II SAB/Kr 51/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: st. ref. Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w L. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wymierzenia opłaty za podłączenie do urządzeń zaopatrzenia w wodę I. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. w pozostałym zakresie postępowanie sądowe umarza. Pismem z dnia 28 marca 2014 r. Prokurator Rejonowy w L. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], polegającą na nierozpoznaniu w ustawowym terminie jego sprzeciwu zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 27 czerwca 2003 r. [...], o nałożeniu na K. W. opłaty w kwocie 700zł. za podłączenie do urządzeń zaopatrzenia w wodę i kanalizacyjnych, jako wydanej bez podstawy prawnej. Wskazując na przepisy art. 8, art. 52 §1, art. 54 §1, art. 57 §1 i art. 149 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wnosił o stwierdzenie bezczynności organu w powyższej sprawie i wyznaczenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] dodatkowego terminu do rozpoznania powyższego odwołania. Prokurator Rejonowy w L. podawał, że w dniu 9 grudnia 2013 r. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] powyższy środek prawny. Określony w art. 185 § 1 k.p.a. termin rozpatrzenia i załatwienia sprzeciwu prokuratorskiego ma wymiar szczególny w stosunku do terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 k.p.a. W każdym zatem przypadku, bez względu na postać wynikającego ze sprzeciwu żądania, maksymalnym terminem załatwienia sprzeciwu jest termin 30-dniowy, którego bieg początkowy wyznacza data wniesienia sprzeciwu (data wpłynięcia sprzeciwu do organu administracji publicznej). Nie ma tu również znaczenia charakter samej sprawy. Jej szczególnie skomplikowana postać nie uzasadnia dopuszczalności załatwienia sprzeciwu w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Wynikające z przepisu zestawienie pojęć "rozpatrzenie sprzeciwu" i "załatwienie sprzeciwu" zdaje się czynić to pierwsze zbędnym. Formuła "załatwienie sprzeciwu" oznacza, że w terminie określonym w przepisie organ ma obowiązek załatwić sprawę przez wydanie decyzji co do jej istoty lub kończącej postępowanie w inny sposób. Nie jest zatem wystarczające podjęcie przez organ jakichkolwiek czynności procesowych, lecz załatwienie sprawy przez wydanie decyzji (art. 104 k.p.a.). Niezałatwienie sprzeciwu, czyli niewydanie decyzji w terminie 30 dni od dnia jego wniesienia, nakłada na właściwy organ administracyjny obowiązek sygnalizacji, o którym mowa w art. 36 k.p.a. Zawiadomienie o niezałatwieniu sprzeciwu w terminie (w formie postanowienia) organ doręcza zarówno prokuratorowi, jak i stronie postępowania, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Z treści komentowanego przepisu wynika, że wymóg wyczerpania środków zaskarżenia nie dotyczy prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 24 września 1997 r., syg. akt III RN 44/97( OSNP 1998, nr 11, poz. 322) uznał, że wyczerpanie toku instancji nie jest warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez prokuratora.Podobnie ujmuje tę kwestię uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 czerwca 1996 r., sygn. akt OPS 2/96 ( ONSA 1997, nr 1, poz. 1). Wprawdzie uchwała ta wyjaśnia rozważaną materię w odniesieniu do zaskarżania przez prokuratora uchwał organów samorządu terytorialnego, jednakże w jej uzasadnieniu przedstawiona została argumentacja uzasadniająca sformułowanie ogólnego wniosku, że prokurator jest odrębnym podmiotem skarżącym i nie obowiązują go reguły dotyczące tych podmiotów, które wnoszą skargę do sądu administracyjnego ze względu na swój interes prawny. Przytoczone powyżej stanowisko należały uznać za aktualne na tle art. 52 § 1, w szczególności z tego powodu, że znajduje ono należyte uzasadnienie we wnioskach wynikających z gramatycznej wykładni wyjaśnianego przepisu. Także w literaturze podkreślano, że zasada ujęta w art. 52 § 1 p.p.s.a. zdanie ostatnie nie podlega żadnym ograniczeniom (por. m.in. M. Masternak (w:) M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski, Postępowanie..., 2004, s. 104; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., 2007, s. 434; H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 191). Skład siedmiu sędziów NSA w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 6/05 ( ONSA WSA 2006, nr 3, poz. 68), uznał, że obowiązek wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym przed wniesieniem skargi na decyzję administracyjną, o którym mowa w art. 34 ust. 1 ustawy o NSA, a obecnie w art. 52 § 1 p.p.s.a., odnosi się do prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym. Według uchwały brakuje dostatecznych podstaw do jednakowego traktowania prokuratora zarówno w sytuacji, w której brał on udział w postępowaniu administracyjnym, jak i w takiej, w której udziału takiego nie brał. Skoro bowiem prokurator uczestniczył w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, to zarówno termin wniesienia skargi do sądu, jak i warunki dopuszczalności jej złożenia w postaci wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym powinny być dla prokuratora takie same jak dla strony postępowania. Analiza art. 52 p.p.s.a. oraz innych regulacji procesowych, a w szczególności art. 53 p.p.s.a., prowadzi do wniosku, że celem komentowanego przepisu było ograniczenie jego zakresu do sytuacji, w której prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Skład siedmiu sędziów podkreślił w związku z tym, że pomijanie celu normy prawnej i ustalanie jej znaczenia wyłącznie na podstawie analizy słów nie zawsze daje efekt w postaci właściwego odczytania sensu normy prawnej. Wobec tego, że uchwała zawiera wykładnię art. 52 § 1 p.p.s.a. jedynie w zakresie, w jakim przepis ten dotyczy prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, jej moc ogólnie wiążąca obejmuje tylko sytuację procesową wymienionego podmiotu. W przedmiotowym przypadku prokurator nie brał dotychczas udziału w toczącym się postępowaniu prowadzonym na zasadach określonych k.p.a. w sprawie wydania decyzji przez Wójta Gminy [...] z dnia 27 czerwca 2003 r. [...]. Po zakończeniu poprzedniego postępowania wniósł sprzeciw, który jest nadzwyczajnym środkiem prawnym . Pomimo złożenia powyższego środka Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie przeprowadziło żadnej czynności do których było zobligowane. Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do chwili obecnej nie wydało rozstrzygnięcia, uchybiając tym samym obowiązkowi określonemu w wskazanym powyżej przepisie. Organ ten również nie zawiadomił o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, stosownie do treści art. 36 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o umorzenie postępowania sadowego. Uzasadniając powyższy wniosek oraz ustosunkowując się do zarzutów skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podawało, że w dniu 16 marca 2015 r. wydało decyzję znak: [...], którą w następstwie rozpatrzenia sprzeciwu Prokuratora Rejonowego w L. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 27 czerwca 2003 r., znak: [...], którą ustalono opłatę w kwocie 700 zł. w związku z podłączeniem przez K. W., zam. L., swojej nieruchomości do urządzeń kanalizacyjnych w L.. Powołując następnie przepisy art. 149 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. i art. 161 § 1 p.p.s.a. akcentowało, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi, jeżeli po wniesieniu skargi zaistnieją okoliczności powodujące niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe niewątpliwie w przypadku wydania przez organ administracji aktu lub interpretacji bądź też dokonania czynności po wniesieniu skargi na bezczynność organu, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest bowiem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności do tego momentu, czyni postępowanie w sprawie bezczynności bezprzedmiotowym ( uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). Mając zatem na uwadze, że na dzień wystosowania niniejszej odpowiedzi na skargę, sprawa, której dotyczy zarzut bezczynności została rozpatrzona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 marca 2015 r. znak: [...], wniosek o umorzenie postępowania sądowego jest uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd nie jest związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia kognicja sądu wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W skardze zawarto wywody wskazujące na brak obowiązku po stronie Prokuratora Rejonowego w L. wyczerpania trybu przesądowego przed wniesieniem przed złożeniem tego środka w stanie faktycznym sprawy. Składając odpowiedź na skargę organ nie kwestionował ani okoliczności faktycznych będących podstawą skargi, ani też wyrażonej w niej argumentacji prawnej, co upoważnia do odstąpienie w tej kwestii od szerszych rozważań. Ostatecznie prawidłowe jest stanowisko Prokuratora wskazujące na brak obowiązku wyczerpania w sprawie niniejszej trybu przedstądowego, co wynika jednakże z nieco innych przyczyn, niż podawane w skardze. Prokurator, stosownie do przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., zwolniony jest co do zasady z obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Zwolnienie to nie dotyczy jednak spraw, w których prokurator już w toku postępowania administracyjnego uzyskał prawa strony. W uchwale składu 7 Sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. l OPS 6/05 stwierdzono, że obowiązek wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym przed wniesieniem skargi na decyzję administracyjną, o którym mowa w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), a obecnie w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), odnosi się do prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym (ONSAiWSA 2006/3/68). Do tej zacytowanej uchwały odwołał się błędnie prokurator składając skargę na bezczynność organu bez uprzedniego wezwania tego organu do usunięcia naruszenia prawa. W kontekście okoliczności rozpatrywanej sprawy zwolnienie, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. dotyczyć mogłoby ewentualnej skargi prokuratora na decyzję z dnia 1 sierpnia 2001 r. W postępowaniu administracyjnym zakończonym tą decyzją Prokurator bowiem rzeczywiście nie brał udziału. Przedmiotem obecnej jednak skargi jest bezczynność organu w załatwieniu sprzeciwu Prokuratora od decyzji z dnia 1 sierpnia 2001 r. Należy więc ustalić, czy wniesienie sprzeciwu oznaczało wszczęcie postępowania i czy w tym postępowaniu brał udział Prokurator. Pozytywna odpowiedź na te pytania musiałaby prowadzić do odrzucenia skargi jako wniesionej bez wyczerpania wymaganego trybu. Zgodnie z art. 186 k.p.a. w przypadku wniesienia sprzeciwu przez prokuratora właściwy organ administracji publicznej wszczyna w sprawie postępowanie z urzędu, zawiadamiając o tym strony. Wynika stąd, że pomiędzy wniesieniem sprzeciwu, a wszczęciem przez organ odpowiedniego postępowania administracyjnego z urzędu (co w rozpoznawanej sprawie nastąpiło w dniu 5 lutego 2015 r.) istnieje stan sprawy, który nie jest jeszcze zasadniczym postępowaniem administracyjnym, ale też nie jest już stanem obojętnym procesowo. Jest oczywiste, że już na tym etapie muszą przysługiwać środki służące przeciwdziałaniu opieszałości organu w podjęciu stosownych czynności proceduralnych. Skoro jednak inicjatywa Prokuratora nie spowodowała wszczęcia postępowania, to uznać należy, że Prokurator jeszcze nie nabył uprawnień i nie został obciążony obowiązkami strony w rozumieniu art. 188 kpa. To właśnie dlatego, a nie z tej przyczyny, że nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją kwestionowaną decyzją, Prokurator zwolniony był od obowiązku wyczerpania trybu przedsądowego w niniejszej sprawie. Nie ma zatem przeszkód uniemożliwiających merytoryczne rozpoznanie skargi. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Specyficzna sytuacja, uniemożliwiająca wydanie wyroku co do istoty sprawy w zakresie zobowiązania organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa ma miejsce wówczas, gdy w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność albo przewlekłość zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo podjęcia stosownej czynności, choćby z przekroczeniem terminów ustawowych. Stan taki zachodzi w niniejszej sprawie w związku z wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z dnia 16 marca 2015r., znak: [...], którą po rozpatrzenia sprzeciwu Prokuratora Rejonowego w L., stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 27 czerwca 2003 r., znak: [...]. Dowody doręczenia tej decyzji stronom i Prokuratorowi wnoszącemu sprzeciw zostały nadesłane przez organ przy piśmie procesowym z dnia 9 kwietnia 2015 r. Zważyć należy jednak, że wystąpienie przesłanek do umorzenia postępowania sądowego, jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. odnośnie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności nie zwalnia od orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo że naruszenie prawa nie było rażące, względnie także wymierzenia grzywny. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie ( m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, zam. zb. Lex nr 491969 – nadal aktualne), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie, jako jeden z czynników mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa, czy także stosowania grzywny. Należy podzielić stanowisko Prokuratora, że złożony przez niego sprzeciw powinien być rozpatrzony i załatwiony w terminie trzydziestu dni od daty jego wniesienia. Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że umotywowany sprzeciw Prokuratora w przedmiotowej sprawie, datowany na dzień 9 grudnia 2013 r., wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] 12 grudnia 2013 r. wraz z załącznikami w postaci kserokopii orzeczeń mających znaczenie dla oceny zawartego w nim wniosku. Pierwsza czynnością organu w tej sprawie nastąpiło dopiero po wniesieniu skargi i stanowiło ją wydanie postanowienie z dnia 5 lutego 2015 r., znak: [...], o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 27 czerwca 2003 r. [...]. Następnie, po ustaleniu następców prawnych zmarłego K. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało w dniu 16 marca 2015 r. decyzję znak: [...], którą orzekło o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej sprzeciwem decyzji. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty ( tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894 ). Taką cechę, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, posiada bezczynność organu w niniejszej sprawie, zarówno z uwagi na czas jej trwania, jak i niewskazanie jakichkolwiek powodu tego stanu rzeczy. Dostrzegając również opieszałość organu w przekazaniu skargi Prokuratora w przedmiotowej sprawie (co nastąpiło niemal z rocznym opóźnieniem) należy stwierdzić, że obowiązujące przepisy przewidywały odrębny tryb jej zwalczania, stąd to zagadnienie nie podlega ocenie w niniejszej sprawie. Prokurator nie wnosił o wymierzenie organowi grzywny. Uwzględniając w całokształcie okoliczności, że względem Samorządowego Kolegium Odwoławczego stosowano już w innych sprawach, przewidziane prawem dolegliwe środki, mające m.in. na celu poprawę sprawności jego działania, które ostatecznie przyniosły efekt ( np. sygn. akt : II SO/Kr 1/14, II SO/Kr 2/14, II SO/Kr 3/14, II SO/Kr 4/14, II SO/Kr 5/14, II SO/Kr 8/14, II SO/Kr 11/14, II SO/Kr 12/14, II SO/Kr 19/14, II SO 20/14, II SO/Kr 21/14 oraz II SO/Kr 26/14, II SO/Kr 27/14, II SO/Kr 34/14, II SO/Kr 35/14 oraz II SO/Kr 36/14, II SO 7/15), jak również fakty odnoszące się do działań podmiotu wnoszącego sprzeciw, które pierwotnie nie były zdecydowanie nakierowane na przeciwdziałanie stanowi bezczynności, w niniejszej sprawie uznano za zbędne wymierzenie organowi grzywny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w pkt I. sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, natomiast w pkt II., na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym wydania nakazów związanych ze stanem bezczynności albowiem ustał on w toku postępowania.