III SA/Kr 1422/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) WSA Katarzyna Marasek-Zybura Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 sierpnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. T. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 18 sierpnia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 4, art. 5 i art. 27 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2407, dalej jako: "u.p.p.w.d.") oraz 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania skarżącej B. T. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 19 września 2019 r. skarżąca wniosła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: L. T. oraz S. T. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, przyznano skarżącej w dniu 1 października 2019 r. prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci: L. T. oraz S. T. na okres od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r. w kwocie 500 zł miesięcznie na każde dziecko. Z uwagi na fakt, że na dzieci L. i S. został złożony wniosek również przez ojca dzieci, organ I instancji wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu weryfikacji wątpliwości dotyczących sprawowania opieki nad dziećmi L. T. i S. T. Zgodnie z informacją zawartą w oświadczeniu z dnia 17 marca 2021 r. złożonym przez skarżącą, dzieci zamieszkują wraz z ojcem w Gminie J. Organ I instancji wezwał skarżącą do złożenia dodatkowych wyjaśnień i w oświadczeniu z dnia 17 kwietnia 2021 r. skarżąca poinformowała, iż dzieci mieszkają z ojcem od 10 października 2020 r. w innej gminie W związku z wątpliwościami co do sprawowania opieki nad córkami, organ I instancji pismem z dnia 27 kwietnia 2021 r. wszczął postępowanie administracyjne w celu uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci L. i S. T. W dniu 7 maja 2021 r. skarżąca oświadczyła, że ojciec dzieci w dniu 2 maja 2021 r. zmarł, dlatego wniosła o przywrócenie wypłaty świadczeń. W tych okolicznościach sprawy, Prezydent Miasta decyzją dnia [...] 2021 r. zmienił prawo do świadczenia wychowawczego ustalone w dniu 1 października 2019 r. na dzieci L. T. i S. T. w ten sposób, że świadczenie wychowawcze na dzieci w okresie od 1 listopada 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r. nie przysługuje, tj. w okresie kiedy dzieci nie zamieszkiwały ze skarżącą i znajdowały się bezpośrednio pod opieką ojca dzieci W. T. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła skarżąca, domagając się przywrócenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci L. i S. w okresie od 1 listopada 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r. W odwołaniu podniosła, że wypłacone świadczenia wychowawcze przeznaczyła przede wszystkim na leczenie ortodontyczne córki. Ponadto opłacała dzieciom zajęcia dodatkowe oraz telefony komórkowe. Opisaną we wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie oraz streścił przebieg dotychczasowego postępowania. Organ odwoławczy w motywach rozstrzygnięcia, podzielił stanowisko organu I instancji, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje dzieciom S. T. i L. T. w okresie od 1 listopada 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Niewątpliwie zmiana miejsca zamieszkania dzieci jest zmianą mającą wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Z oświadczenia skarżącej z dnia 17 kwietnia 2021 r. wynika, że od 10 października 2021 r. córki skarżącej mieszkają z ojcem pod adresem S w gminie J. Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie nie jest przesądzone, czy wypłacone skarżącej świadczenia wychowawcze są świadczeniami nienależnie pobranymi. Organ podkreślił, że ojciec dzieci nie żyje, co oznacza, że nie uzyska on świadczeń wychowawczych wypłaconych skarżącej w okresie od l listopada 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r. Ponadto skarżąca wskazała, że z otrzymanych środków częściowo utrzymywała dzieci, finansowała zajęcia dodatkowe, czy leczenie córek. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, dla stwierdzenia, że świadczenie zostało nienależnie pobrane, konieczne jest wykazanie negatywnego zachowania osoby, która pobrała świadczenie, ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Obowiązek zwrotu pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych oświadczeń, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. artykułu 27 u.p.p.w.d. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż w sprawie zaszły podstawy do uchylenia przez Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...] 2021 roku, numer [...], prawa do świadczenia wychowawczego w okresie od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r., w sytuacji gdy decyzja o zmianie lub uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego jako decyzja konstytutywna, działająca ze skutkiem ex nunc nie może dotyczyć świadczenia już pobranego, 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. artykułu 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Prezydenta Miasta, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 135 p.p.s.a. wykazała, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2021r. orzekająca o zmianie prawa do świadczenia wychowawczego ustalonego w dniu 1 października 2019r. Należy przy tym podkreślić, że przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 27 ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.w.d. (w wersji obowiązującej w momencie wydawania decyzji). Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Z kolei art. 27 ust. 2 p.p.w.d. przewiduje, że zmiana rozstrzygnięcia dotyczącego prawa do świadczenia wychowawczego na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Ust. 3 powołanego przepisu stanowi, iż w sprawach o świadczenie wychowawcze realizowane w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego wojewoda może zmienić decyzję odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego w przypadku otrzymania informacji o odmowie przyznania świadczeń na rodzinę w innym państwie członkowskim w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub przyznania tych świadczeń w niższej wysokości niż przyjęto przy wydawaniu zmienianej decyzji. Zgodnie z ust. 4 art. 27 p.p.w.d. wszczęcie postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 3, następuje z urzędu i nie wymaga zawiadomienia strony. W niniejszej sprawie decyzja wydana przez organ I instancji zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego w ten sposób, że w okresie od 01 listopada 2020r. do 30 kwietnia 2021r. ono nie przysługuje została wydana 21 maja 2021r., a więc ma charakter wsteczny. W orzecznictwie sądów administracyjnych problem dotyczący wstecznej zmiany decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze znalazł już swoje rozstrzygniecie (zob. wyrok WSA w Łodzi, z dnia 11 sierpnia 2021 r., II SA/Łd 361/21, lex nr 3216465 i tam: wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2018 r., I SA/Wa 1759/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2019 r., II SA/Bd 70/19; wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1894/17; wyrok NSA z 27 września 2017 r., I OSK 196/16; wyrok WSA w Lublinie z 18 października 2017 r., II SA/Lu 432/17; wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2390/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydawana na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze ma charakter konstytutywny i powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu, co oznacza, że może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. skutki od chwili jej wydania na przyszłość (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji). Wprawdzie jak trafnie wskazał w swoim wyroku z 15.06.2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny (I OSK 2390/19, LEX nr 3099497) charakter konstytutywny decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc, ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str.47 i nst. oraz wyrok Sądu Najwyższego z 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyrok NSA z 28 października 2009 r. II GSK 153/09, A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s.151 - por. wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r., I OSK 1129/12). Podkreśla się, że pogląd co do skutku wstecznego niektórych decyzji prawokształtujących należy odnieść tylko do sytuacji wynikających z prawa materialnego, a w szczególności do sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyrok SN z 19 lutego 2007 r., III KRS 7/06; wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1269/19). Jednak z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Żaden przepis ustawy pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie wiąże skutku prawokształtującego z datą zaistnienia określonych okoliczności faktycznych ani też uchylenie decyzji nie następuje na korzyść strony. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2842/17 (lex nr 2551040), analiza art. 27 ust. 1 p.p.w.d. w kontekście systemowym, a także celowościowym, nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu może dotyczyć także zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną. W dacie orzekania przez organ odwoławczy art. 25 ust. 1 p.p.w.d. stanowił, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Z kolei według art. 25 ust. 6 p.p.w.d., decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego nie jest wydawana, jeżeli od terminu jego pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. W tej sytuacji przyjąć należy, że powołany art. 25 p.p.w.d., składający się z dwunastu ustępów, stanowi między innymi podstawę do wydawania decyzji administracyjnych o uznaniu świadczeń za nienależne oraz decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń. Zatem przyjęcie poglądu, że na podstawie art. 27 ust. 1 p.p.w.d. organ orzeka także w kwestii świadczeń już pobranych oznaczałoby, że w dwóch decyzjach organ rozstrzygałby, w jakimś zakresie, w tym samym przedmiocie - braku podstaw do pobierania świadczenia. Przyjęcie więc takiej wykładni jest nieuzasadnione, gdyż prowadziłoby do założenia nieracjonalności prawodawcy i przyzwolenia na dwukrotnie orzekanie w odrębnych decyzjach w tym samym przedmiocie. Brak jest więc podstaw, by w trybie art. 27 ust. 1 p.p.w.d. uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). W świetle powyższego, w trybie art. 27 p.p.w.d. nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane, czyli świadczenie już pobrane. Skoro decyzja taka kształtuje sytuację strony wyłącznie na przyszłość, to datą utraty prawa do świadczenia wychowawczego winna być data wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Pogląd ten jest tym bardziej zasadny jeśli weźmie się pod uwagę rozwiązanie ustawowe przewidujące instytucję nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego przewidzianą w art. 25 p.p.w.d. Należy także zauważyć, że z uwagi na niemożność wstecznej zmiany decyzji przyznającej prawo do świadczenia wychowawczego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie ani nie mogło zostać wszczęte, ani nie mogło się toczyć. Jest ono bowiem bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter przedmiotowy lub podmiotowy. Bezprzedmiotowość podmiotowa postępowania administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy strona postępowania administracyjnego przestała istnieć lub straciła zdolność do czynności prawnych. Natomiast bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje w przypadku, gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot tego postępowania czyli sytuacji, gdy dyspozycja normy administracyjnego prawa materialnego nie może być wykonana z powodu braku jednego z warunków sytuujących te normę. W tym przypadku występuje przedmiotowa bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego z uwagi na niemożność wydania wstecznej decyzji zmieniającej prawo do przyznanego świadczenia wychowawczego. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 145 §3 oraz w zw. z 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 21 maja 2021r. i umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego określonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).