowisko organu, że ze złożonego "wniosku o scalenie nie wynika, by istniał zamiar objęcia scaleniem przysiółka K". Wniosek dotyczy bowiem całej wsi L. Wreszcie, z omawianego wykazu zdaje się wynikać, że pozycje, które odnoszą się do dwóch osób, obejmują małżeństwa, a w stosownej rubryce wykazu widnieje tylko jeden podpis. Zauważyć w związku z tym należy, że w przypadku, gdy gospodarstwo rolne jest przedmiotem współwłasności, jedynie podpisanie wniosku o przeprowadzenie scalenia przez wszystkich współwłaścicieli albo przez jednego z nich legitymującego się pełnomocnictwem od pozostałych albo przez małżonka dysponującego zgodą na taką czynność wyrażoną przez współmałżonka jest prawnie skuteczne. Zasadą, wynikającą z art.6 ustawy było również, że uczestnicy scalenia otrzymywali grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, z tym, że za równą wartość szacunkową uważano również wartość o różnicy nie przekraczającej 3%. Gdy ze względów technicznych nie było możliwe wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej, winno stosować się dopłaty pieniężne, które przysługiwały za różnicę wartości szacunkowej przekraczającą 3%. Stosownie do treści art.7 ustawy, przy ustalaniu wartości szacunkowej gruntów należało uwzględnić ich klasy bonitacyjne oraz rolniczą przydatność gleb. Uczestnicy scalenia, w drodze uchwały, mogli określić odrębne zasady szacunku porównawczego gruntów. Bez zgody uczestnika scalenia różnica powierzchni wydzielanych mu gruntów nie mogła przekraczać 20%, a w wypadku gruntów uznanych przez uczestników scalenia za grunty o szczególnie wysokiej rolniczej przydatności - 10% dotychczasowej powierzchni gruntów objętych scaleniem. Według przepisu art.11 ustawy, w zamian za objęte scaleniem lasy i grunty leśne, sady, ogrody, chmielniki oraz inne uprawy specjalne powinno wydzielić się użytki możliwie tego samego rodzaju i tej samej jakości. Dopiero, gdyby to nie było możliwe, powinno się wydzielić inne użytki i stosować dopłatę pieniężną odpowiadającą różnicy wartości drzewostanów i innych części składowych ( z wyjątkiem zabudowań). Jedynie za zgodą uczestnika scalenia można było wydzielić inne użytki odpowiadające wysokości dopłaty. Odnosząc powyższe do realiów sprawy, stwierdzić należy, że szacunku dokonano z naruszeniem przepisu art.7 ust.2 ustawy, gdyż bez uchwały uczestników scalenia przyjęto, częściowo odrębne od ustawowych, zasady szacunku. Nadto, z przedłożonych akt sprawy nie wynika, by w szacowaniu gruntów brała udział rada uczestników scalenia. Z naruszeniem zasady wynikającej z przepisu art.7 ust.3 ustawy niektórym uczestnikom scalenia, bez ich zgody, wydzielono grunty o powierzchni mniejszej niż dopuszczalne 20 % różnicy. Okoliczność tę przyznał zresztą organ odwoławczy. W odpowiedziach na skargi podał bowiem, że L.Ł. (poz. rej. 2280) posiadała przed scaleniem 2,04 ha, a po scaleniu 1,40 ha; J.K. i W.K. (poz. rej. 1227) posiadali przed scaleniem 2,16 ha, a po scaleniu 1,33 ha, M.T. (poz. rej. 121) posiadał przed scaleniem - 5,87 ha, a po scaleniu 4,97 ha). Nadto, zwrócić należy uwagę, że stosownie do treści art.14 ust.1 ustawy (w brzmieniu pierwotnym) grunty niezbędne na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi nie leżące w ciągu dróg państwowych można wydzielić z gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, jeśli nie jest to sprzeczne z interesem osób korzystających z tych gruntów. Z kolei, w myśl ust.2 tego przepisu, jeżeli na terenie objętym scaleniem nie ma gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, grunty na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi wydziela się bez odszkodowania z gruntów uczestników scalenia, a każdemu z nich zmniejsza się przysługujący mu obszar gruntów o część, której wartość szacunkowa odpowiada stosunkowi wartości szacunkowej gruntów przeznaczonych na wymienione cele do wartości wszystkich scalanych gruntów. Zrealizowanie powyższej normy prawnej organ wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ten tylko sposób, że "powierzchnię i wartość gospodarstw określoną według stanu przed scaleniem pomniejszano o tzw. "współczynnik potrąceń", globalny dla całej wsi - 2,4 % wartości". Z kolei w odpowiedziach na skargi, ustosunkowując się do zarzutów wydzielenia gruntów na cele użyteczności publicznej wyłącznie z gruntów prywatnych, organ podał, że "praktyczne i faktyczne wydzielanie gruntów na cele użyteczności publicznej jest zależne wyłącznie od rozmieszczenia tych celów, np. w przypadku dróg, od optymalnej ich sieci zapewniającej dostęp do wszystkich działek i właściwy układ komunikacyjny". Podał również organ odwoławczy, że kwestia "uszczuplenia gruntów przekraczającego 3%" jest wprost związana z tzw. "współczynnikiem potrąceń", czyli procentowym, globalnym dla całej wsi przelicznikiem wartości, o którą pomniejsza się każde gospodarstwo. Wyjaśnienia te w istocie nie odnoszą się do zrealizowania zasady, określonej w cytowanym przepisie art.14 ustawy. Z regulacji tej wynika bowiem, że grunty na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi wydziela tylko wtedy, gdy jest to niezbędne, a nadto, że wydziela się je z gruntów uczestników scalenia (przy zmniejszeniu każdemu uczestnikowi scalenia przysługującemu mu obszaru gruntów) tylko wtedy, gdy na terenie objętym scaleniem nie ma gruntów Państwowego Funduszu Ziemi. Jak wynika z materiałów sprawy (karton VIII teczka 2 – zestawienie podpisane przez geodetę specjalistę K.D ), Państwowy Fundusz Ziemi miał w L. grunty o powierzchni 40 ha. Z żadnego przepisu ustawy nie wynika natomiast (co, jak się wydaje, przyjął organ odwoławczy), że w sytuacji, gdy projektowane w czasie scalenia drogi nie przebiegają na gruntach Państwowego Funduszu Ziemi w ich konfiguracji przed scaleniem, koszty ich wydzielenia mają ponosić wyłącznie właściciele gruntów prywatnych. Nadto, z zasady określonej w art.14 ustawy wynika, nie to, że dopuszczalną 3% różnicę wartości szacunkowej gruntu przyznawanego w zamian za dotychczas posiadany powiększa się o "współczynnik potrąceń" (globalny dla całej wsi - 2,4 % wartości), ale to, że każdemu z uczestników scalenia zmniejsza się przysługujący mu obszar gruntów o część, której wartość szacunkowa odpowiada stosunkowi wartości szacunkowej gruntów przeznaczonych na wymienione cele do wartości wszystkich scalanych gruntów. Nawiasem mówiąc, organy nie wyjaśniły podstaw ustalenia wielkości współczynnika 2,4%. W myśl art.20 ustawy (w brzmieniu pierwotnym) sporządzenie projektu scalenia winno się odbywać m.in. przy udziale rady uczestników scalenia (głos doradczy). Z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika udział rady scaleniowej przy tych czynnościach. Z kolei zgodnie z art.22 ustawy (w brzmieniu pierwotnym) opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia winno się odbywać w obecności zainteresowanych uczestników scalenia, których należało pisemnie zawiadomić o terminie i miejscu posiedzenia komisji. Z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika, aby wszyscy uczestnicy scalenia byli zawiadamiani o posiedzeniach komisji. 10. Nieuwzględnienie w projekcie scalenia faktu uchwalenia w toku procedury scaleniowej nowego planu zagospodarowania przestrzennego dla L. Jak już wcześniej wskazano, w sprawach proceduralnych nie unormowanych w sposób szczególny w ustawie o scalaniu gruntów organ administracji winien stosować - zgodnie z art. 1 k.p.a. - przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z konsekwencji przyjętego wyżej założenia jest to, że również w postępowaniu scaleniowym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania (zasada aktualności). Stosownie do treści art.22 ust.1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów według jej tekstu jednolitego (Dz.U.89.58.349), projekt scalenia powinien uwzględniać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapis taki został wprowadzony do ustawy scaleniowej mocą art.1 pkt 16) ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o scalaniu gruntów. Ze względu na przepis art.3 tej ustawy, stanowiący, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (czyli dniem 1 czerwca 1989 r.) i nie zakończonych do tego czasu decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, nie znajduje on zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Przypomnieć jednakże należy, że z treści protokołu z dnia [....] .1987 r. w sprawie ustalenia zasad przeprowadzenia szacunku na terenie wsi L. wynika, że przyjęto w nim jako kryterium przeprowadzonego szacunku - rodzaj gruntów, w tym zabudowanych i przeznaczonych pod zabudowę w granicach określonych planem zagospodarowania przestrzennego wsi L. Jeżeli tak, to (pomijając wadliwość formalną tego ustalenia), zapisy planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. miały znaczenie dla procedury scaleniowej. Wynika to również z charakteru przepisów planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowią one prawo miejscowe, tak więc sformułowanie przepisu przejściowego art.3 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o scalaniu gruntów, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy i nie zakończonych do tego czasu decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, nie obejmuje aktów prawa miejscowego. Dlatego też nie do zaakceptowania jest stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w odpowiedziach na skargi, że "niezasadny jest zarzut opracowania projektu scalenia bez uwzględnienia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bo w ówcześnie obowiązującej ustawie nie było takiego obowiązku". Z przedstawionych wyżej dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że czynności szacunkowe zakończono w dniu [....] .1989 r. W protokole zebrania środowiskowego z dnia [....] .1997 r. dla [....] odnotowano wypowiedź Wójta Gminy L. , że "po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego tereny budowlane nie zostały poszerzone i przeszacowane". Do protokołu tego przedstawiciel Urzędu Rejonowego w N. w odpowiedzi na zarzut, że punktacja ziemi była dokonana 11 lat temu, podał, że "można przeszacować ponieważ są miejsca źle sklasyfikowane". Z kolei w protokole zebrania dotyczącego scalenia gruntów w L. z dnia [....] .1997 r. Kierownik Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w N. OR w N. podał, że w 1992 r. uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego L. , ale zmiana ta nie może być uwzględniona w pracach biura scaleniowego. W protokole tym odnotowano również, że Kierownik Biura Scaleniowego "zobowiązał się do przywrócenia działki w terenach budowlanych osobom, które poprzednio miały działki o parametrach budowlanych lub działki, których suma punktów odpowiada parametrom budowlanym". Z akt sprawy wynika również, że kolejny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego L. uchwalony został w 2005 r. W procedurze scaleniowej jedną z podstawowych czynności jest oszacowanie gruntów podlegających scaleniu. Czynność ta w oczywisty sposób determinuje treść decyzji, skoro zasadą ustawową jest, by uczestnicy scalenia otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej. Faktem powszechnie znanym jest, że wartość nieruchomości przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę jest wyższa od nieruchomości rolnych. Dlatego też wydanie decyzji scaleniowej na podstawie szacunku gruntów dokonanego w 1989 r., w zupełnie innym stanie faktycznym, w oderwaniu od przeznaczenia terenu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nastąpiło z naruszeniem zasady aktualności. 11. Wadliwość decyzji organu II instancji Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 21 maja 2008 r. wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Użyte w tym przepisie określenie "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" oznacza, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji, czyli że organ II instancji doszedł w wyniku prowadzonego przez siebie postępowania do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83). Organ odwoławczy, realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obowiązany jest bowiem do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, co sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją. Działanie organu odwoławczego nie może mieć zatem tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Oznacza to, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Generalnie, ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy, który stwierdzi, że zaskarżona decyzja narusza prawo, nie może utrzymać w mocy tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986 r., II SA 1829/85, ONSA 1986, nr 2, poz. 43, w którym stwierdzono, że: "Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji to - utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu - wydaje decyzję również naruszającą prawo"). Natomiast, zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r., organ odwoławczy zobowiązany jest do wydania decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia kasacyjnej wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. W związku z powyższym, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej powinno nastąpić po dokonaniu oceny poprawności postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego zakresu postępowania wyjaśniającego możliwego do przeprowadzenia przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy powinien zatem ocenić, czy braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być uzupełnione przez organ drugiej instancji w granicach określonych w przepisie art. 137, czy też przez organ pierwszej instancji - po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., I SA 95/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 41, w którym stwierdzono, że: "1. Organ odwoławczy, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 k.p.a.) bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.). Utrzymanie w takim wypadku wadliwej decyzji organu I instancji w mocy, stanowi naruszenie powyższych przepisów, mające wpływ na wynik sprawy". Konieczność uchylenia decyzji organu I instancji następuje również wtedy, gdy organ ten w przeprowadzonym postępowaniu w rażący sposób naruszył przepisy procesowe. Za przykłady takich sytuacji mogą służyć: brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów lub niedopuszczalne zastosowanie trybu doręczenia decyzji określonego w przepisie art.49 k.p.a. Ponieważ postępowanie odwoławcze służy kompleksowemu zbadaniu wszystkich wad, jakimi obarczona może być decyzja organu I instancji, organ odwoławczy ma obowiązek uchylić decyzję w zwykłym toku instancji także wówczas, gdy obarczona jest wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania. Jak to zostało wcześniej podniesione, przesłanki uzasadniające wznowienie obejmują sytuacje pozbawienia stron udziału w fazie zakończenia postępowania przed organem I instancji, w tym również doręczenia decyzji stronom. Dlatego też w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że stronom postępowania nie została prawidłowo doręczona decyzja organu I instancji, ma obowiązek zastosować art. 138 § 2 k.p.a., tzn. uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy nie rozpatrzył należycie sprawy przed podjęciem decyzji. Po pierwsze, nie dostrzegł istotnych braków w stanie akt sprawy przedstawionych mu przez organ I instancji i zaniechał ich uzupełnienia. W uzasadnieniu decyzji (str.5) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. stwierdziło, że ustaleń w sprawie dokonało po: "szczegółowym zbadania zarzutów, uwag, zastrzeżeń i wniosków zawartych w odwołaniach, na podstawie zbadanych dowodów oraz przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w kwestii niektórych zaginionych w trakcie postępowania dokumentów postępowania scaleniowego, po zapoznaniu się z wyjaśnieniami technicznymi kierownika scalenia". Znamiennym jest, że organ odwoławczy nie powołał się na konkretne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że złożone w odwołaniach zarzuty techniczne rozpatrywał konfrontując sporządzone przez geodetę w toku postępowania odwoławczego "opinie "techniczne" z treścią odwołań. Oznacza to, że rozpatrzenie zarzutów nastąpiło na podstawie dokumentów pomocniczych, a nie akt sprawy. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w dużej części stanowi powtórzenie "Wyjaśnień technicznych", wyżej opisanych, sporządzonych przez kierownika scalenia. I tak, organ odwoławczy ustalił, że "Naczelnik Gminy J. na podstawie art.5, w trybie art.27 ustawy zawiadomił o wszczęciu w dniu [....] .1987 r. postępowania scaleniowego". Organ nie powołał żadnego dowodu, na podstawie którego fakt ten ustalił. Zauważyć w związku z tym należy, że znajdujący się w aktach oryginał zawiadomienia z dnia [....] .1987 r. może być wyłącznie podstawą ustalenia, że Naczelnik Gminy takie zawiadomienie sporządził. Z żadnego dokumentu nie wynika natomiast, że zawiadomienie to zostało ogłoszone w sposób, o którym mowa w art.27 ustawy. Ustalił również organ, że "w dniu [....] .1987 r. na zebraniu uczestników scalenia wybrana została I Rada Uczestników Scalenia". Organ nie odwołał się przy tym do treści protokołu z dnia [....] .1987 r. Jak już to wcześniej podniesiono, treść tego dokumentu wskazuje, że w istocie rada uczestników scalenia nie została skutecznie wybrana. W kolejnym zdaniu uzasadnienia organ odwoławczy podał, że "skład rady zmieniał się kilkakrotnie w trakcie prac scaleniowych". Fakt ten nie wzbudził żadnej refleksji organu, w szczególności organ odwoławczy w ogóle nie rozważył, czy zmiany takie były dopuszczalne w świetle ustawy scaleniowej. Stosownie bowiem do treści art.19 w związku z art.9 ustawy w jej brzmieniu pierwotnym, to jedynie uczestnicy scalenia posiadali kompetencję do wybierania i odwoływania członków rady uczestników scalenia – w drodze uchwały podjętej bezwzględną większością ¾ głosów, w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia. Z żadnego natomiast dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, aby uczestnicy scalenia podjęli uchwałę o odwołaniu pierwszej rady scaleniowej. Nie ma oparcia w zgromadzonym przez organ materiale dowodowym i niczego nie wyjaśnia stwierdzenie organu II instancji: "Ponieważ podstawą prawidłowo sporządzonego projektu scalenia jest tzw. "wartość szacunkowa" gruntów, ustalana na podstawie kryteriów: powierzchni, klasy bonitacyjnej i przydatności rolniczej – w toku scalenia dokonano pełnej, kompleksowej kontroli klasyfikacji gruntów. Na tej podstawie ustalone zostały (w trybie art.7 ustawy) tzw. "zasady szacunku porównawczego gruntów". Rzecz jednakże w tym, że przepis art.7 ustawy w brzmieniu pierwotnym przewidywał dwa sposoby szacowania gruntów: albo według kryteriów określonych w ustawie albo według zasad określonych w uchwale uczestników scalenia. Odwołując się ogólnie do przepisu art.7 ustawy (bez wskazania jednostki redakcyjnej tego przepisu) organ w istocie nie ustalił, który z tych dwóch sposobów znalazł w sprawie zastosowanie. Jak już to wyżej wskazano, geodeta i rada uczestników scalenia przyjęli odmienne od określonych w ustawie kryteria szacowania gruntów i nastąpiło to w trybie sprzecznym z ustawą (brak uchwały uczestników scalenia). W ślad za wyjaśnieniami kierownika scalenia organ II instancji ustalił również, że "opracowany został rejestr szacunku porównawczego gruntów. Po tych czynnościach nastąpił etap zbierania życzeń do projektu scalenia. Do uczestników kierowane były imienne zawiadomienia za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Uczestnicy składali własnoręczne podpisy z datą w rejestrze przedscaleniowym oraz w kwestionariuszu życzeń". Ustalenie to nie ma również żadnego potwierdzenia w aktach sprawy. To samo odnieść należy do ustalenia organu odwoławczego, że każdy z uczestników scalenia został zaznajomiony z rejestrami szacunku. Przedstawiając dalszy tok postępowania, organ II instancji ustalił, że w pierwszej fazie projektu - na podstawie protokolarnych ustaleń z Radą Uczestników Scalenia, przedstawicielami Gminy, Leśnej Spółki [....] , Państwowym Funduszem Ziemi i tzw. rolowymi ustalono projekt podziału gruntów na cele głównych dróg i użyteczności publicznej". Również na tę okoliczność brak jest jakiegokolwiek dokumentu w aktach sprawy. Ustalając z kolei fakt imiennego zawiadamiania poszczególnych uczestników scalenia o miejscu i terminie okazania działek organ podał, że "czynności te prowadzono poszczególnymi kompleksami, a zawiadomienia doręczano przez gońca za podpisem. Listy zawiadomień jak i protokoły ustaleń gruntów "ogólnych" znajdują się w dokumentacji [....] Biura Geodezji i Terenów Rolnych". Z powyższego w sposób ewidentny wynika, że organ fakty te ustalił nie dysponując stosowną dokumentacją sprawy. Następnie organ odwoławczy ustalił, że "organ prowadzący.... kompletował protokoły Komisji ds. zastrzeżeń oraz opracowania eksperta". Znowu należy zatem stwierdzić, że wiedzę na ten temat organ czerpał wyłącznie z treści wyjaśnień technicznych kierownika scalenia, gdyż w aktach brak jest tych dokumentów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. ustaliło również, że "po wniesieniu odwołań – [....] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych sporządziło – na zlecenie organu – tzw. opinie techniczne w odniesieniu do odwołań zawierających zarzuty techniczne do samego sposobu przeprowadzenia scalenia, systemu i sposobu przydzielania gruntów zamiennych, szacunków porównawczych itp. Opinie te – stanowiące istotny materiał dowodowy – zawarte zostały w 242 teczkach zaopatrzonych skróconą sygnaturą organu odnoszącą się do kolejno napływających odwołań". Rzecz jednak w tym, że z akt sprawy nie wynika, aby o zgromadzeniu tego istotnego materiału dowodowego zawiadomiono strony postępowania. Dodać w tym miejscu również należy, że wbrew temu, co podano w odpowiedzi na skargi, teczki te były nowym dowodem zgromadzonym w sprawie, skoro materiały źródłowe na podstawie których je opracowano nie znajdowały się w aktach sprawy, pozostając w [....] Biurze Geodezji i Terenów Rolnych. Organ II instancji ustalił również, że "w kilkunastu przypadkach okazało się, że sprawy były badane przez komisję ds. rozpatrywania zastrzeżeń na okazany projekt scalenia (akta Komisji z pełną dokumentację są do wglądu w KBGiTR)". Również ten zapis dowodzi, że w istocie organ II instancji nie rozpatrzył sprawy na podstawie akt administracyjnych, skoro poprzestał na wyjaśnieniach sporządzonych przez kierownika scalenia. Po drugie, organ odwoławczy nie przeanalizował wnikliwie dokumentów znajdujących się w przedłożonych aktach. Jak już wcześniej podniesiono, treść opisanych wyżej dokumentów znajdujących się w aktach sprawy powinna wzbudzić wątpliwości organu co do prawidłowości czynności zdziałanych przez organy prowadzące postępowanie scaleniowe. W tym miejscu wystarczającym będzie zwrócenie uwagi na jedną okoliczność: przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego co do ustalenia podstawowego dla rozstrzygnięcia sprawy faktu, a mianowicie, czy wniosek o przeprowadzenie scalenia pochodzi od właściwej liczby właścicieli gospodarstw rolnych w L. , mogłoby prowadzić do innego zupełnie rozstrzygnięcia – uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie. Zwrócić należy nadto uwagę, że jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [....] .1987 r., postępowanie zostało wszczęte się na wniosek większości rolników L. złożony w dniu [....] .1984 r. Nie wiadomo zatem dlaczego i na jakiej podstawie, tak organ I, jak i II instancji ustalił, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek właścicieli gruntów, których grunty przekroczyły połowę obszaru scalenia. Z kolei w razie dokonania oceny, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, obowiązkiem organu byłoby wydanie decyzji na podstawie art.138 § 2 k.p.a. – uchylenia decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. Nadto, podkreślenia również wymaga, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. podało na stronie 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że "decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania scaleniowego z uwzględnieniem przepisu art.28 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu gruntów (Dz.U. Nr 11 poz.80 z późn. zm.), na mocy którego postępowanie prowadzone w dniu wejścia w życie ustawy, podlega zakończeniu według dotychczasowych przepisów. Pogląd ten jest całkowicie błędny. Przepis art.28 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu gruntów, stanowiący, że postępowanie scaleniowe lub wymienne, prowadzone w dniu wejścia w życie ustawy, podlega zakończeniu według dotychczasowych przepisów, nie może dotyczyć postępowania scaleniowego wszczętego w dniu [....] .1984 r. Wynika z niego bowiem, że do spraw wszczętych i nie zakończonych w dniu [....] .04.1982 r., stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13). Wreszcie, organ odwoławczy w ogóle nie rozważył, na podstawie jakich przepisów rozstrzygnął sprawę. W sentencji decyzji odwołał się bowiem jedynie, identycznie jak organ I instancji, do treści przepisów art.5, 24, 25 i 26 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu gruntów w jej brzmieniu pierwotnym, art.3 ustawy z dnia 24.02.1989 r. o zmianie ustawy o scaleniu gruntów, art.40 ustawy z dnia 24.07.1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa, art.99 ust.1 ustawy z dnia 20.06.2002 r. o bezpośrednim wyborze burmistrza i prezydenta miasta w związku z art. 58 ustawy z dnia 21.01.2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej i art.16 ustawy z dnia 11.04.2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Zauważyć w związku z tym należy, że stosownie do powołanego przez organ przepisu art.24 ustawy w brzmieniu pierwotnym organ wydawał decyzję o scaleniu gruntów, a nie decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia, jaka wydana została w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy nie dostrzegł przy tym, że sama treść decyzji organu I instancji odpowiada brzmieniem (zatwierdzenie projektu scalenia) przepisowi art.27 tekstu jednolitemu ustawy (Dz.U.89.58.349), a sposób jej doręczenia (obwieszczenie) – treści art.27 ustawy w jej brzmieniu pierwotnym. Podkreślić zatem należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie wypowiedział się co do zachowania przez organ I instancji wymogów procedury. Stwierdził bowiem jedynie, że organy prowadzące postępowanie scaleniowe dołożyły wszelkich starań, by działać na podstawie przepisów prawa. Konstatacja taka nie jest wystarczająca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. oceniło jednocześnie, że "cały tok postępowania wskazuje, że na każdym jego etapie uczestnicy mieli zapewniony czynny udział". W związku z powyższym nasuwa się pytanie, dlaczego organ odwoławczy zaakceptował sposób doręczenia decyzji dokonany przez organ I instancji (obwieszczenie), sam jednakże doręczył zaskarżoną decyzję w sposób określony w przepisie art. 39 k.p.a. Powyższe wydaje się wskazywać na fakt, że organ odwoławczy dostrzegł wadliwość doręczenia dokonanego przez organ I instancji i mimo to utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Tymczasem brak prawidłowego doręczenia decyzji stronom postępowania administracyjnego, jak to wcześniej podniesiono, winien prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji. Nadto, podkreślenia wymaga, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez wiele stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego ich rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko niektórych stron, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania pozostałych odwołań wniesionych przez inne osoby. Dlatego też uznać należy, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, obligującym uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Zauważyć w związku z tym należy, że organ odwoławczy w odpowiedziach na skargi osób, których odwołania nie zostały wymienione (a zatem nierozpoznane) w załączniku Nr 1 do decyzji z dnia 21 maja 2008 r., ograniczył się do stwierdzenia, że "jeżeli istotnie [odwołanie] nie zostało rozpatrzone, Samorządowe Kolegium Odwoławcze pragnie zauważyć, że jeżeli zawierało ono zarzuty dotyczące całego postępowania scaleniowego na obszarze wsi L. , to zaskarżona decyzja zawiera właśnie przede wszystkim odpowiedź na zarzuty odnoszące się do całości procesu scaleniowego, towarzyszących mu procedur i czynności formalnych. Zaś kwestie szczegółowe... i tak nie mogły być przez organ (w postępowaniu instancyjnym) podjęte". Jak już wcześniej wskazano, jest to stanowisko błędne. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, obligującym uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Podkreślić również należy, że gdyby nawet cytowany pogląd organu rozumieć w ten sposób, że organ II instancji nie mógł dokonywać zmian w projekcie scalenia, gdyż wiązałoby się to z koniecznością prowadzenia postępowania w znacznej części, do czego organ odwoławczy nie był uprawniony, to przecież negatywna ocena istotnych "kwestii szczegółowych" dokonana przez organ odwoławczy, mogła prowadzić do wydania decyzji kasacyjnej i w tym znaczeniu "kwestie szczegółowe mogły być przez organ podjęte". W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie ocenił, czy postępowanie scaleniowe przeprowadzono zgodnie z przepisami ustawy. Ogólnikowe przedstawienie samego toku postępowania oceny takiej w żadnej mierze stanowić nie może. Wreszcie, w uzasadnieniu decyzji odniesiono się wyłącznie do "zarzutów naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego" i to, jak stwierdził sam organ - "na poziomie dość ogólnym". Mając na uwadze wyłącznie treść Załącznika Nr 1 do decyzji z dnia 21.05.2008 r. zauważyć należy, że w uzasadnieniu decyzji organ nie wypowiedział się co do istotnych, szczegółowych zarzutów dotyczących naruszenia procedury scaleniowej, w tym m.in.: - S.P.(poz.9), że jego działka nr [....] w ogóle nie podlegała scaleniu, - H.I. i I.I. (poz.10), że ich działka nr [....] nie powinna podlegać scaleniu, - M.B. (poz.13), że dotychczasowe jego działki objęte scaleniem były działkami budowlanymi, - J.J. (poz.34), że wskutek scalenia utracił część gruntów i w zamian nie otrzymał żadnej rekompensaty, - A.M. (poz.36), że działka została przeprojektowana bez jej wiedzy i okazana w innym miejscu, - J.K. (poz.42), że działka nr [....] nie jest wytyczona i nie była okazana, a działka nr [....] nie została przeprojektowana, - A.J. (poz.43), że zostały pomniejszone jego działki leśne, - M.P. i S.P. (poz.48), że ich działka zabudowana została włączona do procedury scaleniowej, na co nie wyrażali zgody, - Z.K. (poz.69), że zostały pomniejszone jej działki leśne, -S.F. i T.F. (poz.89), że nie zostali wezwani do podziału ich działki nr [....], a na działce wybudowali płot betonowy i garaż, - S.K. (poz.91), że wskutek scalenia jej działka budowlana została dołączona do terenów rolnych, - D.M. (poz.94), że jej zabudowana działka nr [....] została przekazana innemu użytkownikowi, - M.S. i C.S. (poz.96), że mimo zapewnień ze strony gminy, że lasy nie są objęte scaleniem, pozbawiono ich 0,0621 ha lasu, - M.J. (poz.97), że mimo zapewnień, że lasy nie są objęte scaleniem, pozbawiono jej działki leśnej nr [....] o pow. 0,2200 ha, - S.M. i F.M. (poz.100), że objęto scaleniem ich działkę leśną nr [....] i pomniejszono jej powierzchnię, a działki [....] i [....] dano komuś innemu, - W.J. (poz.103), że odebrano mu działkę zabudowaną studnią, - D.G. i A.G. (poz.104), że scaleniem objęto działkę nr [....] na której stoi budynek mieszkalny, a na mapie poscaleniowej budynek ten znajduje się w części na działce sąsiada, - W.J. (poz.105), że objęto scaleniem i pomniejszono działki zabudowane budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, - B.L. (poz.135), że działka nr [....] została zmieniona bez jej zgody i okazana innej osobie, - A.J. (poz.146), że przypadające mu działki poscaleniowe nie zostały mu okazane, - L.P. (poz.147), że w wyniku scalenia jej działki leśne uległy pomniejszeniu, - E.K. (poz.149), że jego działki przedscaleniowe miały powierzchnię 0,4792 ha, a poscaleniowe – 0,36 ha oraz, że pomniejszono jego działkę leśną, - J.K. i E.K. (poz.150), że nigdy nie wyrażali zgody na objęcie scaleniem ich działki zabudowanej, - M.P. (poz.154), że w wyniku scalenia utraciła działkę leśną nr [....] , - J.P. (poz.158), że jego działka zabudowana stacją "[....] " przydzielona została M.O. i E.M. , - E.M. (poz.160), że mimo wyłączenia z postępowania scaleniowego działek leśnych, powierzchnia jej działek leśnych została znacznie zmniejszona, - W.W. (poz.163, że na skutek scalenia pozbawiony został działki leśnej nr [....], - I.D. i T.D. (poz.173), że w całym postępowaniu scaleniowym nie uzgadniano z nimi żadnych podziałów geodezyjnych działek (wymieniono 12 działek), - M.S. (poz.176), że zabrano mu część działki siedliskowej oraz, że jego działka stanowiąca las liściasty została przydzielona sąsiadowi, - A.J. (poz.202), że w wyniku scalenia jego zabudowania gospodarcze znalazły się na własności sąsiada, - E.J. i K.J. (poz.207), że nie było w dniu [....] .1999 r., ani w żadnym innym wizji w terenie z ich udziałem, dotyczącej m.in. działek nr [....] i [....] , - E.P. (poz.219), że nie okazano mu gruntów poscaleniowych w sznurze P. , - D.K. (poz.238), że pomniejszono jej działki leśne i budowlane, - L.Ł. (poz.250), że przed scaleniem posiadała gospodarstwo rolne o powierzchni 2,0388 ha, a w postępowaniu scaleniowym zaprojektowano dla niej działki o pow.1,4 ha, - J.K. (poz.251), że w wyniku scalenia jego gospodarstwo mające powierzchnię 2,1627 ha zostało zmniejszone do powierzchni 1,3300 ha, - D.B. i B.B. (poz.252), że w wyniku scalenia zostali pozbawieni działki leśnej nr [....], - Z.P. (poz.257), że działka nr [....] nie została mu okazana, - A.S. (poz.263), że działki nr [....] i [....] nie zostały jej w ogóle okazane, - W.K. (poz.277), że w wyniku scalenia przesunięta została granica działki w taki sposób, że uniemożliwia to wjazd do garażu, - A.J. (poz.282), że w okazanym projekcie brakuje mu 0,52 ha, a działki nr [....] , [....] i [....] nie zostały mu okazane, - M.B. i A.B. (poz.303), że część ich budynku po scaleniu znajduje się na działce sąsiedniej własności innej osoby, a część budynku A.G. znajduje się na ich nieruchomości, - M.P. i S.P. (poz.305), że scaleniem objęto ich zabudowaną działkę. Zarzuty te były więc szczegółowe i obejmowały kwestie niezwykle istotne, a organ odwoławczy w ogóle się do nich nie ustosunkował. Wskazać również należy, że dla rozstrzygnięcia tych zarzutów konieczne było przede wszystkim ustalenie, jakie właściwie ustalono zasady scalenia, m.in. czy działki leśne objęte były scaleniem oraz w jakim trybie. Kardynalne znaczenie dla ustalenia prawidłowości procedury scaleniowej miał również fakt, czy rzeczywiście scaleniem objęto nieruchomości zabudowane i czy faktycznie w tym zakresie nie było na to zgody uczestników scalenia – właścicieli tych nieruchomości. Brak ustalenia przez organ odwoławczy obowiązujących zasad scalenia, powoduje, że przeprowadzona przez organ II instancji kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji organu I instancji jest iluzoryczna. Bardziej szczegółowe (ale niewystarczające) ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniach dopiero w odpowiedziach na skargi, nie może w tym zakresie sanować wadliwości samej decyzji. Zwrócić przy tym należy uwagę, że wielokrotnie powtarzane stanowisko organu, że zmiany wynikające z obrotu nieruchomościami (spadki, podziały, przekazania za renty itp.), a dokonane w czasie, kiedy nie funkcjonowało Terenowe Biuro ds. Scalenia Gruntów w L. , będą uwzględniane na etapie odnowienia ewidencji gruntów i budynków po scaleniu jest nieprawidłowe. Zasadnym będzie w tym miejscu powołanie się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 2.06.1995 r. (sygn. akt II SA 125/94, ONSA 1996/3/120): "Pomimo kategorycznego sformułowania przepisów art. 17 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 80,....) nie wynika z nich, aby dane ewidencyjne - bez możliwości jakiejkolwiek zmiany - miały w toku postępowania scaleniowego charakter wiążący. Aktualizacja ewidencji jest konieczna w każdym przypadku, gdy zachodzi i potrzeba prawidłowego określenia uczestników scalenia gruntów zgodnie ze stanem faktycznym." Wreszcie, jak wskazano już w punkcie 1. rozważań prawnych Sądu decyzja organu I instancji w ogóle nie została doręczona stronom postępowania, strony nie zostały zawiadomione o wniesieniu odwołań przez niektórych uczestników scalenia, organ odwoławczy nie rozpatrzył części odwołań wniesionych przez strony, nadto nastąpiła śmierć strony w toku postępowania administracyjnego i nie ustalono jej następców prawnych oraz nie doręczono decyzji organu odwoławczego wielu stronom postępowania, to ziściła się przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału stron w postępowaniu odwoławczym bez ich winy). Oznacza to, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie ustalił również prawidłowo kręgu stron postępowania scaleniowego. 12. Wadliwość decyzji organu I instancji Uzasadnienie decyzji I instancji sporządzone zostało z naruszeniem art.107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji organu I instancji jest niezwykle ogólnikowe, nie wskazano w nim żadnych konkretnych dokumentów formalnoprawnych wytworzonych w czasie scalenia potwierdzających ustalenie, że spełnione zostały wymogi formalne postępowania scaleniowego określone ustawą. W szczególności, w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie scaleniowe zostało wszczęte na wniosek właścicieli gruntów, których grunty przekroczyły połowę obszaru scalenia, nie podając wszakże skąd takie ustalenie wynika. Jest to o tyle istotne, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [....] .1987 r. podano, że postępowanie wszczyna się na wniosek większości rolników L. złożony w dniu [....] .1984 r. Z przyczyn omówionych wcześniej ustalenie to ma kolosalne znaczenie dla dokonania oceny, czy w ogóle wszczęcie postępowania scaleniowego było dopuszczalne. Nie wiadomo również, na jakiej podstawie organ przyjął, że "o wykonywanych czynnościach geodeta zaznajamiał uczestników scalenia..." i "z wszystkich tych czynności sporządzane były protokoły bądź figurują własnoręczne podpisy poszczególnych uczestników tego postępowania na każdym okazanym dokumencie", ponieważ dokonując takiego ustalenia organ nie powołał się na żadne dokumenty, w szczególności na dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Jak już wyżej wielokrotnie podkreślono, dokumentów takich brak jest w aktach i nie dysponował nimi Wójt Gminy N. Dlatego też stan akt administracyjnych w żaden sposób nie mógł stanowić podstawy do takiej konstatacji. Przedstawione dokumenty z postępowania scaleniowego nie wskazują również, że "każdy uczestnik postępowania został zaznajomiony z rejestrem szacunku porównawczego gruntów". Zawartość przedstawionych akt nie pozwala również na dokonanie weryfikacji ustalenia, że "o terminie okazania na gruncie i kameralnie uczestnicy scalenia zawiadamiani byli indywidualnie". Wójt Gminy w N. ustalił również w uzasadnieniu decyzji, że " Zarząd Gminy L. zgodnie z art.22 ustawy scaleniowej powołał społeczną komisję do rozpatrzenia zastrzeżeń na okazany projekt". Nie wiadomo jednakże na którą czynność organu się powołał, skoro komisja do rozpatrzenia zarzutów powołana została przez Zarząd Gminy w L. dwukrotnie w różnych składach, a jeszcze wcześniej – też w innym składzie – zarządzeniem Kierownika Urzędu Rejonowego w N. Podano również, że " wykonawcy przedmiotowego scalenia w okresie od czerwca 2003 r. do maja 2004 r. wprowadzili zmiany do projektu scalenia gruntów oraz dokonali ponownie jego wyznaczenia na gruncie i okazania tym uczestnikom, których zastrzeżenia zostały uznane za zasadne". Z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy przeprowadzenie tych czynności nie wynika. Organ I instancji podał nadto w uzasadnieniu decyzji, że w toku postępowania zaginęły niektóre dokumenty formalnoprawne z lat 1987 – 1990, wytworzone w procesie scalenia. Nie wskazał jednakże, o jakie to dokumenty chodzi. Jak to już wcześniej podniesiono, braków w dokumentacji scaleniowej jest znaczenie więcej. Niezrozumiała jest ta część uzasadnienia decyzji organu I instancji, w której podano, że z uwagi na zaginięcie dokumentów postępowania z lat 1987 – 1990, Wójt Gminy w N. zwrócił się na podstawie art.52 k.p.a. "do właściwego terenowego organu samorządowego z prośbą o wezwanie w charakterze świadków czynnych wówczas uczestników scalenia gruntów w celu złożenia wyjaśnień (zeznań) związanych z toczącym się postępowaniem. W przedłożonych aktach sprawy brak jest tego pisma. Powołując się na wcześniejsze rozważania dotyczące problemu odtworzenia zagubionych akt administracyjnych, wskazać należy, że z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie wynika również i to, czy organ prowadzący postępowanie scaleniowe dobór świadków pozostawił organowi wezwanemu, co byłoby niedopuszczalne. Wszystkie zamieszczone wyżej, skierowane do organu odwoławczego uwagi dotyczące nie przeprowadzenia analizy znajdujących się w aktach dokumentów, aktualne są również w stosunku do organu I instancji. Jak już wcześniej podniesiono, treść opisanych wyżej dokumentów powinna wzbudzić wątpliwości organu co do prawidłowości zdziałanych w postępowaniu scaleniowym czynności. Wreszcie skonstatować należy, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił (i to niezwykle ogólnikowo) jedynie sam tok czynności scaleniowych. Nie ustalił natomiast faktu podstawowego: zasad obowiązujących przy przeprowadzeniu scalenia. Nie wiadomo zatem zupełnie w oparciu o jakie kryteria organ uznał projekt scalenia za prawidłowy, skoro dokonał jego zatwierdzenia. Nadto, tak jak organ odwoławczy, również Wójt Gminy N. w ogóle nie rozważył, na podstawie jakich przepisów powinien był rozstrzygnąć sprawę. W sentencji decyzji odwołał się bowiem jedynie do treści przepisów art.5, 24, 25 i 26 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu gruntów w jej brzmieniu pierwotnym, art.3 ustawy z dnia 24.02.1989 r. o zmianie ustawy o scaleniu gruntów, art.40 ustawy z dnia 24.07.1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa, art.99 ust.1 ustawy z dnia 20.06.2002 r. o bezpośrednim wyborze burmistrza i prezydenta miasta w związku z art. 58 ustawy z dnia 21.01.2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej i art.16 ustawy z dnia 11.04.2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Zauważyć w związku z tym należy, że stosownie do powołanego przez organ przepisu art.24 ustawy w brzmieniu pierwotnym organ wydawał decyzję o scaleniu gruntów, a nie decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia, jaka wydana została w niniejszej sprawie. Dopiero bowiem przepis art.1 pkt 21 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o scalaniu gruntów nadał art.24 brzmienie: "ust.4 Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia...". Konieczność wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia wynikała zatem nie z przepisu art.24 ustawy w jej brzmieniu pierwotnym, ale z treści art.5 pkt 18 lit. n) ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej i zmianie niektórych ustaw, o czym była już mowa wyżej. Istotną konsekwencją zaniechania rozważań co do treści przepisów według których powinno nastąpić rozstrzygnięcie sprawy, było popełnienie przez organ I instancji kardynalnego błędu przy wyborze sposobu doręczenia decyzji. Jeszcze raz podkreślić należy, że przepis art.5 pkt 18) lit. p) ustawy z dnia 17 maja 1990 r. pominął wcześniejsze uprawnienie organu (wynikające z art.27 ustawy w brzmieniu pierwotnym) do zawiadamiania uczestników scalenia o wydaniu decyzji przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Skoro zaś, zgodnie z treścią art.49 k.p.a., strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, to przy braku przepisu odrębnego, niedopuszczalne było doręczenie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia w sposób określony w art.49 k.p.a. Odnotować w tym miejscu należy jeszcze jedną okoliczność. Jak już wskazano wcześniej, w piśmie z dnia [....] .2004 r. do Biura Scaleniowego w L. - organ prowadzący postępowanie scaleniowe - Wójt Gminy N. wyraził stanowisko, że w projekcie scalenia działki zaprojektowano źle i czyniono w nim zmiany bez powiadamiania o tym fakcie uczestników i bez okazywania tych zmian uczestnikom scalenia, jak również zmian tych nie ustalano z komisją doradczą. Do pisma tego dołączono wykaz skarg 174 uczestników scalenia wniesionych od dnia [....] .2004 r. Przedłożone akta administracyjne nie zawierają żadnych dokumentów, z których by wynikało, że po dniu 25.10.2004 r. wskazane przez organ uchybienia zostały wyeliminowane. W szczególności, z treści "Wyjaśnień technicznych" sporządzonych przez kierownika scalenia, jak się wydaje, stanowiących bazę do podjęcia zaskarżonej decyzji, wynika, że po dniu 30 kwietnia 2004 r. biuro scaleniowe nie przeprowadzało żadnych prac, a organ I instancji od 30.04.2004 r. do 1.10.2006 r. jedynie wyjaśniał wątpliwości prawne, uzupełniał dokumentację scaleniową i przygotowywał decyzję kończącą postępowanie scaleniowe. Dlatego też treść decyzji Wójta Gminy N. z dnia 14.09.2006 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia i dokonana przez organ pozytywna ocena przeprowadzonej procedury scaleniowej przedstawiona w uzasadnieniu tej decyzji, pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią pisma tego organu z dnia [....] 2004 r. 13. Ustosunkowanie się do zarzutów skarg Ponieważ powyższe wywody obejmują wszystkie istotne kwestie podnoszone w zarzutach poszczególnych skarg, indywidualne ustosunkowanie się do każdej z tych skarg było niecelowe. Uzupełniająco stwierdzić jedynie należy, że: - zarzuty dotyczące niewłaściwego wytyczenia nowych dróg lub nie wytyczenia dróg dojazdowych do gospodarstw, zmniejszenia powierzchni posiadanych działek, przydzielenia gruntów słabszych jakościowo, w znacznym oddaleniu od miejsca zamieszkania, nieracjonalnego podzielenia działek zabudowanych i budowlanych, przydzielenia w miejsce działek budowlanych działek o innym charakterze - co do zasady - o tyle nie mogły być przez Sąd uwzględnione, że kwestie te pozostają w zakresie tzw. uznania administracyjnego. Zarzuty te podlegały zatem ocenie Sądu w ramach ogólnej kontroli decyzji w aspekcie jej zgodności z podstawowymi zasadami wydzielania gruntów, określonymi w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów. - nie mogły być uwzględnione wnioski skargi M.M. i E.M. (poprzednia sygnatura II SA/Kr 909/09) dotyczące stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz stwierdzenia nieważności jednostronnych czynności prawnych dokonanych przez E.M. i M.M. jako zdziałanych bez wiedzy i wymaganej zgody drugiego małżonka, jak również stwierdzenia nieważności Protokołu granicznego z dnia [....] 1987 r. Jak wynika z dokumentów przedłożonych przez skarżących pozwolenie na budowę obiektu budowlanego na działce nr [....] w L. wydane zostało w dniu [....] .2002 r., a na działce nr [....] w dniu [....] .1988 r. Stosownie do treści art. 2 ust.3 ustawy z dnia 28 marca 1982 r. o scalaniu gruntów, grunty zabudowane mogły być scalane tylko na wniosek właściciela. W rozpatrywanej sprawie wniosek o scalenie złożony został przed datą udzielonych pozwoleń na budowę. Zauważyć również należy, że z akt sprawy nie wynika, czy obiekty budowlane objęte opisanymi wyżej pozwoleniami na budowę zostały zrealizowane. Nadto, z ugruntowanej w orzecznictwie wykładni pojęcia "grunty zabudowane" wynika, że gruntami zabudowanymi, o jakich mowa w ustawie są grunty znajdujące się pod samymi budynkami, jak również grunty stanowiące podwórze oraz niezbędny obszar przyległy, umożliwiający właściwe wykorzystanie budynków. Stan akt administracyjnych nie pozwala na dokonanie kategorycznego stwierdzenia, że scaleniem objęto grunt zabudowany bez zgody właściciela. Gdyby tak było, stanowiłoby to o naruszeniu przepisu art. 2 ust.3 ustawy. Podkreślenia jednakże wymaga, że naruszenie prawa materialnego wtedy tylko stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, gdy jest rażące (oczywiste). Mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię definicji "gruntów zabudowanych", kwestią ocenną jest zatem, czy pomniejszenie działki zabudowanej uniemożliwia właściwe korzystanie ze znajdującej się na niej budynków. Jeżeli tak, to nie można stwierdzić, że naruszenie prawa było oczywiste. Dlatego też brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Odnośnie do pozostałych wniosków skargi stwierdzić należy, że zakres rozstrzygnięć, jakie może podjąć wojewódzki sąd administracyjny po rozpoznaniu skargi na decyzję administracyjną wyznaczony został przepisem art.145 p.p.s.a. Kognicja sądu administracyjnego nie obejmuje zatem wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność czynności prawnej, czy też protokołu sporządzonego przez geodetę. Kwestie związane z podpisaniem wniosku o scalenie przez jednego ze współmałżonków, będących współwłaścicielami gospodarstwa rolnego zostały omówione wyżej. - niezasadne są wnioski skarg I.G. , R.L. etc....., [....] o umorzenie przez Sąd postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Do wydania takiego rozstrzygnięcia uprawniony jest wyłącznie organ administracji publicznej. Sąd administracyjny uwzględniając skargę może wyłącznie uchylić zaskarżoną decyzję, stwierdzić jej nieważność, ewentualnie orzec, że wydana została z naruszeniem prawa. - nie są zasadne zarzuty, że organ prowadzący scalenie zaniechał wydania postanowienia o akceptacji szacunku, co spowodowało niemożność składania zażaleń na dokonany szacunek gruntów. Ustawa o scaleniu gruntów w brzmieniu pierwotnym nie nakładała na organ obowiązku wydania takiego postanowienia. - nie mógł również zostać uwzględniony zarzut, że nie została powołana komisja scaleniowa do szacowania gruntów. Ponieważ szacowanie gruntów zostało zakończone przed dniem 27 maja 1990 r. zastosowanie w sprawie miała ustawa o scaleniu gruntów w brzmieniu pierwotnym, która nie nakładała na organ takiego obowiązku. Ustosunkowując się do treści złożonych przez organ odwoławczy odpowiedzi na skargi, stwierdzić należy, że w wielu przypadkach organ potwierdził w nich wadliwość decyzji. I tak, na przykład, nie do zaakceptowania jest stanowisko organu odwoławczego, który odnosząc się do zarzutów skargi złożonej przez J.N. stwierdził, że "zarzut nie rozpatrzenia przez biuro scaleniowe zastrzeżeń wniesionych do komisji doradczej w latach 2000 i 2001 nie może być w trybie skargowym rozpatrzony. Jest to bowiem element procedury scaleniowej i nawet jeżeli przypadek taki miał istotnie miejsce, nie mógł być przedmiotem postępowania odwoławczego". Twierdzenie takie pozostaje w rażącej sprzeczności z opisanymi wyżej zasadami podejmowania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. To samo odnieść należy do sposobu rozstrzygnięcia przez SKO w N. zarzutów skargi E.L. i M.L. . Organ odwoławczy wyjaśnił bowiem, że wskazany przez skarżących przykład "zabrania" części działki budowlanej nr [....] , jeżeli istotnie miał miejsce, może być wyjaśniony i rozpatrzony wyłącznie w postępowaniu indywidualnym. Nie do przyjęcia jest również stanowisko organu co do zarzutu pomniejszenia gospodarstwa M.T. : "brakująca powierzchnia względem starego stanu ok. 1 ha wydzielona została w gospodarstwie brata – E.T. . Zastrzeżenia E.T. dotyczące zmniejszenia powierzchni gospodarstwa są do uzgodnienia w porozumieniu z bratem na etapie sporządzania dokumentów do KW i ewidencji gruntów po scaleniu". To przecież sama decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia ma spełniać wymagania ustawowy o scaleniu gruntów. Organ administracji nie może, pozostawiając w obrocie prawnym wadliwą decyzję, przerzucać na stronę ciężaru doprowadzenia stanu wykreowanego tą decyzją do zgodności z prawem. Powyższe dotyczy również odpowiedzi na skargę złożonej przez organ na zarzuty L.Ł. Niezrozumiałe jest również stanowisko organu odwoławczego dotyczące zarzutu naruszenia art.24 i art.25 k.p.a., zaprezentowane w odpowiedzi na skargi, że ustawa nie wskazuje innego organu do przeprowadzenia scalenia. W istocie nie uwzględnia ono bowiem w ogóle instytucji procesowej wyłączenia organu (art.25 k.p.a.) i wyznaczenia innego organu (art. 26 k.p.a.). Zgodnie z treścią art.145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powodów szczegółowo opisanych w punkcie 1. rozważań prawnych Sąd uznał, że skoro decyzja organu I instancji w ogóle nie została doręczona stronom postępowania i strony nie zostały zawiadomione o wniesieniu odwołań przez niektórych uczestników scalenia, organ odwoławczy nie rozpatrzył części odwołań wniesionych przez strony, nadto nastąpiła śmierć strony w toku postępowania administracyjnego i nie ustalono jej następców prawnych oraz nie doręczono decyzji organu odwoławczego wielu stronom postępowania, to ziściła się przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału stron w postępowaniu odwoławczym bez ich winy). Oznacza to, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Z przyczyn wcześniej wskazanych wadą taką dotknięta jest również decyzja organu I instancji. Już powyższe obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nadto stwierdzić należy, że tak decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. , jak i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania (art.7, art.10, art.77, art.107 k.p.a.), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzje te wydane zostały również z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów, a to art.8, art.9, art.19 i art.20 (w brzmieniu tekstu pierwotnego) oraz art.10 ust.1 (w brzmieniu tekstu jednolitego z 1989 r.). Decyzja organu I instancji narusza również przepis art.31 ustawy (w brzmieniu tekstu jednolitego z 1989 r.). Wreszcie, zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, a to art.7 ust.3 (w stosunku do niektórych uczestników scalenia) i art.14 ustawy o scalaniu gruntów (w brzmieniu pierwotnym). Konstatacją przedstawionych rozważań jest to, że całe postępowanie scaleniowe przeprowadzone było wadliwie, i to począwszy od wszczynającego je, budzącego poważne wątpliwości co do jego skuteczności, wniosku. Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a), b) i c) p.p.s.a. oraz art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie w punkcie II wyroku oparto na przepisie art.152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.