II SA/Kr 858/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Łoboz ASR WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Ł. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 22 maja 2025 r. nr 426/2025 znak: WOB.7722.325.2024.KJAS w przedmiocie nakazu wstrzymania prowadzenia robót budowlanych skargę oddala. Postanowieniem z dnia 22 maja 2025 r. nr 426/2025 znak: WOB.7722.325.2024.KJAS Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzory Budowlanego w Krakowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce z dnia 5 grudnia 2024 r. nr 163/2024 znak: PINB.5160.39.2023.AK nakazujące właścicielowi Ł. K. (zwanemu dalej także skarżącym) wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy samowolnej budowie placu składowego na działce nr [...] w miejscowości Z., gmina G. - bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę oraz informujące właściciela o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce prowadził z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej samowolnej budowy placu składowego na działce na nr [...] w miejscowości Z., gminy G.. W dniu 11 maja 2023 r. pracownicy PINB dokonali kontroli przedmiotowej nieruchomości stwierdzając, iż jej przedmiotem jest plac utwardzony różnym kruszywem łamanym. Wizualne oględziny sąsiadujących działek wskazały, że tak powstały utwardzony plac powstał na nasypie niebudowlanym sięgającym wysokości ok. 7 m. Obszar utwardzony o powierzchni ok. 32 m x 53 m. Jak wyjaśnił właściciel nieruchomości działka od przylegającej drogi wojewódzkiej w jej najwyższym miejscu została podniesiona o ok. 5 m, poprzez nawiezienie ziemi, kamienia, gruzu i na tak powstałej płaskiej powierzchni utwardzono ją kruszywem. Teren został utwardzony różnym kruszywem o różnej frakcji i zagęszczony w sposób umożliwiający komunikację kołową ciężką. Na działce w dniu kontroli zaparkowana była naczepa z plandeką oraz pojazd śmieciarki. Działka po obrysie terenu utwardzonego ogrodzona była ogrodzeniem systemowym z siatki z podmurówką prefabrykowaną, w jednym miejscu na odcinku ok. 5 przęseł ogrodzenie zlokalizowane na czole skarpy przechylone zgodnie z jej spadkiem co wskazuje na brak jego stabilności na tym odcinku. Ponadto na działce zamontowany był system monitoringu na słupie drewnianym przymocowanym do słupka ogrodzeniowego. Skarżący wyjaśnił, że plac wykorzystuje w celach własnych nie związanych z prowadzoną działalnością transportową, a naczepa jest kuzyna, który tymczasowo ją zostawił, śmieciarka jest pojazdem prywatnym, który tymczasowo jest zaparkowany na działce, gdyż jest zepsuta. Na działce ponadto skarżący składuje drewno na opał w celach własnych. Właściciel działki oświadczył również, że plac utwardzony powstał na początku 2011 r. i od tego czasu nie jest użytkowany w żadnym konkretnym celu, nie było nigdy na działce składu, ani parkingu. Ponadto skarżący przedłożył podczas kontroli pisma złożone do Urzędu Gminy G. oraz kopię protokołu kontroli w związku z wyjaśnieniem sprawy usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania, magazynowania i przetwarzania. Pismem z dnia 15 maja 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce zwrócił się do Urzędu Gminy G. o udzielenie informacji, czy urząd podejmował czynności dotyczące usunięcia odpadów z nieruchomości i przesłanie istotnych dokumentów w tej sprawie. W odpowiedzi Wójt Gminy G. pismem z dnia 7 czerwca 2023 r. znak: RLO-VI.6236.3.2022 wskazał, iż prowadzi postępowanie administracyjne na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w sprawie składowania lub magazynowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. W postępowaniu tym ustalono, iż na działkę [...] w okresie wrzesień 2010 r. – marzec 2011 r. przywieziono odpady gruzu betonowego, ceglanego oraz ziemię w celu utwardzenia działki. Decyzja w sprawie dotychczas nie została jednak wydana. Jednocześnie z uwagi na fakt, iż obowiązujące w czasie wykorzystania odpadów na utwardzenie terenu przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorstwami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku dopuszczały odzysk odpadów gruzu betonowego, ceglanego oraz ziemi do utwardzenia powierzchni pod warunkiem, iż są zachowane przepisy odrębne, w szczególności przepisy prawa wodnego i prawa budowlanego, Wójt Gminy wniósł o udzielenie informacji czy utwardzenie działki nr [...] w miejscowości Z., do którego doszło na przełomie lat 2010 i 2011 odbyło się w sposób legalny w zgodzie z wówczas obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego. Pismem z dnia 22 czerwca 2023 r. nr PINB.5141.44.2023.AK Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce zwrócił się do Starostwa Powiatowego w W. o udzielenie informacji, czy były prowadzone postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę / zgłoszenia dla działki nr [...] w miejscowości Z. gmina G. w latach 2009-2011. W odpowiedzi Starosta W. pismem z dnia 3 lipca 2023 r. nr AB.6740.9.12.2023 wskazał, że po przeszukaniu posiadanych rejestrów nie odnaleziono wniosków pozwoleń na budowę oraz zgłoszeń dla w/w działki. Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2023 r. nr 77/23 znak: PINB.5160.39.2023.AK PINB w Wieliczce nakazał skarżącemu wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy samowolnym wykonaniu budowli ziemnej - nasypu na działce nr [...] w miejscowości Z. gmina G. – bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2024 r. nr 700/2024 znak: WOB.7722.271.2023.KJAS uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał na konieczność ponownej analizy kwalifikacji wykonanych robót, a także zwrócił uwagę na błędnie określony podmiot zobowiązany. Pismem z dnia 4 listopada 2024 r. PINB poinformował Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. o przyznaniu statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. W dniu 28 listopada 2024 r. PINB przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości, ustalając, iż na terenie działki nr [...] zostały ustawione 3 kontenery (pełniące funkcję zaplecza budowy realizowanej przez ZDW), toitoi, rury, składowana jest recyklina będąca elementem remontowanej drogi wojewódzkiej, które według wyjaśnień skarżącego są własnością firmy prowadzącej prace związane z zabezpieczeniem osuwiska na drodze wojewódzkiej w pobliżu działki i są ustawione i przetrzymywane na czas realizacji robót, które mają zostać zakończone prawdopodobnie z końcem roku. Skarżący użyczył firmie terenu pod ustawienie tych obiektów i materiałów. Ponadto na działce zaparkowany jest samochód ciężarowy (śmieciarka) niesprawny, wyrejestrowany, który jest własnością skarżącego. Skarżący oświadczył także, że prowadzi działalność transportową zarejestrowaną pod adresem [...], na przedmiotowym placu nie jest prowadzona działalność, czasami na działce przetrzymuje prywatne rzeczy jak np. drewno, opony. Obecnie jak i w przyszłości nie planuje realizacji na działce żadnego obiektu budowlanego i prowadzenia działalności gospodarczej. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, w tym składowane na terenie działki materiały, ustawione kontenery, ustawiony pojazd, uznano, że obecnie pełni ona funkcję utwardzonego placu składowego. Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2024 r. nr 163/2024 znak: PINB.5160.39.2023.AK Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce nakazał skarżącemu wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy samowolnej budowie placu składowego na działce nr [...] w miejscowości Z., gmina G. - bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę oraz poinformował go o możliwości złożenia wniosku o legalizację. W ocenie organu I instancji, charakter wykonanych prac stanowi roboty, które doprowadziły do powstania budowli - placu składowego. Powołując się na treść art. 3 pkt 1 i pkt 7 ustawy Prawo budowlane organ I instancji stwierdził, że sporny obiekt nie jest budynkiem, nie stanowi on też sam w sobie obiektu małej architektury. Organ wskazał, iż samowolnie wykonane roboty na działce nr [...] w miejscowości Z., gmina G. można zaliczyć do trzeciego z wymienionych w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego rodzajów obiektów budowlanych, tj. do budowli. Organ I instancji powołał się przy tym na treść art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK186/09, zgodnie z którym budowlą jest każdy inny obiekt budowlany, który nie jest budynkiem lub obiektem małej architektury, ale który jest podobny do wymienionych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wytworów ludzkiej działalności. Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Przy kwalifikowaniu robót budowlanych należy uwzględniać zakres i rodzaj realizowanych robót, ale również cel, jakiemu służą lub mają służyć. Ustawodawca zróżnicował bowiem kwalifikację robót budowlanych w zależności od funkcji użytkowej jaką pełnią i celu ich wykonania. Aby dokonać prawidłowego rozróżnienia i kwalifikacji robót budowlanych należy ustalić, funkcję wykonanych robót budowlanych w postaci utwardzenia powierzchni gruntu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję, np. jako plac składowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji. Organ I instancji stwierdził, że w aktualnym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego wynika, iż z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione są tylko roboty budowlane, których wyłącznym skutkiem jest utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki, a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą - a nie służebną - funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego jest nieuzasadnione (zob. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1138/16; z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 701/16). Organ zaznaczył, że oceniając charakter powstałego obiektu należy oceniać ten obiekt całościowo, a więc nie wyłącznie jako utwardzenie terenu oraz np. niezależne od tego zbudowanie ogrodzenia, lecz jako zbudowanie obiektu łączącego te elementy, a ponadto należy uwzględnić funkcje, jakie ten obiekt pełni lub ma pełnić {zob. wyroki NSA z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2363/14; z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1240/19; z dnia 20 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2266/19). Zdaniem organu I instancji, pod pojęciem "placu składowego" należy rozumieć teren ogrodzony i odpowiednio zabezpieczony, przystosowany do składowania towarów oraz poruszania się po nim magazynowych środków transportowych, z odpowiednio przygotowaną nawierzchnią, ogrodzeniem. W ocenie organu I instancji, na podstawie powyższego orzecznictwa i wykładni prawnej, można wyliczyć cechy niezbędne dla uznania danego obiektu za budowlę art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Niewątpliwie musi być to wytwór ludzkiej działalności, nie zaś obiekt powstały w sposób naturalny. Po drugie musi być to wytwór obiektywnie widoczny, wyodrębniony z otoczenia, posiadający określoną kubaturę. Po trzecie zaś obiekt taki winien pełnić jakąś określoną funkcję, być całością techniczno-użytkową. Występowanie powyższych cech oznacza, że dany obiekt jest podobny do budowli, przykładowo wyliczonych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Nadto z punktu widzenia Prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Zdaniem organu I instancji, z cytowanych przepisów wynika, że budowla stanowi swoistą całość użytkową, odrębną pod względem technicznym. W zależności od konkretnego stanu faktycznego budowla może być wyposażona w instalacje, lecz nie jest to warunek konieczny. Istotne jest, aby tworzyła określoną całość techniczno-użytkową. W ocenie organu I instancji, wykonane utwardzenie o cechach i funkcji określonych w niniejszym postępowaniu jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, będącym budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a roboty budowlane związane z jego wykonaniem stanowią budowę (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), która wymaga na zasadzie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego uzyskania pozwolenia na budowę. Według tego organu, wykonane utwardzenie tłuczniem i kamieniem nawierzchni działki z przeznaczeniem jej na potrzeby ustawienia naczep ciężarowych, składowania różnego rodzaju materiałów, sprzętu (sprawnego, bądź niesprawnego) i kontenerów, ogrodzone, z dostępem do energii elektrycznej z pewnością musi być ocenione jako budowa placu składowego. Place składowe stanowią obiekt budowlany, gdyż zgodnie z treścią art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego oraz załącznika do tej ustawy określającego kategorie obiektów budowlanych wśród obiektów kategorii XXII wymieniono m.in. place składowe. W ocenie organu I instancji, wszystkie wymienione wyżej warunki zostały spełnione w wyniku działań inwestycyjnych podejmowanych na terenie działki nr [...] w miejscowości Z. gmina G., zatem kwalifikacja wykonanych robót jednoznacznie nakazuje przyjęcie, iż powstała budowla to plac składowy, objęty regulacją ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji wyjaśnił ponadto, że zgodnie z generalną zasadą, zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątek od tej zasady stanowią przepisy art 29-31 tej ustawy, które zawierają zamknięty katalog budów i robót budowlanych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę - wymagają one tylko zgłoszenia, bądź są zwolnione z obu tych obowiązków. W niniejszym przypadku jednak właściciel nie poprzedził rozpoczęcia robót budowlanych stosownym postępowaniem zgodnym z w/w przepisem. Organ I instancji stwierdził, że fakt budowy obiektu bez pozwolenia na budowę przy równoczesnej eliminacji art. 29-31 skutkuje działaniem art. 48 ustawy Prawo budowlane, który reguluje kwestię samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji, co poprzedzone jest wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Zatem nawet jeśli obiekt budowlany został już wybudowany - niemniej w warunkach samowoli budowlanej, ale od zakończenia budowy nie upłynęło jeszcze co najmniej 20 lat (co dawałoby podstawę do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego - art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego) - organ nadzoru budowlanego i tak ma obowiązek w pierwszej kolejności wydać postanowienie o wstrzymaniu zakończonej już budowy. Organ I instancji wyjaśnił, że stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 jest zasadniczo inwestor. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "inwestor", ale przyjmuje się, że jest nim sprawca samowoli budowlanej, czyli podmiot, który we własnym imieniu i na własną rzecz prowadzi roboty budowlane. Niemniej nie tylko na inwestora mogą zostać nałożone obowiązki na podstawie komentowanego artykułu. Krąg takich podmiotów wskazany został w art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego. Jeżeli jednak roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W niniejszym przypadku organ I instancji za zasadne uznał kierowanie obowiązków wynikających z niniejszego postępowania na właściciela. Organ I instancji wskazał również, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 48 Prawa budowlanego pełne zastosowanie znajduje regulacja ogólna dotycząca strony postępowania administracyjnego wynikająca z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stroną takiego postępowania będzie więc każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Dlatego za strony postępowania uznano właścicieli działek nr [...], [...] i [...] - sąsiadujących z przedmiotową inwestycją. Organ I instancji dodał przy tym, że kwestie nawiezienia odpadów na działki leżą w kompetencji gminy, która w ramach własnego postępowania rozstrzygnie, czy wykorzystana do budowy nasypu ziemia stanowi odpad i może lub nie pozostać elementem inwestycji. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący oświadczył, że nie zgadza się z przyjętą wersją, że efektem wykonanej na działce [...] makroniwelacji terenu wraz z jego utwardzeniem jest powstanie placu składowego. Skarżący stwierdził, że od 2011 r., tj. od momentu powstania tego utwardzonego terenu nie jest do dzisiaj prowadzona żadna działalność gospodarcza ani też nie jest wykorzystywana do żadnych innych celów związanych z działalnością gospodarczą. Zdaniem skarżącego, trudno jest zaliczyć te działania do robót ujętych w art. 3 a efekt tych działań uznać jako budowlę. Więc jeżeli makroniwelacja terenu nie ma przypisu w Prawie budowlanym do uznania jej za budowlę ziemną to roboty te nie wymagały pozwolenia na budowę. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia 22 maja 2025 r. nr 426/2025 Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ II instancji wyjaśnił na wstępie, że na podstawie dokumentów zalegających w aktach sprawy dokonał sprawdzenia prawidłowości przyjętego przez organ I instancji kręgu stron postępowania. Inwestorem przedmiotowych robót budowlanych pozostawał skarżący, który nadto jest właścicielem działki nr [...] w miejscowości Z.. Nadto przedmiotowy nasyp oddziałuje na sąsiednie działki. I tak, właścicielem działek nr [...] i nr [...] jest również skarżący, współwłaścicielami działki nr [...] pozostają: A. N., C. N., H. N., J. N., K. N., M. N. oraz P. N.. Właścicielem działki nr [...] w miejscowości Z. jest spółka "Z. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K., natomiast właścicielem działki nr [...] w miejscowości Z. jest Skarb Państwa, Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. . Podsumowując organ odwoławczy uznał zatem, iż krąg stron w realiach niniejszej sprawy został zdefiniowany prawidłowo i pozostaje tożsamy w postępowaniu zażaleniowym. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy organ II instancji stwierdził, że w pierwszej kolejności należało ustalić charakter wykonanych robót budowlanych. Organ wskazał, iż zgodnie z ustaleniami organu powiatowego skarżący na działce nr [...] w miejscowości Z. zrealizował plac utwardzony różnym kruszywem łamanym o różnych frakcjach zagęszczonym w sposób umożliwiającym komunikacje kołową ciężką. Teren utwardzony posiada wymiary ok. 32 m x 53 m. Z uwagi na brak jednoznacznych pomiarów wysokości w/w nasypu, MWINB dał wiarę inwestorowi, który wskazał, iż działka od przylegającej drogi wojewódzkiej w jej najwyższym miejscu została podniesiona o ok. 5 m, poprzez nawiezienie ziemi, kamienia, gruzu i tak powstałą płaską powierzchnię utwardzono kruszywem. Organ II instancji dał również wiarę skarżącemu, że wykonał przedmiotowy nasyp wraz z utwardzeniem na przełomie 2010 i 2011 r. Powyższe wynika z oświadczenia skarżącego złożonego do protokołu kontroli 11 maja 2023 r. Powyższy fakt potwierdza również analiza treści pisma Wójta Gminy G. z dnia 7 czerwca 2023 r. znak: RLO-VI.6236.3.2022. Ww. ustalenia odpowiadają także analizie zdjęć lotniczych ujawnionych na stronie [...], których wydruki zalegają w aktach MWINB. Z treści ww. zdjęć wynika, iż w 2009 r. na działce nr [...] w miejscowości Z. nie istniał przedmiotowy nasyp, który z kolei pojawia się na zdjęciu datowanym na 2015 r. Również najnowsze zdjęcie zalegające na ww. stronie internetowej, datowane na lata 2022/2023 wskazuje, iż przedmiotowy nasyp nie zmienił kształtu ani wymiarów. Reasumując organ II instancji stwierdził, że analiza ww. materiału dowodowego prowadzi do konkluzji, iż przedmiotowe roboty zostały przeprowadzone przez skarżącego na przełomie 2010 i 2011 r. i zostały zakończone. Przechodząc do analizy prawnej organ II instancji przytoczył treść art. 3 pkt 1 i pkt 7 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane doprowadziły do powstania budowli, którą przepisy ustawy Prawo budowlane definiują jako: każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Organ II instancji wskazał, że w ustawowym przykładowym wyliczeniu budowli została wskazana budowla ziemna. Organ zauważył, że takie pojęcie nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym wobec czego należy wskazać na rozumienie budowli ziemnej w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, choćby w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 489/21, w którym wskazano, że "budowlą ziemną" będą takie wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem małej architektury, które wykonane zostały (zostaną) z ziemi. Potoczne zatem rozumienie "budowli ziemnej", wobec braku definicji legalnej, oznaczać musi budowlę, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem (budulcem) jest ziemia. Budowla ziemna musi mieć przy tym charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych, i co ważne, spełniać określoną rolę, stanowiąc zarazem całość techniczno-użytkową. Organ II instancji podkreślił, że pomimo braku realizacji obiektu przy użyciu wyrobów budowlanych sensu stricto, powszechnie przyjmowany w orzecznictwie pogląd pozwala na zakwalifikowanie w pewnych sytuacjach budowli ziemnych jako obiektów budowlanych. Takie okoliczności zostały w ocenie MWINB spełnione na gruncie niniejszej sprawy, ponieważ przedmiotowy nasyp jest obiektywnie widoczny, wyodrębniony z otoczenia, posiadający określoną kubaturę, o wyodrębnionych wymiarach. Organ II instancji uznał zatem, że w realiach niniejszej sprawy powstała budowla ziemna, która następnie została utwardzona na powierzchni kruszywem o różnych fakcjach co doprowadziło w konsekwencji do powstania utwardzonego placu postojowego. Zdaniem organu II instancji, ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przedmiotowy nasyp i wykonane na nim utwardzenie pełni funkcję placu składowego. W treści protokołu oględzin PINB nr 391/2024 z dnia 28 listopada 2024 r. wskazano, że "na terenie działki nr [...] zostały ustawione 3 kontenery (pełniące funkcję zaplecza budowy realizowanej przez ZDW), toitoi, rury, składowana jest recyklina (...) Ponadto na działce zaparkowany jest samochód ciężarowy (śmieciarka) niesprawny, wyrejestrowany, który jest własnością P. K. . (...) P. Ł. K. oświadcza, iż plac nie jest wykorzystywany pod działalność przez niego prowadzoną czasami na działce przetrzymuje prywatne rzeczy jak np. drewno, opony". Powyższe ustalenia znajdują również odzwierciedlenie w dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do ww. protokołu oględzin. Ponadto, analiza materiału dowodowego pozyskanego w skutek wglądu na stronę internetową google.maps pozwala ustalić, iż na zdjęciach wykonanych w czerwcu 2023 r., czerwcu 2022 r., czerwcu 2019 r. oraz sierpniu 2018 r. na przedmiotowym placu można zauważyć zaparkowane samochody ciężarowe, naczepy. Reasumując powyższe rozważania MWINB wskazał, iż organ powiatowy prawidłowo zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane jako realizację obiektu budowlanego - budowli ziemnej stanowiącej plac składowy, którego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Odpowiadając na zarzut podniesiony w zażaleniu, zgodnie z którym skarżący przygotował kawałek terenu pod budowę budynku jednorodzinnego, w którym mógłby w przyszłości zamieszkać MWINB stwierdził, iż brak jest w materiale dowodowym przesłanek sugerujących, że prawidłową kwalifikacją przedmiotowych robót miałyby być roboty przygotowawcze do budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W ocenie organu odwoławczego, takie twierdzenia pozostają gołosłowne, gdyż skarżący nie wskazał, jakoby wniósł o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w miejscu obecnego placu, ani w żaden inny sposób nie dowiódł, że jego wolą było dokonanie właśnie takich robót. Natomiast w aktach sprawy zalega pismo Starosty W. z dnia 3 lipca 2023 r. znak: AB.6740.9.12.2023, w którym wskazano, że po przeszukaniu posiadanych rejestrów nie odnaleziono wniosków pozwoleń na budowę oraz zgłoszeń dla działki skarżącego. Reasumując MWINB uznał, iż analiza materiału dowodowego wykazała, że przedmiotowy plac pełni funkcję składową, gdyż brak dowodów na zamiar inwestora na realizację robót przygotowawczych do budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jednocześnie w ocenie MWINB organ powiatowy prawidłowo ustalił, zgodnie z art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego, podmiot zobowiązany. Zgodnie z ustaleniami PINB roboty budowlane zostały bowiem zakończone, a właścicielem przedmiotowej nieruchomości pozostaje skarżący, który winien być zobowiązanym na gruncie niniejszej sprawy. W dalszej części swojego postanowienia organ II instancji opisał procedurę legalizacyjną, o której mowa w art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego oraz podał, że opłata legalizacyjna winna wynieść [...] zł. Organ II instancji zastrzegł przy tym, że ostateczna kwota opłaty legalizacyjnej ustalona zostanie odrębnym postanowieniem, po przedłożeniu stosownych dokumentów w tym projektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu MWINB wskazał, iż nie mogły one odnieść skutku, czemu dał wyraz w uzasadnieniu niniejszego postanowienia, w którym ponadto wyjaśniono motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się przy wydawaniu niniejszego rozstrzygnięcia. W szczególności MWINB zauważył, że organ I instancji w analizowanej sprawie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy z poszanowaniem art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim ustalił czas realizacji spornych robót budowlanych, dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego - jako placu składowego oraz prawidłowo ustalił, że budowa tego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestor się nie legitymował. PINB prawidłowo również wskazał zobowiązanego do wykonania skarżonego postanowienia w myśl obowiązującego at. 52 § 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu II instancji, w realiach niniejszej sprawy PINB ustalił więc istotne dla sprawy kwestie, które zostały potwierdzone przez skarżącego m.in. podpisem pod protokołem nr [...] z dnia 28 listopada 2024 r. Z powyższym postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nie zgodził się Ł. K. i pismem z dnia 24 czerwca 2025 r. wniósł na nie skargę, domagając się jego uchylenia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji. W ocenie skarżącego, organy w sposób nieuprawniony i bezpodstawny przyjęły, że niwelacja i utwardzenie terenu, które dokonał w latach 2010-2011 jest budowlą w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego oraz, że "budowla" ta została wykonana z materiałów budowlanych, a zatem na jej realizację wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia. Zdaniem skarżącego, organy błędnie odrzuciły fakt, że dokonując niwelacji terenu przygotował teren pod inwestycję w postaci planowanej budowy budynku jednorodzinnego. W konsekwencji organy wysunęły błędny wniosek, że wykonane przez niego utwardzenie terenu wymaga legalizacji, a jej koszty kilkukrotnie mają przekroczyć wartość utwardzonej działki. Skarżący zgodził się z organem, że przepisy Prawa budowlanego nie wprowadziły legalnej definicji pojęcia "budowli ziemnej" wobec czego dokonując kategoryzacji i oceny przeprowadzonej przez niego makroniwelacji terenu organ posłużył się charakterystyką wynikającą z judykatury. W ocenie skarżącego, w tym zakresie organ dopuścił się nadużycia poszukując za wszelką cenę w przepisach Prawa budowlanego podstawy pozwalającej na przyjęcie, że wykonany z gruzu i odpadów budowlanych "nasyp" stanowi obiekt budowlany. Skarżący wyjaśnił, że dokonując makroniwelacji terenu działki numer [...] użył ziemi, ale nie był to ani jedyny, ani przeważający budulec. Do makroniwelacji terenu skarżący użył legalnie przyjętych przez niego odpadów budowlanych i gruzu, które zostały zmieszane z ziemią i utwardzone dzięki czemu uzyskał stabilny płaski teren, na którym może bezpiecznie przeprowadzić docelową inwestycję w postaci budowy budynku mieszkalnego. Skarżący dodał, że dokonując makroniwelacji terenu nie posłużył się materiałami budowlanymi zdefiniowanymi przez organ II instancji poprzez powołanie treści orzeczeń sądów administracyjnych. Przeprowadzone przez niego prace nie stanowiły robót budowlanych, a w ich efekcie nie powstał żaden obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Skarżący przyznał, że wykorzystał materiały odpadowe do niwelacji terenu działki w celu uzyskania płaskiego fragmentu przylegającego do drogi wojewódzkiej nr [...]. Zgodnie z przedstawionymi dokumentami (protokół z dnia 8 kwietnia 2011 r.) przyjął odpady w sposób legalny. Urząd Gminy w G. potwierdził protokolarnie te działania i nie wniósł żadnych zastrzeżeń co do wykorzystania odpadów w celu robót niwelacyjnych na działce [...] w Z. . Po latach od przeprowadzenia niwelacji okazało się, że taki teren jest niezwykle potrzebny o czym świadczy jego wykorzystanie do usytuowania zaplecza budowy firmy K. w związku z zabezpieczeniem aktywnego osuwiska, które istniało na sąsiednich nieruchomościach (oświadczenie firmy K. z dnia 16 grudnia 2024 r.). Zdaniem skarżącego, jego działanie było legalne i technicznie poprawne. W tej chwili przeprowadzona przez niego niwelacja jest stabilna i nadaje się do dalszego inwestowania. Wykonana przez niego niwelacja terenu pod budowę pozostaje bez wpływu na działki sąsiednie i nie powoduje żadnego niebezpieczeństw w użytkowaniu, co potwierdza też fakt, że taki stan rzeczy utrzymuje się już od kilkunastu lat. Odnosząc się do zarzutów organu dotyczących zamierzonej przez niego inwestycji budowlanej na działce numer [...] skarżący podkreślił, że w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy G. działka [...] w Z. przeznaczona jest w części pod zabudowę jednorodzinną, a on w najbliższym czasie wystąpi o pozwolenie na budowę na terenie obecnego placu składowego, ponieważ dopiero w tej chwili jego sytuacja osobista i finansowa jest na tyle stabilna, aby te plany mogły zostać zrealizowane. Skarżący zakwestionował również przyjęty przez organ sposób ustalenia opłaty legalizacyjnej, a także jej kwotę. Zdaniem skarżącego, obliczenie opłaty legalizacyjnej dotyczy placu składowego powstałego na nasypie. Jednak samo utwardzenie placu pod przyszłą budowę, zgodnie z art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Dokonując niwelacji terenu przygotowałem grunt pod budowę domu skarżący nie tworzył placu składowego. W efekcie jego działań skarpa sąsiadująca z terenem osuwiskowym zamieniła się w płaski teren umożliwiający przeprowadzenie na nim inwestycji budowlanej, tj. działanie zgodne z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego, nie możne być tak, że spekulacja na temat definicji placu składowego albo utwardzenia powoduje konieczność wydatkowania przez niego [...] zł. Skarżący uważa, że ma prawo do wcześniejszego przygotowania działki na cele budowlane w tym makroniwelacji, utwardzenia oraz ogrodzenia. Nie ma więc tutaj mowy o żadnej samowoli budowlanej. Zdaniem skarżącego, jeżeli plan zagospodarowania przestrzennego określił funkcję terenu pod zabudowę jednorodzinną to wykonanie wstępnych czynności jak makroniwelacja jest czynnością pożądaną, a wręcz konieczną. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że przepisy Prawa budowlanego nie wprowadzają żadnego ograniczenia czasowego dla dokonywania tego rodzaju czynności, w szczególności nie określają w jakim czasie od utwardzenia i niwelacji terenu powinna rozpocząć się budowa. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, skargę złożoną w niniejszej sprawie rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W następnej kolejności stwierdzić należy, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 p.p.s.a., stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że nie naruszają one prawa w sposób powodujący konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a skarga rozpatrywana w niniejszej sprawie jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm., zwanej dalej P.b.). Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W myśl art. 48 ust. 2 P.b. jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: 1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz 2) usunięcie stanu zagrożenia. Z kolei art. 48 ust. 3 P.b. stanowi, że w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 P.b.). Przesłankami do wydania postanowienia w wstrzymaniu budowy, jest ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że bez zachowania wymogu uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, inwestor realizuje bądź zrealizował obiekt budowlany lub jego część. Podkreślić przy tym należy, że samowola budowlana powstaje wraz z rozpoczęciem budowy, trwa przez cały czas jej prowadzenia oraz po jej zakończeniu, aż do momentu likwidacji lub legalizacji. Zdarzeniem prawnym jest samowola budowlana, a nie jedynie działania ją inicjujące. Zasadą w Prawie budowlanym jest to, że roboty budowlane można prowadzić jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.). Wyjątkiem od tej zasady jest uproszczona forma reglamentacji (zgłoszenie) lub zwolnienie z jakiejkolwiek formy reglamentacji. Przepisy Prawa budowlanego przewidują możliwość legalizacji samowoli budowlanych, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji, postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części jest podzielone na kilka etapów. Pierwszy to ustalenie, że obiekt budowlany był zrealizowany bez pozwolenia na budowę. Drugi etap to ocena organu czy obiekt można zalegalizować, tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) i czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z nimi. Organ dokonuje oceny możliwości legalizacji budowy w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa, a nie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wybudowania obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Ocena ta także dotyczy przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero zatem po wstępnym ustaleniu, że wymienione przepisy pozwalają na zalegalizowanie obiektu organ podejmuje dalsze kroki prowadzące do tej legalizacji. Jak wynika z akt sprawy, na działce nr [...] w miejscowości Z., (Gmina G. ) zostały przeprowadzone roboty budowlane, w wyniku których powstał plac utwardzony różnym kruszywem łamanym. Z ustaleń poczynionych przez organy wynika, że plac powstał na nasypie niebudowlanym sięgającym wysokości ok. 7 m. Obszar utwardzony ma powierzchnię ok. 32 m x 53 m. Z wyjaśnień skarżącego wynika, że działka od przylegającej drogi wojewódzkiej w jej najwyższym miejscu została podniesiona o ok. 5 m, poprzez nawiezienie ziemi, kamienia, gruzu i na tak powstałej płaskiej powierzchni utwardzono ją kruszywem. Teren został utwardzony różnym kruszywem o różnej frakcji i zagęszczony w sposób umożliwiający komunikację kołową ciężką. Działka po obrysie terenu utwardzonego ogrodzona była ogrodzeniem systemowym z siatki z podmurówką prefabrykowaną. Ponadto na działce zamontowany był system monitoringu na słupie drewnianym przymocowanym do słupka ogrodzeniowego. Z pozyskanego przez organ I instancji pisma Starosty Wielickiego z dnia 3 lipca 2023 r. nr AB.6740.9.12.2023 wynika, że po przeszukaniu posiadanych przez ten organ rejestrów nie odnaleziono wniosków o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenie dla w/w działki. Mając to na uwadze wskazać należy, że zgodnie z art. 3 pkt 1 P.b. przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast, na mocy art. 3 pkt 3 P.b. budowla to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Z treści cytowanego powyżej art. 3 pkt 3 P.b. wynika, że wśród obiektów budowlanych stanowiących budowlę ustawodawca wymienił także "budowle ziemne", które to pojęcie nie zostało jednak w tej ustawie zdefiniowane. Natomiast w orzecznictwie przyjmuje się, że "budowlą ziemną" będą takie wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem małej architektury, które wykonane zostały (zostaną) z ziemi. Potoczne zatem rozumienie "budowli ziemnej", wobec akcentowanego wyżej braku definicji legalnej, oznaczać musi budowlę, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem (budulcem) jest ziemia. Budowla ziemna musi mieć przy tym charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych, i co ważne, spełniać określoną rolę, stanowiąc zarazem całość techniczno-użytkową (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r.; sygn. akt II OSK 1176/18 oraz 26 lutego 2014 r.; sygn. akt II OSK 2320/12). Jako przykład objętej wskazaną regulacją "budowli ziemnej" orzecznictwo sądowoadministracyjne podaje: wał ziemny, nasyp ziemny realizowany w określonym celu (np. pod drogi), zbiornik wodny, kopiec (por. wyroki: NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1661/19; WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 95/13; WSA w Gdańsku z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 566/20). Zdaniem Sądu, za zaliczeniem budowli ziemnych do obiektów budowlanych przemawia fakt, że w założeniu inwestora stanowią one pewną całość techniczno - użytkową, nawet jeżeli nie mają dodatkowych instalacji, czy urządzeń (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 353/12). Skoro w przypadku omawianych budowli wyłącznym wyrobem służącym do ich powstania jest ziemia, to dokonując kwalifikacji wykonanego obiektu jako takiej budowli, należy ocenić nakład pracy potrzebny do wytworzenia obiektu, jego użyteczność oraz trwałość wykonanych robót (por. wyrok WSA w Gdańsku z 4 marca 2015 r., sygn. akt II SAB/Gd 6/15). W związku z tym nie budzi wątpliwości, że roboty ziemne polegające na gromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych, zrealizowane w konkretnym celu (np. utworzenia wału ziemnego, czy nasypu) stanowią budowlę ziemną (art. 3 pkt 3 P.b.), będącą obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 P.b.), wymagającą oceny z punktu widzenia zachowania wymogów Prawa budowlanego, w tym też uzyskania pozwolenia na realizację takiej inwestycji lub dokonania zgłoszenia, stosownie do wymogów art. 29 i art. 30 ustawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 marca 2022r., sygn. akt II SA/Gd 489/21). Oceny tej, zdaniem Sądu, nie zmienia fakt, że definicja legalna obiektu budowlanego przewiduje jego wzniesienie z "użyciem wyrobów budowlanych". Definicja materiału budowlanego obejmuje każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych (art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG - Dz.Urz.UE.L 88 z 04.04.2011 - w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Wprawdzie wskazana definicja nie obejmuje materiału w postaci ziemi, kamienia, czy też gruzu, jednak nie może to przesądzać o wyłączeniu "budowli ziemnych" z zakresu desygnatów pojęciowych obiektu budowlanego, skoro ustawodawca expressis verbis wymienił "budowlę ziemną" jako jeden z rodzajów "budowli" (art. 3 pkt 3 P.b.). Wprawdzie jak to już zostało powyżej wskazane w ustawie Prawo budowlane nie zdefiniowano pojęcia "budowli ziemnych", jednak taki stan rzeczy oznacza tylko tyle, że należy się w związku z tym odwołać do potocznego znaczenia użytego przez ustawodawcę terminu. Chodzi tu więc o obiekt, dla którego podstawowym tworzywem jest grunt. Zatem o tym, czy w konkretnej sytuacji mamy do czynienia z wyrobem budowlanym, decyduje zasadniczo przeznaczenie tego wyrobu jak i zakres jego zastosowania (por. wyroki NSA z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 3344/20; WSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 152/20). W opinii Sądu zasadnie zatem organy obydwu instancji przyjęły, że skarżący wzniósł – bez wymaganego pozwolenia na budowę – budowlę ziemną, przez co zaszły wszelkie podstawy do wdrożenia postępowania legalizacyjnego, którego pierwszym etapem jest wydanie na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego postanowienia o wstrzymaniu budowy. Nawet gdyby sporny obiekt nie został zakwalifikowany jako plac składowy, ustalenie to nie miałoby żadnego wpływu na kwalifikację tego obiektu jako samowoli budowlanej. Bez względu bowiem na zamierzoną czy faktyczną funkcję placu, obiekt ten należy do budowli ziemnych, wymienionych w art. 3 pkt 3 P.b., wzniesienie których wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący sposobu ustalenia opłaty legalizacyjnej oraz jej kwoty. Prawidłowo organ II instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 49d ust. 1 pkt 1 P.b. wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 - oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z kolei w myśl art. 59f ust. 1 P.b. w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Zgodnie z ust. 2 tego przepisu stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Natomiast kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (art. 59f ust. 3 P.b.). Zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane place składowe, postojowe, składowiska odpadów oraz parkingi zaliczane są do kategorii XXII, w przypadku których współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) wynosi 8,0, a współczynnik wielkości obiektu (w) w przypadku obiektów należących do ww. kategorii posiadających wymiary > 1000 - 5000 m2 wynosi 1,5. W związku z powyższym wysokość opłaty legalizacyjnej w niniejszej sprawie oblicza się zgodnie z wzorem: [...] i wynosi [...] zł. Prawidłowo zatem organy obu instancji obliczyły wysokość opłaty legalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako bezzasadną.