III SA/Kr 1276/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Wiśniczu z dnia 31 maja 2011r. nr VII/50/11 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty miesięcznej za korzystanie ze świadczeń przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę Nowy Wiśnicz stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 września 2012r. W dniu 31 maja 2011r. Rada Miejska w Nowym Wiśniczu podjęła uchwałę Nr VII/50/11 w sprawie ustalenia wysokości opłaty miesięcznej za korzystanie ze świadczeń przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę Nowy Wiśnicz. Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 5a ust. 2 pkt 1 i art. 14 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Pismem z dnia 16 września 2011r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Wiśniczu domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Wątpliwości organu nadzoru wzbudziła treść uchwały w zakresie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli jako tzw. opłat stałych oraz kwestia możliwości zwrotu opłaty w przypadku nieobecności dziecka trwającej dłużej niż 14 dni. W ocenie organu nadzoru, treść § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim ustala miesięczną opłatę za korzystanie ze świadczeń przedszkoli narusza art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wojewoda Małopolski wskazał, iż w myśl przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 158, poz. 991), przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Zgodnie zaś ze znowelizowanym art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne oraz publiczną inną formę wychowania przedszkolnego, w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 (tj. w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie, ustalonym przez organ prowadzący, w którym to czasie przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę). Zdaniem Wojewody Małopolskiego, kluczowym dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały jest określenie zakresu pojęcia "opłaty" i tym samym określenie zakresu i kompetencji rady gminy do swobodnego ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola względnie inne formy wychowania przedszkolnego. Organ nadzoru stwierdził, iż przyjmuje się, że "opłata" stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Wojewoda Małopolski wskazał, iż w orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym opłaty za świadczenia przedszkoli mają charakter cywilnoprawny, a zatem zastosowanie ma w konkretnym przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług. Organ nadzoru uważa, iż określenie opłaty, w sposób jaki ma to miejsce w § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, w istocie stanowi wprowadzenie opłaty stałej, czyli ryczałtowej bez względu na ilość zajęć z jakich korzystać będzie dziecko. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, potwierdza to zwrot wskazujący na to, iż nazywana jest ona opłatą miesięczną i odnosi się ona do określonej wartości w zależności od tego, czy świadczenie jest udzielane przez dwie godziny, czyli powyżej 5 do 7 godzin dziennie, czy też od 7 do 10 godzin dziennie. Ponadto organ nadzoru wskazał, iż § 1 ust. 2 pkt 2 wprost stanowi o miesięcznych opłatach za korzystanie ze świadczeń przedszkola powyżej 7 godzin dziennie, bez względu na to, jaki jest rzeczywisty czas korzystania ze świadczeń danego przedszkola. Organ nadzoru zakwestionował również zgodność z prawem § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały, gdyż w jego ocenie narusza on normę prawną zawartą w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Skarżący wyjaśnił, iż mając na uwadze okoliczność, iż opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskane zindywidualizowane świadczenie oferowane przez przedszkole, należy w konsekwencji uznać, iż opłata ta winna być pobrana wyłącznie za świadczenia rzeczywiście udzielone. Powyższe pozostaje wówczas w zgodzie z zasadą ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłata należy się wyłączenie za realnie świadczone (wykonane) usługi. Za niedopuszczalną organ nadzoru uznał sytuację, że rodzic musi ponosić opłaty pomimo tego, iż dziecko nie korzysta ze świadczeń przedszkola. Ponadto Wojewoda Małopolski stwierdził, iż zgodnie z brzmieniem art. 5c pkt 3 wyżej przywołanej ustawy w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 67a ust. 3, 5 i 6 – wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa – a tym samym kompetencji tej nie ma organ stanowiący, w związku z czym wyżej wskazane przepisy zaskarżonej uchwały zostały podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z ustawy o systemie oświaty. Strona skarżąca zakwestionowała również zgodność z prawem § 5 zaskarżonej uchwały, gdyż jej zdaniem przyznanie wójtowi kompetencji do zwalniania z opłat stanowi przekroczenie przez radę gminy upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Organ nadzoru wyjaśnił, iż jest to upoważnienie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym radzie gminy przysługuje prawo stanowienia prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawach. Na podstawie owej delegacji ustawowej rada gminy ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym podstawę programową. Wojewoda Małopolski podkreślił, że w takiej sytuacji rada gminy nie może przenieść przyznanych jej kompetencji na wójta gminy, co wynika z powszechnie przyjmowanego, również w zakresie prawotwórstwa lokalnego, zakazu subdelegacji kompetencji prawotwórczych. W ocenie strony skarżącej, tylko rada gminy w uchwale wydanej na podstawie powyższej delegacji ustawowej może ustalić kryteria zwolnienia z obowiązku ponoszenia przez rodziców opłaty za świadczenia przedszkola. Muszą to być jednak kryteria jednoznaczne i precyzyjne, aby umożliwiały one zwolnienie od obowiązku pieniężnego w konkretnej sytuacji. W świetle powyższego, zdaniem strony skarżącej, ustalenie przez Radę Miejską w Nowym Wiśniczu mocą zaskarżonej uchwały opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych w istocie prowadzi do ustanowienia opłat o charakterze stałym ryczałtowym, co stoi w sprzeczności z zasadą ekwiwalentności świadczeń i normą wyrażoną w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W związku z powyższym organ nadzoru uważa, iż wskazane naruszenie prawa ma charakter istotny, a uchybienia zaskarżonej uchwały dotyczą jej zasadniczej części i dlatego konieczne jest stwierdzenie jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Nowym Wiśniczu wniosła o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą z dnia 30 września 2011r. Nr XI/83/11 w sprawie ustalenia wysokości opłaty za korzystanie ze świadczeń przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę Nowy Wiśnicz. Zdaniem Rady Miejskiej w Nowym Wiśniczu, nowa uchwała nie zawiera kwestionowanych w niniejszej skardze przepisów naruszających prawo. Z odpowiedzi Rady Miejskiej w Nowym Wiśniczu na pytanie Sądu dotyczące skutków prawnych wywołanych przez zaskarżoną uchwałę nie wynika, by podjęte zostały jakiekolwiek działania zmierzające do wyeliminowania z mocą wsteczną skutków obowiązywania zaskarżonej uchwały powstałych w okresie od 1 września 2011r. do dnia wejścia w życie kolejnej uchwały z dnia 30 września 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2012r., poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.). Oceniając legalność zaskarżonej uchwały, sąd ma na uwadze, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Kontrolę sądową zaskarżonej uchwały w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody Małopolskiego z dnia 16 września 2011r. wniesiona na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.), a będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga Wojewody Małopolskiego została przez Sąd uznana za dopuszczalną, gdyż została wniesiona po upływie terminu 30 dni od doręczenia uchwały Wojewodzie, o którym mowa w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g. Należy na wstępie zaznaczyć, że okoliczność, że zaskarżona uchwała została uchylona przez Radę Miejską w Nowym Wiśniczu w całości uchwałą nr XI/83/11 z dnia 30 września 2011r., nie uniemożliwia sądowi orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez radę gminy wywarło bowiem skutki prawne z mocą jedynie ex nunc, natomiast orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. Umorzenie zatem sądowego postępowania kontrolnego w niniejszej sprawie spowodowałoby uniknięcie sądowej kontroli w przypadku, gdy wprawdzie sam zaskarżony akt prawny został już wyeliminowany z porządku prawnego, ale z mocą ex nunc, nie zostały zatem usunięte wszystkie skutki prawne, które on wywołał. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że na podstawie zaskarżonej uchwały organ gminy pobierał opłaty za przedszkola, zaskarżona uchwała zmieniająca zasady dotyczące ponoszenia opłat wywołała zatem skutki prawne. Z tego właśnie powodu postępowanie sądowe w tej sprawie nie jest bezprzedmiotowe. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela zatem pogląd prawny wyrażany w orzecznictwie, że okoliczność, iż zaskarżona uchwała została uchylona przez radę, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, mogła ona bowiem być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie przepisu prawa miejscowego uchylającego tę uchwałę (wyrok NSA z dnia 20 marca 1996r., SA/Gd 1256/95, OSS nr 4, poz. 129; także wyroki NSA: z dnia 3 kwietnia 2012r., I OSK 2315/11, z dnia 29 grudnia 2011r., I OSK 1719/11, z dnia 27 maja 2008r., II OSK 344/08, z dnia 13 września 2006r., II OSK 758/06 i z dnia 2 września 2005r., sygn. akt I OSK 394/05 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2004r., SA/Wr 1567/02, OSS z 2006, nr 2, poz. 38; jak również Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. W5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44). Sąd orzekając w niniejszym składzie nie podziela natomiast poglądu, iż wydanie w takim przypadku wyroku jest zbędne (por. wyrok NSA z 24 marca 1992r., SA/Wr 96/92, OSP 1993/7/149). Przystępując do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały należy podkreślić na wstępie, że kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tej ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 14 ust. 5 w związku z art. 5 i art. 5a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania zaskarżonej uchwały. Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 tej ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 3 ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola. Art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010r. przewiduje, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (jest to jedna z cech przedszkola o charakterze publicznym, czyli przedszkola, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności oraz zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach; art. 6 ust. 1 ustawy). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej uchwały przepisy wprowadzały zatem zasadę, że świadczenia nauczania i wychowania w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, są bezpłatne. W tym czasie, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010r., przedszkole powinno realizować program nauczania przedszkolnego uwzględniający podstawę programową wychowania przedszkolnego (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 stycznia 2012r., IV SA/Wr 460/11, w którym Sąd zauważa, że u podstaw nowelizacji ustawy przeprowadzonej w dniu 5 sierpnia 2010r. mogło leżeć dorozumiane założenie, że w czasie 5 godzin bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu powinna być realizowana podstawa programowa wychowania przedszkolnego, jednak przepisy nie tylko nie formułują wprost takiego nakazu, ale również nie zawierają narzędzi do jego ewentualnej egzekucji). Pod pojęciem "podstawy programowej" należało rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Podstawa programowa określona w art.3 pkt 13 ustawy została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009r., Nr 4, poz.17). Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (§ 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół), natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010r., mogły być pobierane opłaty. W ocenie Sądu zakwestionowane w treści skargi w niniejszej sprawie przepisy uchwały naruszają art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że generalna konstrukcja opłaty za świadczenie na podstawie wskazanego przepisu stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie świadczeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się pogląd, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do istnienia wymogu precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 czerwca 2012r., II SA/Go 339/12 oraz wyroki NSA z 25 lutego 2011r., I OSK 2035/10, NSA z dnia 24 listopada 2010r., I OSK 1554/10, z dnia 3 listopada 2010r., I OSK 1386/10, K 457/10, z dnia 16 marca 2010r., I OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09 oraz dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08; wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Zaskarżona uchwała nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom ustawowym, gdyż przewidziana w § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 opłata ma charakter opłaty stałej, pobieranej od poszczególnych rodziców na podstawie zawieranej z nimi umowy, w zależności od ilości godzin pobytu dziecka w przedszkolu deklarowanej przez rodziców, za deklarowany przez nich czas ponad ustalone bezpłatne 5 godzin dziennie, niezależnie od tego jak długo ponad ten czas dziecko przebywa w przedszkolu i niezależnie od tego z jakich zajęć w tym czasie korzysta. Rada Gminy nie uzależniła zatem kosztów ponoszonych przez rodziców lub opiekunów od zakresu świadczeń przedszkola z jakich konkretne dziecko korzysta, przekraczających czas 5 godzin dziennie, tj. od rodzaju i ilości zajęć dodatkowych z których dziecko korzysta. Wymogu tego nie spełnia ogólne wymienienie w §1 ust. 1 uchwały rodzaju świadczeń, z jakich dane dziecko potencjalnie może korzystać. Wysokość opłaty "miesięcznej" ustalona w zaskarżonej uchwale ma charakter stały, jest to w istocie opłata za pobyt dziecka w przedszkolu w czasie powyżej 5 godzin dziennie, jednakowa dla wszystkich, bez uwzględnienia rzeczywistych świadczeń, z których konkretne dziecko faktycznie korzystało podczas swojego pobytu w przedszkolu. Tak ustalona opłata jest bowiem zależna jedynie od deklarowanej przez rodziców (prawnych opiekunów) liczby godzin pobytu dziennego dziecka w przedszkolu i deklarowanego zakresu świadczeń. Brak też powiązania wysokości tej opłaty stałej za świadczenia realizowane w czasie ponad 5 godzin dziennie z ich realnym kosztem. Treść zaskarżonej uchwały uniemożliwiała zatem jej adresatom rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy w ponoszonej opłacie za przedszkole mieściły się rzeczywiście świadczenia wychowania przedszkolnego realizowane w czasie wykraczającym poza minimalne 5 godzin dziennie oraz jakie były ich rzeczywiste koszty. Przyjęta w zaskarżonej uchwale konstrukcja opłaty stałej nie dostarczała także precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej, co niewątpliwe uznać należałoby za niezbędne do normatywnego zapobiegania pokrywaniu z tej opłaty innych niż dopuszczalne wydatków. Uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne powinna precyzyjnie określać poszczególne konkretne świadczenia za które jest ustalana opłata, a także wskazywać, co składa się na każde z tych świadczeń i w konsekwencji opłat. Przedmiotem opłat są bowiem konkretne, rzeczywiście realizowane świadczenia, a nie sama gotowość do ich spełnienia. Ustawodawca upoważnił bowiem organy gminy do ustalania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole (nauczanie, wychowanie i opiekę, por. art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy o systemie oświaty), a nie za czas pobytu dziecka w przedszkolu. Sposób ustalenia opłat winien być oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca stosownie uzasadniona. Zaskarżona uchwała nie wskazuje, co składa się na tę opłatę stałą miesięczną, nie zawiera konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością, nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń, za które pobierana jest opłata, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia. W ocenie Sądu także §4 pkt 1 zaskarżonej uchwały narusza prawo. Przewiduje on możliwość żądania zwrotu części opłaty tylko w wypadku trwającej nieprzerwanie co najmniej 30 dni nieobecności dziecka w przedszkolu z powodów w tym przepisie wymienionych. Uchwała tej treści pozbawia zatem możliwości zwrotu opłaty w przypadku krótszej nieobecności dziecka w przedszkolu lub z innych powodów niż wymienione w tym przepisie. Taka regulacja prawna jest nieprawidłowa, narusza zasadę ekwiwalentności opłaty. Zgodnie z tą zasadą opłata w przypadku faktycznego nieskorzystania przez dziecko z danego rodzaju świadczeń, powinna zostać rodzicom zwrócona. Naruszenie w zaskarżonej uchwale prawa materialnego, polegające na niezachowaniu przewidzianych w ustawie o systemie oświaty zasad ustalania opłat za przedszkola, oznacza naruszenie przez Radę Miejską w Nowym Wiśniczu granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wskazane powyżej naruszenia prawa uzasadniają wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Należało więc uznać, iż zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności w całości. Zakres derogacji przyjęto uwzględniając fakt, że skarga obejmowała całość uchwały, a uchwała ta w całości dotyczyła ustalania opłat za przedszkola. Realizacja zasady legalności, przy uwzględnieniu środków kontroli sądowej z art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., wymagała zatem wyeliminowania całego zaskarżonego aktu. Ponieważ przedmiotem zaskarżenia był nieobowiązujący już akt prawa miejscowego, Sąd nie orzekł w niniejszej sprawie o wstrzymaniu wykonania na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.