II SAB/Kr 1/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi W.K. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie znak: [...] I. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego W.K. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. w przedmiocie nierozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia 22 kwietnia 2014 r. znak [....] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. umorzył postępowanie w sprawie wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę centralnego ogrzewania w lokalu mieszkalnym nr [....] w budynku wielorodzinnym nr [....] na os. [....] w S. W dniu 21 maja 2014 r. W.K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Ww. odwołanie wpłynęło do [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 28 maja 2014 r. W dniu 25 listopada 2014 r. W.K. wniósł do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność i niezałatwienie w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. przez MWINB odwołania z dnia 21 maja 2014 r. od decyzji PINB w S. z dnia 22 kwietnia 2014 r. W dniu 11 grudnia 2014 r. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję nr [....] znak [....] , którą rozpoznał odwołanie W.K. i utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 22 kwietnia 2014 r. znak [....] . W dniu 2 grudnia 2014 r. W.K. wniósł do WSA w Krakowie skargę na bezczynność [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. w przedmiocie nierozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji, a także zażądał ustalenia osób winnych niezałatwienia odwołania w terminie. W uzasadnieniu podał, że organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 35 i 36 K.p.a. poprzez nierozpoznanie jego odwołania od decyzji PINB z dnia 22 kwietnia 2014 r., które trafiło do organu II instancji w dniu 26 maja 2014 r. Ponadto odniósł się do meritum sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, od której wniósł nierozpoznane dotąd odwołanie. W odpowiedzi na skargę, sporządzonej w dniu 30 grudnia 2014 r., organ nadzoru budowlanego wniósł o jej oddalenie ze względu na bezprzedmiotowość, bowiem odwołanie skarżącego zostało rozpatrzone decyzją z dnia 11 grudnia 2014 r. W piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2015 r. (data wpływu), skarżący podniósł, że wydanie decyzji po wniesieniu skargi na bezczynność nie powoduje, że postępowania sądowe w tym zakresie staje się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że wniesienie rozpatrywanej skargi jest dopuszczalne. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na podstawie powyżej wskazanych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności do sądu administracyjnego. W związku z tym - skargę wniesioną na bezczynność [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. w przedmiocie nierozpoznania odwołania od decyzj organu I instancji - należy uznać za dopuszczalną. Bezspornym jest również, że skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał tryb określony w art. 37 § 1 K.p.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy pismem z dnia 18 listopada 2014 r. skierował za pośrednictwem [....] Inspektoratu Nadzoru Budowalnego w K. pismo do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. stanowiące w swej treści zażalenie na bezczynność MWINB w K. (karta 9 administracyjnych akt sprawy). Stwierdzić także należy, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ administracji publicznej w bezczynności, czy prowadzenie przez niego w sposób przewlekły postępowania lecz spowodowanie ustania stanu bezczynności (wyrok WSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 205/07). Wskazać zarazem należy, że uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, sąd administracyjny stosuje środki przewidziane w art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią art. 149: " § 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6". Jak wynika z treści przywołanego przepisu, sąd administracyjny, kiedy zachodzą okoliczności przewidziane hipotezą normy zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonanie czynności albo uznanie uprawienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawnych. Jednocześnie sąd ma obowiązek stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym, co szczególnie istotne w postępowaniu toczącym się w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania - sąd nie zajmuje stanowiska dotyczącego merytorycznej treści rozstrzygnięcia. Ocenia jedynie, czy rozstrzygnięcie takie zostało bądź nie zostało wydane. Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa administracyjnego instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga ta stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest, jak była już o tym mowa, bezczynność i niezałatwienie w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. przez MWINB w K. odwołania skarżącego z dnia 21 maja 2014 r. od decyzji PINB w S. z dnia 22 kwietnia 2014 r. W tym miejscu trzeba zauważyć, że w odpowiedzi na skargę, sporządzonej w dniu 30 grudnia 2014 r., organ nadzoru budowlanego, czyli MWINB w K. wniósł o jej oddalenie ze względu na jej bezprzedmiotowość, bowiem odwołanie skarżącego zostało rozpatrzone decyzją MWINB w K. z dnia 11 grudnia 2014 roku. Z tego też względu - brak jest podstaw do zobowiązania organu do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania. Obecnie ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje w cytowanym wyżej art. 149 oprócz orzekania o zobowiązaniu organu do wydania aktu (podjęcia czynności) także obowiązek orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. 2 ww. ustawy). Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się szczegółowo w postanowieniu z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OSK 2626/12, stwierdzając, i obecny skład podziela ten pogląd, że: "Przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy przyjąć, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.". Wielokrotnie potwierdzono to stanowisko (por. postanowienie z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2733/12, z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. I OSK 1771/13, czy też z dnia 21 marca 2013 r., sygn. I OSK 481/13. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że rozpoznając skargę Sąd musiał ocenić, czy w dacie wniesienia skargi stan bezczynności istniał, a jeżeli tak, to czy ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Bezspornym bowiem jest, że postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie zapoczątkowane zostało wniesionymi przez skarżącego odwołaniem z dnia 20 maja 2014 r., które wpłynęło do PINB w S. w dniu 21 maja 2014 r., a akta sprawy wraz z odwołaniem zostały przekazane do MWINB w K. za pismem PINB w S. z dnia 26 maja 2014 r. - w dniu 28 maja 2014 r. Do dnia wniesienia skargi z dnia 28 listopada 2014 r. (według daty nadania w placówce pocztowej) powyższe odwołanie nie zostało załatwione poprzez wydanie stosownych rozstrzygnięcia. Decyzja organu odwoławczego została wydana w dniu 11 grudnia 2014 r. Zgodnie z art. 35 K.p.a. " § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. § 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. § 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. § 4. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3. § 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu". Artykuł 36 K.p.a. stanowi, że " § 1. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. § 2. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu". Z kolei, w myśl art. 37 K.p.a. " § 1. Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. § 2. Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa". W tym miejscu trzeba zauważyć, że co prawda art. 35 § 3 K.p.a. nie posługuje się wprost pojęciem terminu, ale w systemowym zestawieniu treści tego przepisu z treścią art. 36 i art. 37 K.p.a. jasno wynika, że jest w nim mowa odpowiednio o terminach załatwiania spraw. Należy zgodzić się ze skarżącym, że organ drugiej instancji czyli MWINB w K. dopuścił się naruszenia przepisu art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przyjmując jednomiesięczny termin dla załatwienia odwołania, sprawa powinna być załatwiona nie później niż do 28 czerwca 2014 r. Ponieważ jednak jak już wcześniej wskazano, objęta skargami bezczynność ustała po wniesieniu skarg, Sąd nie mógł zobowiązać MWINB w K. do rozpatrzenia odwołania z dnia 20 maja 2014 r. Z tego względu postępowanie sądowe w tym zakresie należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1 zd. 2 powołanej ustawy Sąd dokonał oceny, czy opisana wyżej bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując zatem do oceny czy bezczynność organu miała charakter rażący podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". W przekonaniu Sądu z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, kiedy organ w sposób oczywisty, bezdyskusyjny zachowuje się w sposób sprzeczny z dyspozycją normy, czyli powinnym wzorem zachowania się, przy czym przez zachowanie należy rozumieć działanie, zaniechanie i znoszenie. W rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z zaniechaniem polegającym na niezastosowaniu dyspozycji art. 35 § 3; a także art. 36 K.p.a. W kontrolowanym przypadku zaskarżony organ zachował całkowitą bierność, a nadto niezależnie od faktu nie wydania odwoławczej decyzji w terminie jednego miesiąca, nie zachował nakazu , o którym stanowi zacytowany powyżej art. 36 K.p.a. Skarżący był pozbawiony jakichkolwiek informacji o losie swojego odwołania. Skutki takiego działania są nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego, gdyż prowadzą m.in. do naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa i administracji publicznej, niweczą konstytucyjne prawo jednostki do dobrej administracji. Skład orzekający podziela poglądy zawarte w wyroku WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. Akt II SAB/Łd 124/14, w myśl którego "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., w sprawie sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., w sprawie sygn. akt: II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Sz 34/13 i inne; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając tę okoliczność wzięto pod uwagę fakt, że po pierwsze przekroczenie terminu miało wymiar znaczny i ewidentny, gdyż decyzja odwoławcza została wydana z prawie z sześciomiesięcznym opóźnieniem, po wniesieniu skargi do Sądu; po drugie organ odwoławczy nie poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołania; po trzecie rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach jest w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Przebieg sprawy, odzwierciedlony w aktach administracyjnych sprawy, rozpatrywania przez MWINB w K. przedmiotowego odwołania w czasie i brak jakiejkolwiek aktywności organu odwoławczego w sprawie nie posiadającej waloru skomplikowanej aż do czasu wniesienia skargi do WSA w Krakowie - jednoznacznie wskazuje, że w sprawie, zdaniem Sądu nie można dopatrzeć się zaistnienia obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających organowi terminowe podjęcie rozstrzygnięcia, a nadto strona nie była poinformowana o podejmowanych w toku postępowania czynnościach procesowych organu – w związku z czym mając na uwadze czas prawie półrocznej bezczynności - Sąd zakwalifikował ją jako rażącą (por. wyrok WSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 182/12, wyrok WSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt I SAB/Kr 4/14). Z powyższych względów Sąd w pkt I wyroku uznał, że bezczynność w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego w zakresie zażądania ustalenia osób winnych niezałatwienia odwołania w terminie - a to z tego powodu, że art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - takiej możliwości nie przewiduje. Sąd zarazem na marginesie wyjaśnia, że zgodnie z komentarzem do art. 38 K.p.a., którego tezy podziela "1. Pojęcie pracownika organu administracji publicznej oznacza pracownika zatrudnionego w organie administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3. 2. Wymienionej w tym przepisie odpowiedzialności podlega pracownik, który nie załatwił sprawy w terminie lub nie dopełnił obowiązku zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie (art. 36 § 1). Odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa nie podlega - na podstawie komentowanego przepisu - pracownik, który dopuścił swoim działaniem lub zaniechaniem do przewlekłości postępowania administracyjnego. 3. Komentowany przepis ma znaczenie materialne, kwalifikuje bowiem określone w nim zachowania pracownika organu administracji publicznej jako swoiste wykroczenia (przeciw obowiązkom pracowniczym); zob. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 161. Odnośnie do konsekwencji popełnienia tych wykroczeń kodeks odsyła do przepisów szczególnych, regulujących zasady i tryb odpowiedzialności porządkowej i dyscyplinarnej albo innego rodzaju odpowiedzialności pracowników organu administracji publicznej. W odniesieniu do pracowników urzędów państwowych są to przepisy ustawy o pracownikach urzędów państwowych, do pracowników samorządowych - przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. W wypadku pracowników zatrudnionych w jednostkach i organach wymienionych w art. 1 § 2 mogą oni podlegać odpowiedzialności porządkowej z kodeksu pracy bądź pragmatyk służbowych". Tak: A. Wróbel Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego opubl. LEX/el., 2014. O kosztach orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu na rzecz każdego ze skarżących zwrot kwoty obejmującej wpis od skargi.