II SA/Kr 867/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w O. na decyzję Wojewody [...] z dnia 1 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego [...] Sp. z o. o. z siedzibą w O. kwotę pięćset złotych (500 zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. Dnia 16 marca 2011 r. Starosta K. wydał decyzję, znak [....] po rozpatrzeniu wniosku z dnia 28 lutego 2011 r. złożonego przez [....] sp. z o. o. z siedzibą w O. w sprawie zamiaru "Instalacji tablicy reklamowej nie związanej trwale z gruntem, nie podświetlanej (...)", którą wniósł sprzeciw w sprawie powyższych robót budowlanych ze względu na fakt, że realizacji tych robót wymaga uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w/w przedsięwzięcie jest budowlą i zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego [....] sp. z o.o. pismem z dnia 6 kwietnia 2011 r. odwołało się od w/w decyzji Starosty K. z dnia 16 marca 2011 r. Decyzją z dnia 1 czerwca 2011 r. znak: [....] Wojewoda [....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając stanowisko organu I instancji, iż zgłoszona inwestycja nie może być realizowana w trybie zgłoszenia, ponieważ nie kwalifikuje się do żadnej kategorii obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania pozwolenia w formie decyzji administracyjnej. Nadto organ odwoławczy dodał, iż "trwale związane z gruntem" nie oznacza, że obiekt musi mieć fundament wkopany w ziemię. Istotą trwałego związania obiektu z gruntem jest takie jego techniczne trwałe powiązanie z gruntem, aby działanie na ten obiekt czynników atmosferycznych (np. parcie wiatru) lub innych działań nie spowodowały jego uszkodzenia, nie ograniczały jego funkcji, jak też jego użytkowanie nie powodowało zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, co sprowadza się do konieczności zapewnienia tablicy lub urządzeniu reklamowemu stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru. Pismem z dnia 15 lipca 2011 r. [....] sp. z o.o. zaskarżyło w/w decyzję Wojewody [....] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Strona skarżąca w uzasadnieniu podniosła, że organy obu instancji nie wykazały w najmniejszym stopniu "istnienia technicznego trwałego powiązania" tablicy z gruntem. W odpowiedzi Wojewoda [....] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Już w trakcie trwającego postępowania sądowoadministracyjnego, najpierw pismem z dnia 25 sierpnia 2011 r., a następnie pismem z dnia 28 października 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwrócił się do tutejszego Sądu o wypożyczenie akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, jednocześnie informując, że w dniu 5 lipca 2011 r. [....] Sp. z o.o. w O. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [....] z dnia 1 czerwca 2011 r. znak: [....] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [....] z dnia 16 marca 2011 r. znak: [....] wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej nie związanej trwale z gruntem, nie podświetlonej na działce o nr ewid. [....] w miejscowości M. , gmina L. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1320/11 zawiesił postępowanie sądowe ze względu na wcześniejsze (niż złożenie skargi do WSA w Krakowie) złożenie przez stronę skarżącą wniosku do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji wojewody [....] z dnia 1 czerwca 2011 r. znak: [....] . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 1 marca 2012 r. nr [....] (następnie utrzymaną w mocy decyzją z dnia 27 kwietnia 2012 r. nr....) odmówił stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji Wojewody [....] z dnia 1 czerwca 2011 r. stwierdzając brak do tego podstaw. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 867/12 podjął zawieszone postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym wyłącznie z powodu tego, iż sprzeciw organu został doręczony inwestorowi po terminie. Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonywania budowy należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót. Do wykonywania robót można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. W orzecznictwie, co do kwestii zachowania wskazanego terminu, występują dwa odmienne stanowiska. Odnośnie pierwszego z nich wskazać trzeba, iż inwestorzy niweczą skuteczność wydanych sprzeciwów, poprzez zwłokę w odbiorze korespondencji, nadsyłanej przesyłką poleconą. Przepis art. 44 k.p.a. w takiej sytuacji prowadzi w praktyce do skrócenia okresu do wniesienia sprzeciwu o 14 dni, na jaki przesyłkę składa się w placówce pocztowej. Działania takie, o ile są celowe i zamierzone, mogą być oceniane jako naganne i rzutujące na rzetelności i wiarygodność inwestora, wskazują na instrumentalne wykorzystywanie instytucji prawnych do celów, dla których te instytucje nie zostały powołane. W obliczu takich praktyk, część judykatury prezentuje pogląd, że do zachowania terminu skutecznego wniesienia sprzeciwu wystarczające jest nadanie przesyłki adresowanej do strony w urzędzie pocztowym. Uniezależnia to skuteczność działania organów, zobligowanych do wniesienia sprzeciwu w ustawowo określonych przypadkach od częstokroć zamierzonego, obstrukcyjnego działania zainteresowanych stron. Przepis, który nakłada na organ określony obowiązek i określa termin jego realizacji, nie powinien być interpretowany w sposób, który uzależnia możliwość zrealizowania obowiązku od działania innego podmiotu niż organ, w tym strony, której interes może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu. Stanowisko takie jest prezentowane w wyrokach WSA w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Gd 66/10, WSA w Opolu z dnia 29 marca 2010 r., sygn. II SA/Op 481/09, WSA w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Ol 938/10, WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 1046/10. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie wątpliwości jednak budzi, czy względy natury funkcjonalnej, związane ze skutecznością zgłaszania sprzeciwu, są dostatecznym argumentem uzasadniającym taką interpretację przepisu, która wskazanym nadużyciom zapobiega. Szczególnie, że opisany powyżej pogląd nie jest dominujący. W zdecydowanej większości przypadków sądy przyjmują, że dla zachowania terminu nie wystarczy nadanie sprzeciwu w placówce pocztowej, konieczne jest jego doręczenie (por. wyroki: z dnia 16 września 2010 r., sygn. VII SA/Wa 467/10, z dnia 28 października 2010 r., sygn. II SA/Wr 468/10, z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 756/10, z dnia 30 lipca 2010 r, sygn. VII SA/Wa 534/10, z dnia 30 czerwca 2010 r, sygn. IV SA/Po 70/10, z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. VII SA/Wa 753/10, z dnia 14 maja 2010 r., sygn. II SA/Łd 305/10, z dnia 17 marca 2010 r., sygn. VII SA/Wa 83/10). To stanowisko posiada swoje wsparcie w uchwale NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. II GPS 4/08. Jakkolwiek uchwała ta została podjęta w stosunku do art. 69 ust. 2 ustawy z 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r., nr 123, poz. 1058 ze zm.), to odnosi się do analogicznej kwestii wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu wobec uchwały organu samorządu zawodowego o wpisie na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich. Przepis ten przewidywał, w wersji obowiązującej w dacie podjęcia uchwały, że wpis na listę uważa się za dokonany, jeśli Minister nie sprzeciwił się wpisowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały. Jest to regulacja analogiczna do rozwiązania przyjętego na gruncie prawa budowlanego, które w art. 30 ust. 5 przewiduje, że do robót budowlanych można przystąpić, jeśli w terminie 30 dni organ nie wniesie sprzeciwu. W obu przypadkach wyrażenie sprzeciwu następuje w formie decyzji administracyjnej. W powołanej uchwale NSA wskazał, że przewidziany w art. 69 ust. 2 prawa o adwokaturze termin 30 dni do wyrażenia sprzeciwu jest terminem do doręczenia sprzeciwu radzie adwokackiej lub zainteresowanemu. W uzasadnieniu w szczególności podkreślono, że zastosowana forma decyzji administracyjnej przesądza, że sprawa ma charakter indywidualnej sprawy administracyjnej, rozstrzyganej w trybie przepisów procesowych, z zastosowaniem k.p.a. Ustalony termin 30 dniowy jest terminem prawa materialnego, jego upływ powoduje skutek materialnoprawny pod postacią nabycia prawa do wykonywania zawodu i oznacza skuteczność uchwały organu samorządu zawodowego. Natomiast cechą decyzji jest uzewnętrznienie oświadczenia woli organu, co zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. może nastąpić jedynie poprzez doręczenie lub ogłoszenie decyzji stronie. Od tej zasady nie można w drodze wykładni celowościowej wprowadzać wyjątków z tego względu, że decyzja wpływa na prawa i obowiązki jednostki. Nie można też w tym zakresie stosować rozwiązania z art. 57 § 5 k.p.a., albowiem dotyczy ono, ze względu na systematykę kodeksu, sposobu obliczania terminów procesowych dla stron, nie ma znaczenia dla terminów załatwiania spraw przez organ. Sąd orzekając w niniejszej sprawie podziela wyżej opisane stanowisko, że decyzja o sprzeciwie wywiera skutki prawne tylko wtedy, gdy została doręczona adresatowi przed upływem 30 dni począwszy od dnia doręczenia zgłoszenia. Stanowi bowiem władcze rozstrzygnięcie organu w indywidualnej sprawie, które rodzi skutki dla strony dopiero po ujawnieniu oświadczenia woli właściwego organu na zewnątrz i umożliwieniu stronie zapoznania się z jego treścią, co kończy proces decyzyjny organu. Nie można mówić o załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., jeśli decyzja została sporządzona przez organ, ale nie została jeszcze doręczona. W konsekwencji oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie decyzję o sprzeciwie wydano z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Wobec dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych przez [....] sp. z o. o. w dniu 28 lutego 2011 r. (data wpływu do organu), termin do doręczenia sprzeciwu dla organu upłynął z dniem 30 marca 2011 r., natomiast doręczenie decyzji o sprzeciwie pełnomocnikowi [....] " sp. z o. o. – Prezesowi Zarządu I.P. nastąpiło w dniu 1 kwietnia 2011 r. o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji Starosty [....] z dnia 16 marca 2011 znak: [....] znajdujące się w aktach administracyjnych organu I instancji (karta 12a). Okoliczność ta uzasadnia uchylenie wydanych przez organy decyzji. Odnosząc się natomiast do argumentów Wojewody [....] zawartych w zaskarżonej decyzji z dnia 1 czerwca 2011 r. znak: [....] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [....] z dnia 16 marca 2011 r. znak: [....] , należy stwierdzić, że są one w pełni uzasadnione. Zdaniem składu orzekającego instalacja tablicy reklamowej, o której mowa w zgłoszeniu dokonanym przez [....] sp. z o. o. z siedzibą w O.z dnia 28 lutego 2011 r., wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a nie jak twierdzi strona skarżąca – wyłącznie zgłoszenia. Zgodnie bowiem z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady określają art. 29-31 Prawa budowlanego, gdzie wyliczono w sposób enumeratywny rodzaje budów oraz innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Słusznie stwierdził Wojewoda, że katalog obiektów zawarty w tych przepisach ma charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w nich roboty budowlane i obiekty budowlane mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl natomiast art. 29 ust. 2 pkt 6 w/w ustawy: pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. W przedmiotowym wypadku nie mamy natomiast do czynienia z instalacją. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.