II SA/Kr 886/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. W. i S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 maja 2021r., znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 8.04.2021 r. znak: [...] Wójt Gminy W., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ust. 4, art. 61 ust. 1-5, art. 63 ust. 2-4 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27.03.2003 r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku M. i S. W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budowy 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolno stojących z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budową drogi wewnętrznej na działkach nr [...] w W. . W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o wydanie warunków zabudowy dla opisanej wyżej decyzji wpłynął w dniu 10.02.2021 r. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 cyt. ustawy. Organ uznał, że inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy), albowiem doszło do naruszenia art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Teren inwestycji - znajduje się na gruntach rolnych o wysokiej przydatności rolniczej zaliczonych do I-III klasy bonitacyjnej, dla których w planie zagospodarowania, który utracił ważność nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, za wyjątkiem terenu przylegającego bezpośrednio do drogi publicznej (przewidziano K118MRJ) o pow. ok.0,10 ha pod istniejące siedlisko na działce nr [...] i ok. 0,10 ha na działce nr [...]; dla pozostałej części działek przewidziano K127RP (tereny upraw rolnych). Z uwagi na wysoką klasę i użytek, inwestycja wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, która może nastąpić jedynie w trakcie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ zaznaczył, że bezzasadne jest uzgadnianie inwestycji w sytuacji, gdy już na etapie projektowania decyzji organ właściwy do jej wydania uznaje, iż nie jest możliwa jej realizacja. Odwołanie od tej decyzji złożyli M. W. i S. W., zarzucając organowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy planowane zamierzenie budowlane jest tożsame z występującym na działkach sąsiednich sposobem zagospodarowania terenu, a powierzchnia działek przeznaczonych dla inwestycji wynosi poniżej 50 arów. Planowany obszar działek mających powstać przy zabudowie budynkami jednorodzinnymi będzie wynosił od 9 do 16 arów . Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25.05.2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy teren (działki nr [...]) stanowi grunt składający się z gruntów ornych klasy R I-III o łącznej powierzchni 1,05 ha. A zatem teren ten stanowi obszar, który wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o przeznaczeniu na cele nierolnicze. Przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W poprzednio obowiązującym planie miejscowym nie uzyskano zgody dla tego terenu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze za wyjątkiem terenu o powierzchni 0,10 ha pod istniejące siedlisko rolnicze (działka nr [...] i 0,10 ha na działce nr [...]). Dalej Kolegium wyjaśniło, że wynikający z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych rygor został złagodzony, a to za sprawą ustawy z dnia 10.07.2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U z 2015 r. poz. 1338), która weszła w życie w dniu 10.10.2015 r. Dzięki tej ustawie wszedł w życie przepis art. 7 ust. 2a. Jednak w niniejszej sprawie nie można zastosować powyższego przepisu, albowiem nie są spełnione łącznie przesłanki z niego wynikające. Teren inwestycji wynosi ponad 0,5 ha. W odwołaniu skarżący stwierdzili, iż faktyczna powierzchnia zabudowy będzie mniejsza od 0,5 ha. Taki argument nie może jednak zostać uwzględniony. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi planu miejscowego. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki (działek) objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej (ich) części która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Decyzja o warunkach zabudowy zawsze obejmuje całość terenu objętego wnioskiem, a nie tylko jego fragment. Uwzględniając powyższe brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy, albowiem nie została spełniona przesłana z art 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jako niezasadny Kolegium oceniło zarzut braku zawiadomienia o zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W aktach sprawy znajduje się pismo organu z dnia 10.03.2021 r. informujące o zgromadzeniu materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z nim. Zawiadomienie zostało dręczone inwestorom 15.03.2021 r. Nie doszło również do naruszenia art. 79a § 1 k.p.a., albowiem fakt, iż teren inwestycji nie posiada zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie jest zależny od inwestorów. M. W. i S. W. wnieśli na opisaną wyżej decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uchylenia, jak i uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności wobec braku ustalenia przez organ obszaru (terenu pod projektowane, poszczególne domki jednorodzinne) i granic terenu przeznaczonego na realizację poszczególnych zamierzeń budowlanych, a także braku uwzględnienia i oceny sposobu podziału i wyznaczenia terenów pod inwestycję w postaci budowy ośmiu budynków jednorodzinnych (określonych na mapie, stanowiącej załącznik do wniosku o wydanie warunków zabudowy), wskutek czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze niezasadnie przyjęło, iż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki dla zwolnienia, wynikającego z art. 7 ust. 2a pkt 1 — 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w konsekwencji, że nie zostały spełnione przesłanki dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nienależyte i nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz czyni niemożliwym dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności wobec braku wyjaśnienia przez organ, z jakich powodów zmienił podstawę prawną dla odmowy wydania warunków zabudowy (Wójt Gminy W. stwierdził, iż doszło do naruszenia art. 61 ust 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych, natomiast organ II instancji wskazał jako podstawę dla niewydania warunków zabudowy art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych), braku ustosunkowania się organu do stawianych w odwołaniu zarzutów natury procesowej, tj. art 7, 77 i 80 k.p.a. (kwestia ta została całkowicie pominięta przez organ), ponadto z daleko posuniętej ostrożności procesowej, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności w zakresie zmiany podstawy materialnoprawnej dla zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia; - art. 9 i 11 k.p.a. w zw. 2 art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie pominięcia przez organ kwestii zarzutów natury procesowej (art 7, 77 § 1 k.p.a.), nie wyjaśnienia motywów zastosowania innej podstawy prawnej przez organ, braku odniesienia się do zastosowanej przez Wójta Gminy W. podstawy prawnej w oparciu o którą odmówiono wydania skarżącym warunków zabudowy. Ponadto, przedmiotowej decyzji, skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż pojęcie działki odnosi się do działki geodezyjnej (działek), objętych wnioskiem, jako całości, wskutek czego nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy tylko na części działki, podczas gdy, pojęcie działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi i z tych względów treść przedmiotowych przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej; - art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1 -4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy teren wskazany przez skarżących we wniosku o wydanie warunków zabudowy (na odpowiednim załączniku graficznym w postaci mapy) spełnia przesłanki do wydania warunków zabudowy przy uwzględnieniu wyjątku przewidzianego w art. 7 ust. 2a pkt 1-4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w konsekwencji spełnione zostały wszystkie warunki, określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wydania warunków zabudowy, zgodnie z wnioskiem skarżących. W uzasadnieniu skargi przytoczone wyżej zarzuty zostały rozwinięte. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy. Rozpocząć należy od ogólnego stwierdzenia, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy są prawidłowe, jak również nie budzą wątpliwości wywiedzione w ich konsekwencji oceny prawne. Co do ustaleń faktycznych, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że organ nie ustalił, czy też błędnie ustalił obszar pod projektowaną inwestycję. Nie ulega bowiem wątpliwości, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dołączono mapę zasadniczą w skali 1:1000, gdzie wskazano powierzchnię działki nr [...] = 52,43 arów, powierzchnię działki nr [...] = 52,08 arów i razem powierzchnię inwestycji = 104,51 arów. Sam inwestor zatem wskazał powierzchnię inwestycji – wbrew późniejszemu stanowisku - jako powierzchnię równą 104,51 arów. Zarzut błędnych ustaleń jest zatem bezzasadny, niezależnie od oceny prawnej, o czym niżej. Całkowicie bezzasadny jest zarzut dotyczący błędnej wykładni pojęcia "teren" na tle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności pojęcie to pojawia się w przepisie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 4 , który brzmi: "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1". Pytanie dotyczy tego, czy pojęcie to jest synonimem działki ewidencyjnej ( działek ewidencyjnych) czy też także części działki. Kwestia ta była rozważana w orzecznictwie sądowym i warto przytoczyć szereg reprezentatywnych orzeczeń w tej kwestii. ""Terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Uzgadnianiu podlegać powinien jedynie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy a nie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy - i co za tym idzie konieczne uzgodnienia - odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana)" (tak WSA w Bydgoszczy z dnia 24 marca 2021 r. II SA/Bd 1206/20). Identycznie wypowiedział się WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 12 maja 2021 r. II SA/Go 257/21: "Przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy co do zasady rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji". W wyroku z dnia 27 marca 2019 r. II OSK 1205/17, LEX nr 2650582 NSA wskazał: " Przez teren, o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek inwestycyjnych. Na konieczność takowej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje również § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem w przepisie tym prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki gruntu jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, że jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek inwestycyjnych". Podsumowaniem tego wątku jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2021 r. II OSK 1351/21 gdzie Sąd ten wskazał: "Przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 3 lipca 2019 r. II OSK 2153/17, LEX nr 2703486, w wyroku NSA z dnia 23 maja 2017 r. II OSK 1769/16, LEX nr 2352636, w wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. II OSK 2012/15, LEX nr 2316295, WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 12 maja 2021 r. II SA/Go 297/21 oraz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7 kwietnia 2021 r. IV SA/Po 224/21. Jak wynika z powyższych przytoczeń, organy prawidłowo zinterpretowały to pojęcie na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, słusznie oceniając, że nie zachodzi w sprawie wyjątek związany z objęciem terenem tylko części działki. Warto dodatkowo przytoczyć obszerniejszy fragment wyroku NSA z dnia 1 sierpnia 2018 r. II OSK 2101/16, LEX nr 2539767, albowiem bardzo trafnie ujmuje on istotę sprawy: " Użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, tj. wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana". Kolejny zarzut dotyczył błędnej interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1-4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( dalej "u.o.g.r.l."), a w konsekwencji niezastosowanie tych przepisów, skoro teren spełniał przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W celu rozważenia tego zarzutu należy przytoczyć wspomniany przepis: Art. 7 1. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 1a. Przepisu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się. 2. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, 2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, 3) (uchylony) 4) (uchylony) 5) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. 2a. Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. 3. Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Do wniosku dotyczącego gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wójt (burmistrz, prezydent miasta) dołącza opinię dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, a w odniesieniu do gruntów parków narodowych - opinię dyrektora parku. 3a. Stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). 4. Do wniosku dotyczącego gruntów, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, marszałek województwa dołącza swoją opinię i przekazuje wniosek odpowiedniemu ministrowi w terminie do 30 dni od chwili złożenia wniosku przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). 5. Organ wyrażający zgodę, o którym mowa w ust. 2, może żądać złożenia wniosku w kilku wariantach, przedstawiających różne kierunki projektowanego przestrzennego rozwoju zabudowy. 6.(uchylony) Organy, mając na względzie powyższe, wskazały, że teren inwestycji nie spełnia wymogu z art. 7 ust. 2a pkt 4, albowiem teren ( powierzchnia obu działek) wynosi 104,51 arów. Należy zatem zapytać, czy także na tle wskazanego przepisu ( art. 7 u.o.g.r.l) rozumienie pojęcia "zwartego gruntu rolnego" jest adekwatne z rozumieniem na tle art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Odpowiedzi na to pytanie udziela także jednolite orzecznictwo sądów. NSA w wyroku z dnia 23 września 2020 r., II OSK 1069/20 co do interpretacji art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l w uzasadnieniu wskazał: " Przepis ten nie może być bowiem interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić, czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Z przepisów u.p.z.p. wynika, że teren, którego dotyczy wniosek, powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenie warunków zabudowy odnosi się zatem do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy, co do zasady, przesądza jedynie że na konkretnej działce, wskazanej we wniosku, istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, z określonymi jego parametrami, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne). Organ nie może zawężać swoich ustaleń w zakresie przeznaczenia gruntów tylko do wyznaczonego fragmentu działki inwestycyjnej (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2016 r., sygn. II OSK 2328/14, LEX nr 2108482)". Podsumowaniem niech będzie tutaj wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r. II OSK 2561/17, gdzie wyrażono pogląd, iż "Działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu". Pogląd ten, jak i wcześniej wyrażone spostrzeżenia judykatury, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. W konsekwencji ocena prawna dokonana przez organy, związana z koniecznością wzięcia pod uwagę obu całych działek ewidencyjnych, jest prawidłowa. W skardze zakwestionowano okoliczność, że organ I instancji w decyzji wskazał, że doszło do naruszenia m.in. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., podczas gdy organ II instancji wskazał w miejsce tego przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Ocena skarżących wskazuje m.in. na naruszenie zasady dwuinstancyjności ( art. 15 k.p.a.). Drugi ze wskazanych przepisów zacytowano na wstępie, natomiast art. 61 ust. 1 pkt 5 wskazuje jeden (kolejny) z warunków dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, mianowicie decyzja musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Zarzut powyższy nie może odnieść skutku. Po pierwsze, nie jest naruszeniem zasady dwuinstancyjności zmiana kwalifikacji prawnej bez zmiany okoliczności sprawy. Taka korekta jest dozwolona, a w wielu wypadkach konieczna. Taki pogląd znalazł przykładowo wyraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2013 r. I SA/Wa 2325/12, LEX nr 1303500: "Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych". Podobne stanowisko znajdujemy w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 2 sierpnia 2017 r. II SA/Gl 548/17, LEX nr 2353278: "Organ odwoławczy ma prawo dokonania oceny przepisów i dokonania ich wykładni (niekiedy wręcz odmiennej niż organ pierwszej instancji). Nie można mówić, że tym samym narusza zasadę dwuinstancyjności. Nie przeprowadza on postępowania dowodowego, takiego, które wykracza poza zakres postępowania pierwszoinstancyjnego, a jedynie - odnosząc się do zarzutów odwołania - dokonuje analizy przepisów. Działanie w tych ramach nie narusza zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.)". Natomiast niezależnie od tego, że właściwszym w ocenie organu odwoławczego było powołanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., to przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. także mógłby zostać wskazany w kontrolowanej sprawie. Jak to bowiem naprowadził NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2018 r. II OSK 528/18, LEX nr 2628884, "Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obejmuje swym działaniem wszelkie grunty rolne. Ochrona. o której mowa w art. 3 ust. 1ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dotyczy wszystkich gruntów rolnych, w rozumieniu tej ustawy, jak również gruntów (nieruchomości) wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Nie zachodzą w sprawie powołane w skardze dalsze naruszenia przepisów procesowych. W szczególności dostrzec trzeba, że organy wyjaśniły obszernie powody i motywy rozstrzygnięć. Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.