III SA/Kr 1369/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata M. L. Kancelaria Adwokacka ul. K w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Decyzją z dnia 26 września 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Kierownika Sekcji Pracy Socjalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: MOPS) nr [...] z dnia [...] 2017 r. w sprawie ustalenia opłaty za pobyt W. S. (dalej: skarżąca) w Domu Pomocy Społecznej (dalej: "DPS") w wysokości 744,51 zł miesięcznie do dnia 7 lutego 2018 r. oraz w sprawie nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym: Po rozpoznaniu złożonego przez skarżącą w dniu 2 czerwca 2017 r. wniosku o skierowanie jej do DPS, Kierownik Sekcji Pracy Specjalnej MOPS działając z upoważnienia Burmistrza Miasta w dniu 29 czerwca 2017 r., wydał decyzję o skierowaniu skarżącej do ww. domu pomocy społecznej na okres sześciu miesięcy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że opłata za pobyt w domu pomocy społecznej będzie ustalona odrębną decyzją. Następnie, decyzją z dnia [...] 2017 r. Starostwa umieścił skarżącą w DPS i decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Jeszcze przed złożeniem wniosku o skierowanie jej do DPS, pismem z dnia 16 maja 2017 r., złożonym w Urzędzie Miejskim dnia 6 lipca 2017 r., skarżąca zwróciła się do Burmistrza Miasta z prośbą o zwolnienie jej z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że pobiera rentę rodzinną, wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym, wspólnie ze swoją córką spłaca kredyt hipoteczny zaciągnięty na generalny remont domu, w którym jest zameldowana i w stosunku do którego posiada prawa wynikające ze stosunku umowy dożywocia. Skarżąca wskazała ponadto, że ponosi połowę opłat za gaz, światło, wodę, telefon, wszelkie bieżące koszty oraz bierze udział w spłacie jeszcze jednego kredytu zaciągniętego w związku z eksploatacją urządzeń domowych i "innymi zdarzeniami", ponieważ dochód właścicielki nieruchomości (jej córki), A. S., wynoszący 1.200 zł brutto i nie pozwala na samodzielne pokrywanie przez nią opłat i obsługi kosztów kredytów. Skarżąca podniosła, że korzysta z pomocy MOPS, doznała wylewu i dwukrotnie przebywała w szpitalu. Pismem z dnia 8 sierpnia 2017 r., skierowanym do MOPS, dyrektor DPS poinformował, że skarżąca została przyjęta do DPS w dniu 7 sierpnia 2017 r. oraz wniosła o wydanie decyzji ustalającej opłatę i przekazywanie na konto DPS opłaty za pobyt w DPS w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w DPS a opłatą, którą wnosi skarżąca. Decyzją z dnia 16 sierpnia 2017 r., wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta, Kierownik Sekcji Pracy Socjalnej MOPS, ustalił opłatę za pobyt skarżącej w DPS, wskazując, że skarżąca będzie ponosić opłatę w wysokości 744,51 zł miesięcznie do dnia 7 lutego 2018 r. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W jej uzasadnieniu zostało wskazane, że pobyt w DPS jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej, co zostało opublikowane w zarządzeniu nr 2 Starosty z dnia 18 stycznia 2017 r. (Dziennik Urzędowy Województwa poz. 654), tj. do wysokości 2.999,58 zł; opłatę za pobyt w DPS wnosi mieszkaniec DPS, nie więcej niż do wysokości stanowiącej 70% jego dochodu. Wobec tego, w przypadku skarżącej, której renta wynosi 1063,59 zł, koszt ten został ustalony na 744,51 zł. W odwołaniu od decyzji skarżąca wskazała, że wysokość opłaty została ustalona zgodnie z ustawą, ale bez indywidualnego rozpatrzenia jej sytuacji finansowej i rodzinnej. Powołała się na pismo skierowane przez nią do Burmistrza Miasta i Kierownika MOPS. W ocenie skarżącej wyrażonej w uzasadnieniu odwołania podstawą do zwolnienia jej z opłaty za pobyt w DPS powinien być art. 64 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2017.1769; dalej: "u.p.s."). Wskazała na konieczność spłaty połowy rat wynikających z dwóch kredytów, w tym jednego hipotecznego. Wysokość swoich comiesięcznych zobowiązań z tytułu tych kredytów określiła na 600 zł. Skarżąca wniosła również o zredukowanie opłaty za pobyt w DPS do 35%, co pozwoli jej na spłatę zobowiązań z tytułu kredytów oraz na zakup leków. Skarżąca wskazała także, że nie otrzymała odpowiedzi na pismo do Burmistrza Miasta zawierające wniosek o zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS. Decyzją z dnia 26 września 2017 r. SKO utrzymało w mocy decyzję z dnia 16 sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu SKO wskazało w pierwszej kolejności na regulację art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.s., zgodnie z którą to mieszkaniec DPS jest w pierwszej kolejności obowiązany do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS. Zasady ustalania wysokości tej opłaty wskazane są w art. 61 ust. 2 u.p.s. i w tym kontekście SKO wywiodło, że organ I instancji poprawnie ustalił opłatę za pobyt skarżącej w DPS. Co do pisma skierowanego przez skarżącą do Burmistrza Miasta, SKO wskazało, że nie mogło ono być przez ten organ rozpatrzone, ponieważ prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia z opłaty jest możliwe dopiero po wcześniejszym ustaleniu takiej opłaty. Ma to w ocenie SKO wynikać z treści przepisu art. 64 u.p.s. mówiącego o możliwości zwolnienia osób "wnoszących" opłatę za pobyt w DPS. Ponieważ pismo skarżącej wpłynęło do Urzędu Miejskiego w dniu 6 lipca 2017 r., a zatem jeszcze przed wydaniem decyzji o umieszczeniu jej w DPS i przed wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty, dlatego skarżąca może wnioskować o częściowe lub całkowite zwolnienie jej z tej opłaty po otrzymaniu decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS, odpowiednio uzasadniając swój wniosek – wówczas organ powinien ten wniosek rozpatrzyć. Tym samym, w ocenie SKO, podniesiony w odwołaniu zarzut o nierozpatrzeniu pisma zawierającego wniosek o zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS jest bezzasadny. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie skarżąca podała w wątpliwość zasadność obarczania osoby w podeszłym wieku, nieporadnej, konsekwencjami złożenia przez nią w postępowaniu administracyjnym wniosku w zbyt wczesnym lub zbyt późnym terminie. Podniosła przy tym, że nawet jeżeli pismo skierowane do Burmistrza Miasta złożone było zbyt wcześnie, to pismo skierowane do SKO było złożone już we właściwym terminie, SKO natomiast nie odniosło się do argumentów przez nią przedstawionych. Skarżąca wniosła o zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS oraz o zwrot pobranej z jej konta opłaty za pobyt w DPS. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia 26 września 2017 r. Zarzuty podniesione w skardze SKO uznało za bezpodstawne, ponieważ – w ocenie SKO – zarówno organ I, jak i II instancji, wydały swoje decyzje zgodnie z obowiązującym prawem. Odnosząc się do podniesionej przez skarżącą w odwołaniu kwestii częściowego zwolnienia jej z opłaty za pobyt w DPS, SKO w uzasadnieniu decyzji z dnia 26 września 2017 r. wyjaśniło, że postępowanie to może być prowadzone na wniosek strony dopiero po ustaleniu takiej płatności. Pełnomocnik z urzędu skarżącej w piśmie procesowym z dnia 6 kwietnia 2018 r. wskazał, iż wydając decyzję z dnia 26 września 2017 r., SKO dopuściło się naruszenia: art. 64 u.p.s. poprzez bezzasadną odmowę zwolnienia skarżącej od ponoszenia opłat za pobyt w DPS; art. 7 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędną jego ocenę skutkującą brakiem zwolnienia skarżącej od opłaty za pobyt w DPS. Pełnomocnik skarżącej wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w całości; zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej; przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu pisma poza wskazaniem na naruszenie przez organy administracyjne art. 64 u.p.s. i art. 7 k.p.a., wskazał, że zaskarżona decyzja "pozostaje w całkowitej sprzeczności z zasadami współżycia społecznego i stanowi wyraźne nadużycie tego prawa". Podkreślił również, że niezasadnym jest oczekiwanie od 87-letniej, schorowanej osoby świadomości odnośnie do terminu na złożenie wniosku o zwolnienie od opłaty za pobyt w DPS. W ocenie pełnomocnika skarżącej, jeżeli skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie jej z tych kosztów wraz z wnioskiem o umieszczenie w DPS, to należałoby po wydaniu decyzji o umieszczeniu jej w DPS rozpoznać wniosek o zwolnienie z kosztów, mimo że został on umieszczony w jednym piśmie, gdyż konieczna jest indywidualna ocena faktycznej sytuacji skarżącej w oparciu o art. 64 u.p.s. i art. 7 k.p.a. Do pisma pełnomocnik skarżącej dołączył pismo skierowane do skarżącej przez zastępcę Burmistrza Miasta, datowane na dzień 14 lipca 2017 r., w którym skarżąca została poinformowana, że jej wniosek o zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS został przekazany kierownikowi MOPS; Według pełnomocnika skarżącej, jeżeli skarżąca otrzymała tę informację już po wydaniu decyzji o umieszczeniu w DPS, to należałoby uznać, że jej wniosek został przyjęty do rozpoznania już po wydaniu decyzji o umieszczeniu jej w DPS i zasadne było zwolnienie skarżącej z tej opłaty. Pełnomocnik skarżącej stwierdził także, że SKO w uzasadnieniu decyzji z dnia 26 września 2017 r. nie wskazało na żadną normę, która nakazywałaby właściwemu organowi wydanie decyzji o opłacie dopiero po wydaniu decyzji o umieszczeniu danej osoby w DPS. W jego ocenie nie da się zrekonstruować dyrektyw nakazujących wydanie decyzji o zwolnieniu z opłaty za pobyt w DPS lub braku takiego zwolnienia dopiero po wydaniu decyzji o umieszczeniu danej osoby w takim ośrodku, nie da się też wskazać argumentów za brakiem możliwości rozpoznania wniosku skarżącej o zwolnieniu z opłaty za pobyt w DPS już po wydaniu decyzji o umieszczeniu jej w DPS, mimo że taki wniosek był złożony w tym samym piśmie co wniosek o umieszczenie w DPS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego, nie zaś jej słuszność. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w myśl art. 135 p.p.s.a., sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2016.930); dalej jako u.p.s. Analizując prawidłowość decyzji organów obu instancji, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt skarżącej w DPS została wydana dnia 16 sierpnia 2017 r., chociaż skarżąca przebywała w DPS już od dnia 7 sierpnia 2017 r. Nie jest jednak przeszkodą ustalenie takiej opłaty z mocą wsteczną, ponieważ obowiązek ponoszenia opłaty wynika z przepisów prawa (zob. art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s.). Decyzja ustalająca tę opłatę, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest przy tym decyzją konstytutywną, bez niej bowiem ów obowiązek nie ulega konkretyzacji. Skoro jednak istnieje on (jako nieskonkretyzowany) już wcześniej, to decyzja ta może być właśnie wydana z mocą wsteczną (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2018 r., III SA/Kr 82/18, LEX nr 2470550; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2018 r. IV SA/Gl 1003/17, LEX nr 2452186; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 października 2017 r., II SA/Rz 865/17, LEX nr 2407175; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2017 r., I OSK 704/17, LEX nr 2450776; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2017 r., IV SA/Gl 694/17, LEX nr 2420622; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 lutego 2017 r., LEX nr 2231316). Sama decyzja organu I instancji o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS została zatem wydana w sposób prawidłowy. Została ona wydana w następstwie wydania decyzji o skierowaniu skarżącej do DPS, a następnie decyzji o umieszczeniu jej w DPS i zawiadomieniu MOPS o przyjęciu skarżącej do DPS. W dalszej kolejności należało zatem poddać analizie w perspektywie niniejszej sprawy uregulowania u.p.s. dotyczące kwestii zwolnienia skarżącej z opłaty za pobyt w DPS. Treść art. 64 in principio u.p.s. jednoznacznie wskazuje, że zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS może zostać dokonane jedynie na wniosek osoby wnoszącej opłatę za pobyt w DPS. Wskazanie w tym przepisie na "osobę wnoszącą opłatę" w doktrynie, jak i w orzecznictwie wiąże się z tym, że "zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Zwolnienie takie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Nie znając zakresu takiego obowiązku, wnioskodawca nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też powinien wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty" (I. Sierpowska, Komentarz do art. 64 u.p.s. [w:] eadem, Pomoc społeczna. Komentarz, WKP 2017, dost. w SIP LEX, nr 10641), "[z] treści art. 64 jednoznacznie bowiem wynika, że udzielić ulgi można wyłącznie osobom wnoszącym opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. Nie sposób do tej kategorii osób zaliczyć podmiotów, co do których nie doszło jeszcze do skonkretyzowania ich obowiązku w decyzji ostatecznej" (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r., IV SA/Gl 694/17, LEX nr 2420622). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2007 r., IV SA/Gl 431/07 (LEX nr 423793) wskazał w tym kontekście, że gdyby dopuścić wnioskowanie przez stronę o zwolnienie jej z opłaty za pobyt w DPS przed ustaleniem przez kompetentny w tym zakresie organ administracyjny wysokości tej opłaty, wówczas "mogłoby dojść nawet do paradoksalnej sytuacji, w której strona domagałaby się zwolnienia z wyższej kwoty opłaty, niż opłata, którą organ dopiero zamierza ustalić". Poza tym, "postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r., I OSK 649/16, LEX nr 2351084). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2018 r., III SA/Kr 82/18 (LEX nr 2470550) wskazał dodatkowo, że "zagadnienie zwolnienia jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, aniżeli to dotyczące obowiązku ponoszenia opłaty w określonej wysokości. Skoro (...) od tejże opłaty można zwolnić również »częściowo«, to ów ułamek musi być zrelatywizowany do jakiejś wymiernej, ostatecznie określonej sumy. Zatem istnienie owego obowiązku jest przesłanką pierwotnie warunkującą późniejsze ewentualne zwolnienie". Stanowisko to jest powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych (poza wyrokami powołanymi powyżej zob. m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 stycznia 2018 r., II SA/Lu 586/17, LEX nr 2476079; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 października 2017 r., II SA/Rz 865/17, LEX nr 2407175; a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013 r., II SA/Rz 493/13, LEX nr 1343242). Uogólniając przytoczone wyżej tezy wyrażone w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych, można wskazać, że uprawnienie do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 64 u.p.s., przez osobę obowiązaną do uiszczenia opłaty za pobyt w DPS, aktualizuje się w momencie skonkretyzowania owego ogólnego obowiązku, najczęściej w związku z wydaniem decyzji ustalającej tę opłatę wydawanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Istotny jest tu moment, w którym rzeczywiście dochodzi do konkretyzacji tego obowiązku, tj. moment, w którym powstaje wykonalne, możliwe do dochodzenia w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, publicznoprawne zobowiązanie danej osoby do uiszczenia tej opłaty. Najczęściej będzie to moment, z którym decyzja ta staje się ostateczna (o ile w związku ze złożeniem w tym przedmiocie skargi do sądu administracyjnego jej wykonanie nie zostanie wstrzymane). Jeżeli jednak decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, to decyzja taka nosi przymiot konkretyzującej obowiązek uiszczenia opłaty za pobyt w DPS od momentu, od którego rygor ten obowiązuje, tj. od momentu, w którym wchodzi ona do obrotu prawnego, czyli od momentu doręczenia jej stronie (zob. M. Romańska, Komentarz do art. 108 k.p.a., teza 13 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Molczyk, WK 2015, dost. w SIP LEX, nr 10560). Skoro bowiem już od tego momentu decyzja ta jest wykonalna, to nieporozumieniem byłoby wstrzymywanie uprawnienia strony do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 64 u.p.s. – przyjęcie takiego założenia wręcz wypaczałoby w pewnym zakresie istotę tej instytucji. Skarżąca była zatem uprawniona do złożenia wniosku o zwolnienie jej z opłaty za pobyt w DPS od chwili doręczenia jej decyzji z dnia 16 sierpnia 2017 r. Wniosek taki został jednak sporządzony przez skarżącą i złożony do właściwego organu nie tylko przed wydaniem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS, ale w ogóle przed wydaniem decyzji o umieszczeniu jej w DPS. Należało zatem przyjąć, że jej wniosek złożony w Urzędzie Miejskim w dniu 6 lipca 2017 r. nie może zostać uznany za wniosek, o którym mowa w art. 64 u.p.s. Niezależnie od powyższego, z przytoczonych wyżej tez z piśmiennictwa i orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że postępowanie w przedmiocie zwolnienia od opłaty za pobyt w DPS jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie ustalenia tej opłaty. Prowadzi to do konkluzji, że nawet gdyby właściwy organ ostatecznie orzekł o zwolnieniu z tej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s., to nie doprowadziłoby to do usunięcia z obrotu prawnego decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS. Przeciwny wniosek należy w świetle powyższych uwag odrzucić na zasadzie reductio ad absurdum: gdyby zwolnienie z opłaty przybierało formę uchylenia decyzji ustalającej tę opłatę, wówczas zwolnienie, w świetle wcześniejszych wywodów byłoby bezprzedmiotowe, jako że nie odnosiłoby się do skonkretyzowanego obowiązku uiszczenia tej opłaty. Powyższe uwagi należało przytoczyć ze względu na to, że skarżąca w istocie wystosowała wniosek o zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS ustalonej decyzją z dnia 16 sierpnia 2017 r., na co zresztą sama zwróciła uwagę w skardze od decyzji SKO. Tak bowiem należy rozumieć ten fragment pisma procesowego zawierającego w pierwszej części odwołanie od decyzji SKO, w którym wnosi ona o "zredukowanie opłaty do 35%". Nie ma przy tym znaczenia, że wniosek ten został zawarty w treści odwołania od decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS, a nie w osobnym, odpowiednio zatytułowanym i zredagowanym piśmie. Organy administracyjne powinny bowiem oceniać nie tytuł, a treść i zawartość merytoryczną pism procesowych składanych przez strony postępowania administracyjnego, tym bardziej jeżeli strony te występują bez profesjonalnych pełnomocników. SKO powinno było zatem rozpatrzyć część pisma procesowego stanowiącą odwołanie, natomiast pozostałą jego część potraktować jako wniosek o zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS i, zgodnie z art. 66 § 1 zd. 2 k.p.a., zawiadomić skarżącą, że w sprawie zwolnienia od opłaty powinna wnieść osobne podanie do właściwego organu. SKO tego nie uczyniło, czym dopuściło się naruszenia art. 66 § 1 zd. 2 i § 2 k.p.a. jako przepisów postępowania. Naruszenie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy: nawet bowiem gdyby do niego nie doszło, SKO prawidłowo utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję ustalającą opłatę za pobyt w DPS. Sąd zwrócił także uwagę, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym bada się legalność działania organów administracji publicznej, tj. ich zgodność z przepisami prawa administracyjnego, a przyjęty na gruncie prawa administracyjnego paradygmat wykładniczy przewiduje prymat wykładni językowej. Nie jest zatem relewantne na gruncie rozpatrywanej sprawy to, że skarżąca jest osobą w podeszłym wieku, schorowaną czy nieporadną i nie można wywodzić wniosków o nieobciążaniu jej konsekwencjami złożenia wniosku o zwolnienie od opłaty za pobyt w DPS w czasie, w którym do złożenia takiego wniosku nie była uprawniona. Kwestia, którą można porównać do konstrukcji zawinienia na gruncie prawa represyjnego (przy czym porównanie to jest tutaj użyte czysto instrumentalnie, gdyż zawinienie na gruncie prawa represyjnego odnosi się do czynów wartościowanych negatywnie jako naruszających normy postępowania sankcjonowane na gruncie danej gałęzi prawa, tutaj zaś skarżąca po prostu nie skorzystała w odpowiednim okresie z przysługującego jej uprawnienia do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 64 u.p.s.) mogłaby mieć znaczenie jedynie w kontekście ewentualnego przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS, co jednak w analizowanym przypadku nie może mieć miejsca, ponieważ w przypadku wniosku z art. 64 u.p.s. ustawodawca nie określił końcowego terminu na jego złożenie. Sam wniosek o zwolnienie przez Sąd skarżącej z opłaty za pobyt w DPS (tak bowiem Sąd rozumie fragment skargi, w którym skarżąca wnosi o "zwolnienie z opłat oraz zwrot pobranej z mojego [skarżącej] konta opłaty za pobyt") jest bezprzedmiotowy, gdyż jego rozpoznanie pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego. Skarżąca może taki wniosek złożyć do właściwego organu administracji publicznej, tj. do tego organu, który wydał decyzję ustalającą opłatę za pobyt w DPS. Podniesiony przez pełnomocnika skarżącej zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 64 u.p.s. jest o tyle niewłaściwy, że mógłby dotyczyć decyzji odmawiającej zwolnienia z opłaty za pobyt w DPS, nie zaś decyzji ustalającej tę opłatę. Odwołanie się do zasad współżycia społecznego czy konstrukcji nadużycia prawa nie zasadne i nie byłoby takie nawet, gdyby decyzja organu była kwestionowana w zakresie wynikającym nie z bezpośredniego stosowania przepisów jednoznacznie formułujących nakaz lub zakaz, w zakresie odnoszącym się do uznania administracyjnego (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 października 2017 r., II SA/Lu 611/17, LEX nr 2399129). Istotą aktu uznaniowego, takiego jak zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS jest to, że nawet wykazanie warunków opisanych w przepisie stanowiącym podstawę do wydania takiego aktu, nie zobowiązuje organu do wydania decyzji pozytywnej dla strony postępowania (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 marca 2008 r., II SA/Bk 114/08, LEX nr 510068 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 marca 2014 r., II SA/Op 76/14, LEX nr 1451040). Ewentualna ocena indywidualnej sytuacji skarżącej powinna zostać dokonana nie w postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w DPS, a w postępowaniu w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w DPS. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Skarżąca jako kwestionująca decyzję w sprawie z zakresu pomocy i opieki społecznej, zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. była zwolniona z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej ustanowionemu w trybie prawa pomocy Sąd orzekł na zasadzie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U.2016.1714). Stawka podatku od towaru i usług, o którego kwotę zostało podwyższone wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącej, została ustalona na 23% zgodnie z art. 146a pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U.2017.1221).