III SA/Kr 119/19

Kraków, dnia 30 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym skargi R. G. na zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 października 2018 r. Nr 2636/2018 w sprawie unieważnienia identyfikatorów oraz zmiany zarządzenia Nr 1246/2018 w sprawie zatwierdzenia wyników konkursu ofert na świadczenie usług przewozu za pomocą pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym na obszarze Parku Kulturowego Stare Miasto pt "Przewóz osób na obszarze Parku Kulturowego Stare Miasto" p o s t a n a w i a odrzucić skargę. R. G. (dalej skarżący), działając przez pełnomocnika adwokata G. J., pismem z dnia 6 grudnia 2018 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na: 1) uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XC/2361/17 z dnia 6 grudnia 2017 r. zmieniającą uchwałę nr CXV/1547/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto oraz 2) zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 października 2018 r. Nr 2636/2018 w sprawie unieważnienia identyfikatorów oraz zmiany zarządzenia Nr 1246/2018 w sprawie zatwierdzenia wyników konkursu ofert na świadczenie usług przewozu za pomocą pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym na obszarze Parku Kulturowego Stare Miasto pt. "Przewóz osób na obszarze Parku Kulturowego Stare Miasto". Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn., Dz.U z 2019 r., poz. 506) skarżący zaskarżył: - § 1 ust. 5 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2017 r. Nr XC/2361/17, zmieniającej uchwałę z dnia 3 listopada 2010 r. Nr CXV/1547/10 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2017 r., poz. 8844); - § 1. 1 oraz § 2 pkt 1 zarządzenia nr 2636/2018 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 października 2018 r. w sprawie unieważnienia identyfikatora wydanego dla Komfort-Tour R. G. dla określonego pojazdu oraz wprowadzenie zmian w wykazie wybranych ofert w konkursie o świadczenie usług przewozu osób za pomocą pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym – poprzez skreślenie wiersza oznaczonego l.p. 23. Powyższa skarga, w zakresie przedmiotu zaskarżenia dotyczącego kwestionowanej uchwały Rady Miasta Krakowa, została zarejestrowana w Wydziale II tut. Sądu pod sygn. akt II SA/Kr 125/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 125/19, odrzucił skargę skarżącego we wskazanym wyżej zaskarżonym zakresie uchwały z dnia 6 grudnia 2017 r. Nr XC/2361/17. Skarga natomiast w przedmiocie zaskarżenia obejmującym zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 października 2018 r. Nr 2636/2018 została zarejestrowana w Wydziale III tut. Sądu pod sygn. akt III SA/Kr 119/19 i jest przedmiotem niniejszego rozpatrzenia. Skarżący w powyższej skardze wskazał na następujące naruszenia: 1. art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie, w jakim uchwała wprowadza ograniczenie działalności gospodarczej polegającej na transporcie osób pojazdami wolnobieżnymi elektrycznymi wyłącznie do 70 sztuk, wyłonionych w konkursie zorganizowanym przez Prezydenta Miasta Krakowa; 2. art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym — poprzez wprowadzenie obowiązku dokonywania przeglądu technicznego pojazdów wolnobieżnych, gdy tymczasem ustawa nie wprowadza takiego obowiązku w przypadku pojazdów wolnobieżnych, a zatem wskazane w załączniku nr 5 do uchwały nr CXV/1547/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. [warunki techniczne, wizualne i inne wymagania dotyczące pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym] zostały wydane bez podstawy prawnej; 3. art. 156 ust. 1 w zw. z art. 157 § 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska — w zakresie, w jakim uchwała wprowadza ograniczenie używania urządzeń nagłaśniających, stanowiących wyposażenie pojazdów wolnobieżnych, za wyjątkiem indywidualnych zestawów słuchawkowych, kiedy to dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powodowane przez pojazdy wolnobieżne — w tym ich urządzenia nagłaśniające — nie stanowią negatywnego oddziaływania na środowisko, a zatem obowiązku ograniczenia tego oddziaływania; 4. art. 31 § 3 Konstytucji RP poprzez brak rozróżnienia przez Radę Miasta Krakowa na zasadzie proporcji odpowiedzialności indywidulanej pomiędzy odpowiedzialnością za naruszenie prawa przez osobę faktycznie kierującą pojazdem wolnobieżnym a oferenta, dla którego wydano identyfikator oraz do którego systemowo przypisany jest pojazd oznaczony konkretnym numerem identyfikacyjnym. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzi, że upatruje naruszenia interesu prawnego w fakcie, iż na mocy § 1 ust. 5 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2017 r. Nr XC/2361/17 po § 6 dodano § 6a do uchwały z dnia 3 listopada 2010 r. Nr CXV/1547/10, na podstawie, którego przeprowadzony został konkurs na świadczenie usług przewozu za pomocą pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym na obszarze Parku Kulturowego Stare Miasto, w którym skarżący wziął udział i uzyskał dwa identyfikatory uprawniające do świadczenia ww. usług na obszarze Parku. Jednakże wobec stwierdzenia przez Straż Miejską czterokrotnego naruszenia prawa pojazdem wolnobieżnym przypisanym do skarżącego, skierowano do sądu wniosek o ukaranie i w efekcie nałożono na skarżącego trzy mandaty karne, czego ostatecznie konsekwencją jest zaskarżone zarządzenie z dnia 10 października 2018 r. Nr 2636/2018 o unieważnieniu identyfikatora nr 23 przypisanego do pojazdu o nr VIN SXM9FKF8PHM604719. Skarżący zwrócił w szczególności uwagę, że gdyby nie przewidziana w warunkach konkursu możliwość unieważnienia wydanego identyfikatora w przypadku stwierdzenia naruszenia obowiązujących przepisów prawa, bez zróżnicowania czy wykroczenie drogowe popełnia osoba fizyczna kierująca pojazdem wolnobieżnym czy też oferent, dla którego wydano identyfikator, skarżący mógłby nadal świadczyć usługi przewozowe na obszarze Parku, gdyż posiadał identyfikator uprawniający go do korzystania z przestrzeni publicznej w ten sposób. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na niewykazanie przez skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia, względnie o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 19 marca 2019 r., będącym odpowiedzią na wezwanie Sądu o uzupełnienie skargi, w tym o wykazanie na czym polega naruszenie interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie, wskazał, że zarzuty podniesione w skardze z dnia 6 grudnia 2018 r. są wspólne wobec uchwały, jak i zarządzenia w kwestionowanym zakresie. Wskazał, że zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 października 2018r. o nr 2636/2018 unieważniające identyfikator o nr 23 przypisany do pojazdu o nr VIN SXM9FKF8PHM604719 zostało wydane na podstawie § 6a uchwały Rady Miasta Krakowa Nr CXV/1547/10 z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto wprowadzonego do uchwały na mocy § 1 ust 5 uchwały Rady Miasta Krakowa nr XC/2361/17 z dnia 6 grudnia 2017 r. W ocenie skarżącego zastosowanie tego przepisu wobec niego skutkujące skierowaniem do sądu wniosku o ukaranie i ukaraniem trzema mandatami godzi w jego interes prawny i uprawnienie. Ponadto źródła naruszenia interesu prawnego upatrywał w przepisie art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1025, zwanej dalej w skrócie - k.c.), dotyczącym zasady swobody umów i jej ograniczenia oraz w przepisie art. 23 k.c., dotyczącym ochrony dóbr osobistych. Zdaniem skarżącego kwestionowana uchwała Rady doprowadziła do ograniczenia swobody prowadzenia przez niego działalności gospodarczej, gdyż określiła możliwość transportu osób pojazdami wolnobieżnymi wyłącznie do 70 sztuk, wyłonionymi w konkursie zorganizowanym przez Prezydenta Miasta Krakowa. Uznał, że skarżona uchwała wkracza w dobro rozwoju gospodarki, narusza zasadę praworządności, pewności prawa, niedyskryminacji oraz zrównoważonego rozwoju, powołując przepis art. 17 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2067). Wskazał, że wymienione zasady wiążą się z celem zmian, jakim jest tworzenie warunków dla trwałego wzrostu gospodarczego, wzrostu dochodów mieszkańców oraz spójności w wymiarze społecznym, ekonomicznym i terytorialnym kraju. Odnosząc się do skutków w sferze prawnej związanych z wydaniem skarżonego zarządzenia, skarżący wskazał, że Prezydent Miasta Krakowa nie rozróżnił sytuacji pomiędzy odpowiedzialnością za naruszenie prawa przez osobę faktycznie kierującą pojazdem wolnobieżnym a oferenta, dla którego wydano identyfikator oraz do którego systemowo przypisany jest pojazd oznaczony konkretnym numerem identyfikacyjnym. Zdaniem skarżącego może dojść do sytuacji, w której dana osoba, która faktycznie narusza prawo pojazdem wolnobieżnym należącym do oferenta działa na jego niekorzyść, podczas, gdy faktycznie oferent w danym czasie nie posługiwał się pojazdem wolnobieżnym. Sytuacja ta zaszła w niniejszej sprawie. Skarżący zwrócił ponadto uwagę, że skarżona uchwała wprowadza obowiązek dokonywania przeglądu technicznego pojazdów wolnobieżnych wbrew przepisowi art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1990). Naruszyła również przepis art. 156 ust. 1 w zw. z art. 157 § 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 799), w zakresie, w jakim wprowadziła ograniczenie używania urządzeń nagłaśniających, stanowiących wyposażenie pojazdów wolnobieżnych, za wyjątkiem indywidualnych zestawów słuchawkowych. Skarżący wskazał, że dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powodowane przez pojazdy wolnobieżne, w tym ich urządzenia nagłaśniające, nie stanowią negatywnego oddziaływania na środowisko a zatem obowiązku ograniczenia tego oddziaływania. Rada Miasta Krakowa w żaden sposób nie wykazała, że hałas emitowany nagłośnienia urządzeń wolnobieżne faktycznie może negatywnie oddziaływać na środowisko, a tym samym czy zachodzą przesłanki do podjęcia uchwały w tym zakresie. W realiach niniejszej sprawy zdaniem skarżącego wprowadzenie graniczenia używania urządzeń nagłaśniających stanowiących integralne wyposażenie pojazdów wolnobieżnych nie ma prawnego uzasadnienia i zostało w sposób zbyt daleko idący ustanowione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.") sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje między innymi akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tzn. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn., Dz.U z 2019 r., poz. 506). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dla skutecznego wywiedzenia skargi konieczne jest legitymowanie się interesem prawnym. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnosząc skargę strona skarżąca musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym aktem, polegający na tym, że narusza on jej interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok WSA w Białymstoku z 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 528/09; postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1518/15). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, stąd w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04; wyrok NSA z 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1127/05). Sama "Przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym" (wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla strony skarżącej negatywne konsekwencje prawne. Skarżący upatruje swój interes prawny w naruszeniu ogólnych zasad prowadzenia działalności gospodarczej, w szczególności w ograniczeniu jej podejmowania czy wykonywania. Przedstawił szeroką argumentację, mającą źródło w skutkach naruszenia prawa i jego interesu prawnego przez § 1 ust. 5 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2017 r. Nr XC/2361/17 zmieniającej uchwałę z dnia 3 listopada 2010 r. Nr CXV/1547/10 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2017 r., poz. 8844). Zdaniem skarżącego konsekwencją naruszeń ww. uchwały jest obecnie kwestionowane zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 października 2018 r., które doprowadziło do unieważnienia identyfikatora należącego do niego pojazdu wolnobieżnego i jak wynika z treści skargi, wskutek naruszeń prawa przez osobę trzecią (wykonującą faktycznie przejazd) a nie przez skarżącego, do którego pojazd i identyfikator należy. Skarżący w gruncie rzeczy nie zgadza się z nieuwzględnieniem w treści wydanych aktów prawnych stanu faktycznego sprawy i niewyprowadzeniem w związku z tym odmiennego wniosku (nieunieważnienie identyfikatora). W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (tak np. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., II SA/Kr 670/12, postanowieniu WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 223/18, postanowieniu WSA w Krakowie z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 125/19, wyroku NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II OSK 133/08, cbois.nsa.gov.pl) podnosi się, i takie też jest stanowisko Sądu w tej sprawie, że na naruszenie interesu prawnego uchwałą dotyczącą utworzenia i funkcjonowania parku kulturowego mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów. Skarżący nie powołał się na żadne prawa rzeczowe do nieruchomości położonych na terenie objętym uchwałą o utworzeniu parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto. Z kolei skarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie § 6a ust. 1 i 4 uchwały Nr CXV/1547/10 Rady Miasta Krakowa i w ocenie Sądu kwestię interesu prawnego do zaskarżenia tego zarządzenia należy upatrywać w sposób tożsamy z interesem prawnym do zaskarżenia ww. uchwały. Przynależność do skarżącego identyfikatora (oraz pojazdu wolnobieżnego), który na podstawie kwestionowanego zarządzenia został unieważniony, nie czyni zdaniem Sądu, źródła interesu prawnego niezbędnego do rozpoznania niniejszej skargi. Argumentację skarżącego, również o nierozróżnianiu sytuacji faktycznych gdy pojazd prowadzi właściciel w stosunku do sytuacji, gdy pojazd prowadzi osoba trzecia należy ocenić jako argumentację ze sfery wyłącznie faktów – interesu faktycznego, finansowego, gospodarczego, a w żadnej mierze podlegającego ochronie prawnej interesu prawnego, legitymizującego wniesienie niniejszej skargi. Prawa osobiste skarżącego, działającego jako podmiot gospodarczy, w sposób niekwestionowany podlegają ochronie prawnej, niemniej jak zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w postanowieniu z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt IIII SA/Łd 225/18 (cbois.nsa.gov.pl) swoich praw w tym zakresie skarżący może dochodzić w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, a nie skarżąc akt wydany przez jednostkę samorządu terytorialnego. Sąd nie podziela również stanowiska skarżącego związanego z upatrywaniem źródła naruszenia interesu prawnego w przepisie art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1025). Gmina na gruncie stosunków cywilnoprawnych jest równoprawnym uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego i ma swobodę wybierania kontrahentów oraz kształtowania z nimi relacji prawnych na zasadzie swobody umów, niemniej w niniejszej sprawie wybór skarżącego jako podmiotu posiadającego uprawnienie do poruszania się na terenie rynku pojazdem wolnobieżnym poprzedził konkurs z czytelnymi zasadami, ponadto z zasady swobody kształtowania umów nie wynika w żaden sposób roszczenie drugiej strony o ukształtowanie stosunku prawnego wedle jej woli (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 441/16, cbois.nsa.gov.pl). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę, orzekając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).