III SA/Kr 149/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi S. R. S. na § 54 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta z dnia 10 października 2012r. nr [....] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej oraz tymczasowych pomieszczeń I. stwierdza nieważność § 54 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata K. L. - Kancelaria Adwokacka, ul. [....] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Rada Miasta w dniu 10 października 2012 r. przyjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz.Urz. Woj. z 2012 r., poz. 5817). W § 54 ust. 1 pkt 2 uchwały postanowiono, że "za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są uznawane osoby pozbawione wolności w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności lub zastosowaniem środka zabezpieczającego z zastrzeżeniem § 30-34 niniejszej uchwały". Skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r., Nr [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. R. - S. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie przepisów Konstytucji, tj. art. 94 i art. 32 ust. 1, a także naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej § 54 ust. 1 pkt 2, tj. w zakresie, w jakim uchwała nie uznaje za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych osób pozbawionych wolności w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności. W uzasadnieniu skargi wskazano – powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne - że zakres upoważnienia zawartego w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego nie daje podstaw do definiowania w tekście aktu prawa miejscowego wyrażenia "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe". W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie podnosząc, że problematykę najmu lokali mieszkalnych oraz zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem gmin reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz.U. z dnia 7 lutego 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm). Ustawa ta nakładając na gminy obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej, jednocześnie nadała gminom uprawnienia do własnych rozstrzygnięć. Wskazano, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy do zadań własnych gminy o charakterze obligatoryjnym należy zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Z tak sformułowanego przepisu nie można jednak wyciągnąć wniosku, że jedynym poprawnym pod względem prawnym kryterium jest osiąganie przez dane gospodarstwo domowe niskich dochodów. Drugim - niezbędnym - kryterium, którego spełnienie warunkuje możliwość starania się o pomoc mieszkaniową gminy jest fakt posiadania niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Dopiero kumulatywne spełnienie powyższych warunków uprawnia daną osobę do skutecznego wnioskowania o udzielenie pomocy mieszkaniowej. Gmina - zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów - w uchwale regulującej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego może określić m.in. wysokość dochodu uzasadniającego oddanie w najem lokalu, a wiec szczegółowo dookreślić jedno z niezbędnych, wskazanych wyżej kryteriów. Przedmiotowy przepis nie zawęża jednak możliwości regulacyjnych gminy w innym zakresie, a więc także dotyczącym określenia, jaką sytuację należy rozumieć za "zaspokojone potrzeby mieszkaniowe". Wynika to z sformułowania przepisu art. 23 ust. 3 ustawy, tj. użycia słowa "w szczególności", co zgodnie z ustalonym orzecznictwem oznacza wymienienie wyłącznie przykładowego, nie zamkniętego katalogu. Przedmiotowy przepis określa (poprzez użycie słowa "powinny") jedynie niezbędne, a nie wszystkie elementy aktu prawa miejscowego. Brak możliwości określania definicji sformułowania "zaspokojone potrzeby mieszkaniowe" doprowadziłoby do możliwości stosowania przez jednostkę samorządu terytorialnego zupełnie swobodnego uznania w tym zakresie i całkowicie wybiórczego udzielania pomocy mieszkaniowej. Odmienna interpretacja od prezentowanej mogłaby, w ocenie organu, z drugiej strony doprowadzić do stworzenia wymogu udzielenia pomocy mieszkaniowej także osobie, która posiada tytuł prawny do lokalu lub budynku i może z niego korzystać, ale - z uwagi na aktualną sytuację - osiąga dochody poniżej kryterium ustalonego przez prawo miejscowe. Zaznaczono, że w ramach wykonywania przez gminę zadania własnego o charakterze obligatoryjnym, członek wspólnoty samorządowej powinien zostać bezpośrednio i wyraźnie poinformowany, jakie dokładnie wymagania są przed nim stawiane. Zdaniem Rady istnieje zarówno podstawa prawna jak i faktyczna do podjęcia przez Radę Miasta przepisu określonego w § 54 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń. Jest to bowiem tzw. definicja negatywna, dookreślająca które sytuacje należy uznać za zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Podano, że przepis § 54 ww. uchwały ma na celu przede wszystkim usprawnienie realizacji zadań ciążących na gminie, polegających na działaniu na rzecz ogółu poprzez zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w tym zakresie. Racjonalna i sprawiedliwa społecznie polityka mieszkaniowa powinna bowiem zmierzać do wyodrębnienia z grupy wnioskodawców osób, które rzeczywiście na dzień składania wniosku wymagają zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Uchwałodawca wyłączając z kręgu uprawnionych osoby, które pozbawione wolności w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności lub zastosowaniem środka zabezpieczającego nie miał na celu dyskryminacji kogokolwiek w celu "podwójnego karania" lecz doprecyzował kryteria udzielania pomocy mieszkaniowej, wskazując przy tym - jako okoliczności wyłączające skuteczność podejmowanych starań o pomoc mieszkaniową - okoliczności eliminujące potencjalne możliwości nadużywania pomocy gminy przez niektórych wnioskodawców. Wskazano, że wnioski osób ubiegających się o najem lokalu, które przebywają w placówkach penitencjarnych można traktować jako nadużycie prawa podmiotowego. Zgodnie art. 5 Kodeksu cywilnego nie można czynić ze swego prawa użytku, który byłby sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Za niezgodne z zasadami współżycia społecznego należy uznać, w ocenie Rady, zrównanie w prawie do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego członków wspólnoty samorządowej, którzy posiadają rzeczywiste niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe (np. osoby bezdomne) oraz osoby odbywające kary pozbawienia wolności. Z pobytem w placówce penitencjarnej wiąże się bowiem w oczywisty sposób posiadanie zabezpieczenia wszelkich, podstawowych potrzeb życiowych, a w tym potrzeb mieszkaniowych. Posiadanie zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych - zgodnie z przepisami rangi ustawowej tj. art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów - skutkuje w ewidentny sposób tym, że gmina nie jest zobowiązana do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Podkreślono przy tym, że rozpatrywanie wniosku obejmuje zawsze aktualną sytuację, a nie sytuacje przyszłą tj. występującą po opuszczeniu zakładu karnego. W wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 1092/10 stwierdził jednoznacznie że "gmina ma zaspokoić nic każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkania". Idąc w ślad za powyższą interpretacją wskazano, że weryfikacja wniosku o pomoc mieszkaniową osoby pozbawionej wolności jest w praktyce niemożliwa. Nie jest bowiem możliwe sprawdzenie, w jakich warunkach mieszkaniowych dana osoba zamieszkuje (co jest podstawą - zgodnie z ww. wyrokiem - do kwalifikacji wniosku z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych). Oznacza to, że nie jest możliwa obiektywna ocena takiej sytuacji, a jedynie przewidywanie przyszłości (tj. przewidywanie sytuacji która może lecz nie musi nastąpić po opuszczeniu zakładu karnego, czyli sytuacji przyszłej, niepewnej). Podniesiono także, że zgodnie z art. 13 ustawy o pomocy społecznej, osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej, a osobie tymczasowo aresztowanej zawiesza się prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Za okres tymczasowego aresztowania nie udziela się świadczeń. Ustalając powyższe przepisy ustawodawca jasno wskazał, że podczas pobytu w placówce taka osoba posiada zaspokojone wszelkie potrzeby. Za społecznie szkodliwe i niesprawiedliwe należałoby uznać również fakt, że osoby pozbawione wolności zostałyby zrównane w staraniach o pomoc mieszkaniową z osobami, które rzeczywiście posiadają aktualnie niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Dalej podniesiono, że w okresie pobytu w placówce penitencjarnej przydzielenie lokalu mieszkalnego byłoby po prostu nieracjonalne. Z uwagi na ograniczoną liczbę lokali, jakimi dysponuje gmina, przyznanie pomocy mieszkaniowej osobie, która przebywa w zakładzie karnym i nie ma możliwość objęcia wskazanego lokalu, prowadziłoby do pozbawienia możliwości udzielenia pomocy mieszkaniowej osobie, która w tym samie czasie nie ma gdzie zamieszkać. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Rady Miasta, sformułowanie przepisu § 54 ust. 1 pkt 2 uchwały nie stoi w sprzeczności z treścią przepisów Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pismem z dnia 31 maja 2013 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu uzupełnił skargę podnosząc, że § 54 ust. 1 pkt 2 uchwały narusza także przepis art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie prawa lokatorów, którego wykładania prowadzi do wniosku, że uprawnionymi do zawarcia umowy najmu lokalu są wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej, nawet czasowo przebywający w zakładzie karnym, ale którzy posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i którzy spełniają jednocześnie kryterium dochodowe. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz oraz wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu. Ustosunkowując się do twierdzeń Rady Miasta zawartych w odpowiedzi na skargę na wstępie przyznano, że rzeczywiście art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów nie stanowi zamkniętego katalogu zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Organ twierdzi jednak, że przepis ten zezwala gminie na definiowanie pojęcia "zaspokojone potrzeby mieszkaniowe" i pozwala ustalać, w jakich sytuacjach potrzeby mieszkaniowe uznaje się za zaspokojone, z czym skarżący się nie zgadza. Zdaniem skarżącego takie działanie jest przekroczeniem delegacji ustawowej w tym przedmiocie, gdyż pojęcie "zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych" jest pojęciem ustawowym i aby Rada Miasta mogła samodzielnie określać co to pojęcie oznacza, potrzebowałaby do tego stosownego upoważnienia, a takiego art. 21 ust. 3 powołanej ustawy nie zawiera, co było już wielokrotnie podkreślane w orzecznictwie (powołano się na wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 października 2011 r. III SA/Lu 412/2011, a także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2006 r. IV SA/Wr 540/2006). Podkreślono, że akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych (tak: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2011 r. IV SA/Po 1062/2011). Uzależnienie uprawnienia do ubiegania się o przydział lokalu od innych, nieprzewidzianych w ustawie kryteriów przekracza zakres upoważnienia wynikający z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (tak: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 października 2007 r. IV SA/Wr 389/2007). Jeżeli więc organ przekracza granice upoważnienia zawartego w ustawie, to narusza w ten sposób przepis art. 94 Konstytucji. Skarżący nie zgodził się także ze stroną przeciwną, że brak możliwości określania definicji tego sformułowania doprowadziłby do zupełnie swobodnego uznania przez gminę w tym zakresie, gdyż właśnie w tym celu dane pojęcie użyte jest w ustawie, aby uniknąć dowolności uznaniowej organów i zapobiec sytuacjom podobnym do stanu leżącego u podstaw niniejszej sprawy. Podkreślono, że twierdzenia skarżącego są ponadto zgodne ze stanowiskiem przestawionym przez WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 kwietnia 2004 roku sygn. akt IV SA/Wr 98/2004. Dalej podniesiono, że art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów dotyczy wszystkich mieszkańców, określając tym samym krąg osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego. Uznanie, że akurat osoby odbywające karę pozbawienia wolności mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe stanowi odebranie praw członkom wspólnoty, którzy ze względu na ich sytuację majątkową i mieszkaniową byliby uprawnieni do ubiegania się o lokal z zasobu gminy. Tymczasem gmina, poprzez utworzenie nowej kategorii - osób odbywających karę pozbawienia wolności - eliminuje je niejako ze wspólnoty mieszkańców. Osoby takie mogłyby bowiem starać się o wynajem lokalu komunalnego, gdyby nie wprowadzono w uchwale niekorzystnych dla nich postanowień. Należy więc uznać, że gmina realizując swój obowiązek z art. 4 ust. 1 ustawy czyni to w sposób niewłaściwy, nie traktując w sposób jednakowy wszystkich członków wspólnoty. Skarżący powołał się przy tym na stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 3 listopada 2011 roku IV SA/Po 556/2011. Niezależnie od powyższego, za nieadekwatny uznano przykład podany przez stronę przeciwną, z którego wynika, że interpretacja skarżącego mogłaby doprowadzić do stworzenia wymogu udzielenia pomocy mieszkaniowej także osobie, która posiada tytuł prawny do lokalu, z którego może korzystać, ale posiada niskie dochody. Wydaje się bowiem, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby w uchwale przyznać prawo do ubiegania się o lokal z zasobu mieszkaniowego również osobie, która wprawdzie posiada tytuł prawny do lokalu, lecz panują w nim tzw. warunki niemieszkalne, uzasadniające konieczność ich poprawy. Wobec tego byłoby dopuszczalne i usprawiedliwione, aby osoby takie mogły ubiegać się o lokal z zasobu mieszkaniowego, a już samo zbadanie, czy lokal ten należy przyznać, powinno być dokonywane w konkretnym, indywidualnym przypadku, a nie w ramach uchwały. Skarżący nie zgodził się ponadto z twierdzeniem Rady, że przepis § 54 przedmiotowej uchwały pozwala na uniknięcie nadużywania pomocy gminy przez niektórych wnioskodawców. Strona przeciwna pomija fakt, że to dopiero negatywne rozpoznanie wniosku stanowiłoby odmowę przyznania lokalu z zasobu mieszkaniowego, natomiast przepis tej treści pozbawia pewną grupę osób samej możliwości złożenia wniosku. W związku z tym nie należy traktować go jako eliminowanie ewentualnych nadużyć, a jako eliminowanie pewnego kręgu osób należących do wspólnoty samorządowej. W tym sensie, wbrew twierdzeniom strony przeciwnej, rzeczywiście stanowi on dodatkową sankcję dla osoby pozbawionej wolności. W konsekwencji takie działanie z pewnością powinno być uznane jako dyskryminujące niektórych członków wspólnoty i musi być traktowane jako przeczące zasadzie równego traktowania obywateli naruszając tym samym art. 32 ust. l Konstytucji. Akty normatywne wydawane przez gminę nie mogą bowiem regulować spraw o istotnym znaczeniu z punkty widzenia konstytucyjnych praw i wolności. Skarżący podnosi, że nie sposób przyznać także racji poglądowi Rady Miasta, jakoby wnioski osób pozbawionych wolności stanowiłyby nadużycie prawa i w konsekwencji naruszały art. 5 K.c. Trzeba zwrócić uwagę, że przy takim założeniu, o tym, czy dane zachowanie należy uznać za nadużycie prawa podmiotowego decydowałaby uznaniowa decyzja gminy wyrażona w uchwale. Jeżeli więc osoby pozbawione wolności nie zostałyby wykluczone uchwałą z możliwości ubiegania się o lokal, to realizowałyby w pełni przysługujące im na mocy ustawy prawo podmiotowe. Twierdzenia tej treści potwierdzają także, że Rada Miasta analizując prawidłowość przepisu § 54 uchwały odnosi się do słuszności samych ewentualnych wniosków, podczas gdy należy odróżnić możliwość złożenia wniosku od samej zasadności tego wniosku, gdyż są to kwestie odrębne. Z kolei argument Rady Miasta, jakoby z pobytem w placówce penitencjarnej wiązało się zaspokojenie potrzeb życiowych skarżącego (w tym potrzeb mieszkaniowych) stanowi, w ocenie skarżącego, następny przejaw odebrania praw wynikających z faktu członkostwa we wspólnocie samorządowej osobom, które spełniają ustawowe przesłanki do ubiegania się o lokal komunalny. Strona przeciwna w sposób nieuprawniony traktuje pobyt w więzieniu jako formę zamieszkiwania, podczas gdy kara pozbawienia wolności polega na przymusowym umieszczeniu skazanej osoby na określony czas w zamkniętym i strzeżonym zakładzie karnym. Nie można więc tego rozpatrywać w kategorii warunków mieszkaniowych skazanego, gdyż osadzenie w więzieniu nie jest zamieszkiwaniem, a jedynie przymusowym pobytem. Warunki tego pobytu są natomiast określone przez restrykcyjne przepisy o charakterze sankcyjnym, zawarte przede wszystkim w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 roku - Kodeks karny wykonawczy. W myśl przepisów tej ustawy skazany przebywa w zamkniętej celi, która z kolei nie spełnia warunków do zaliczenia jej do kategorii lokali w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Już sama treść art. 110 § 2 K.k.w. wskazuje, że skazanemu zapewnia się powierzchnie nie mniejszą niż 3m2, a można ją ograniczyć do 2m2 (§ 2a i § 2b). Podczas gdy minimalna powierzchnia mieszkaniowa lokalu socjalnego, a nawet pomieszczenia tymczasowego, przewidziana przez przepisy art. 2 ust. 1 pkt 5 i 5a ustawy o ochronie prawa lokatorów nie może być mniejsza niż 5 m2. Podniesiono, przy uznaniu argumentacji strony przeciwnej za słuszną, należałoby przyjąć, że w razie przerwy w odbywaniu kary i pobycie skazanego na wolności, jego potrzeby mieszkaniowe są i tak zaspokojone, gdyż może on "mieszkać" w zakładzie karnym. Równie krytycznie oceniono założenie, że nie jest możliwe sprawdzenie w jakich warunkach mieszkaniowych dana osoba zamieszkuje ze względu na jej pobyt w zakładzie karnym. Co więcej, także w tym przypadku twierdzenie to wkracza w kwestię, która powinna być rozstrzygana przy ocenie wniosku złożonego przez osobę pozbawioną wolności, a nie na etapie uchwalania aktu normatywnego. Uchwała ma określać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 21 ust. 3 ustawy) a zatem ustalać kryteria, według których rozpatrywane będą wnioski, a jej celem nie jest pozbawianie możliwości wystąpienia z wnioskami przez daną grupę mieszkańców jeszcze przed ich złożeniem. Nieuprawnione jest także doszukiwanie się analogii pomiędzy pozbawieniem prawa do ubiegania się o lokal z zasobu przez uchwałę Rady Miasta do ustawowego pozbawienia świadczeń z pomocy społecznej zgodnie z art. 13 ustawy o pomocy społecznej. Różnica jest bowiem zasadnicza, gdyż czym innym jest decyzja ustawodawcy, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej nie przysługuje osobom pozbawionym wolności, a czym innym jest pozbawienie przez gminę tych osób praw przysługujących im na podstawie ustawy. Nie można też zgodzić się, że względy racjonalności usprawiedliwiają treść § 54 uchwały, gdyż gmina dysponuje ograniczoną liczbą lokali, które zostałyby przyznane osobom pozbawionym wolności, pozbawiając tym samym lokalu osoby, która w tym czasie nie mają gdzie zamieszkać. Jak wskazano powyżej, to nie względy celowościowe przyznają gminie uprawnienie do wydania uchwały, a upoważnienie ustawowe. Po drugie, również ta kwestia podlega badaniu dopiero po złożeniu wniosku o przyznanie lokalu, a nie na etapie ustalania kryteriów. Wreszcie po trzecie, sposobem na zapewnienie pierwszeństwa w przyznawaniu lokali z zasobu nie jest odbieranie pewnym osobom uprawnień i nierówne traktowanie członków wspólnoty, a jest nim ustalenie w uchwale kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu, do czego obliguje organ art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie prawa lokatorów. W piśmie z dnia 23 września 2013 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował, że przedmiotem zaskarżenia jest § 54 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W piśmie z dnia 23 września 2013 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował, że przedmiotem zaskarżenia jest § 54 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń, co oznacza, że kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie dotyczyła powyższej uchwały tylko w części jej § 54 ust. 1 pkt 2. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia treścią § 54 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały występując z takim wezwaniem, które wpłynęło na dziennik podawczy Urzędu Miasta w dniu 14 grudnia 2012 r. Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania należy stwierdzić, że skarga na uchwałę Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń w zakresie § 54 ust. 1 pkt 2 została złożona w terminie. Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Zaskarżona regulacja przedmiotowej uchwały została podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz.U. z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm.). Ustawa ta – zgodnie z treścią jej art. 1 - reguluje zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. W sytuacji zatem, gdy skarżący podnosi, że zaskarżona uchwała nie chroni jego sytuacji prawnej uniemożliwiając uzyskanie lokalu mieszkalnego pozostającego w zasobie Gminy z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, gdyż nie chroni osób odbywających – tak jak skarżący - karę pozbawienia wolności, to należy przyjąć, że interes prawny skarżącego wynikający ze wskazanych wyżej norm materialnoprawnych ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – został naruszony treścią § 54 ust. 1 pkt 2 uchwały, zgodnie z którym "za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są uznawane osoby pozbawione wolności w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności lub zastosowaniem środka zabezpieczającego z zastrzeżeniem § 30-34 niniejszej uchwały". Dokonując merytorycznej oceny legalności zaskarżonej części uchwały należy podkreślić, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego skonstruowane zostało relatywnie wąsko. Ustawodawca przewidział mianowicie kompetencję dla rady gminy do ustalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Dodatkowo wskazano w ustawie, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Przytoczone przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów upoważniają radę gminy do uchwalania przepisów gminnych określających zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zawarte w ustawie określenie "w szczególności" oznacza, że uchwała rady gminy powinna regulować wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 zagadnienia, a ponadto można zamieścić w uchwale jeszcze inne, dodatkowe, nie wymienione w ustawie zagadnienia związane z najmem. Nie oznacza to jednak, by organ stanowiący gminy, ustalając zasady wynajmu lokali, mógł dowolnie określać dodatkowe kryteria, według których potrzeby mieszkaniowe określonych gospodarstw domowych o niskich dochodach mogą być zaspokojone. Z przywołanych przepisów nie sposób bowiem wywieść delegacji do wyłączenia określonych grup członków wspólnoty samorządowej z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego. Rada winna respektować przy ustalaniu zasad wynajmu lokali ogólne zasady płynące z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz wartości określone Konstytucją RP. Przepis art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi o obowiązku gminy i związanym z nim uprawnieniu mieszkańca gminy, którego sytuacja materialna uzasadnia oddanie mu w najem lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Co do zasady więc, podstawowymi warunkami jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy są: niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Ustawa nie wiąże natomiast w jakikolwiek sposób możliwości uzyskania mieszkania z zasobów mieszkaniowych gminy z przesłankami historycznymi czy formalnymi, jak też nie wprowadza żadnych wyłączeń podmiotowych uniemożliwiających obywatelowi ubieganie się o mieszkanie. Wprowadzanie w uchwale dodatkowych wyłączeń, nie mieszczących się w kryteriach ustawowych, kwalifikować należy jako nieuprawnione wychodzenie poza granice upoważnienia ustawowego. Sąd podziela pogląd, że zasady wynajmowania lokali powinny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe czyli warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 883/04, niepublikowany, LEX nr 164541). Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy, rada gminy powinna regulować wszystkie wskazane w tym przepisie elementy. Może zamieścić w uchwale jeszcze inne zagadnienia związane z najmem, nie oznacza to jednak dowolności organu (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, niepublikowany, LEX nr 595501). Rada gminy nie jest uprawniona do określenia kryteriów wykluczających z weryfikacji osoby spełniające warunki zamieszkiwania i dochodu. Przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy stanowi bowiem o kryteriach pierwszeństwa w wyborze osób, a nie o kryteriach wykluczających osoby spełniające warunki przedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 82/08, niepublikowany, LEX nr 470923). Ocena legalności § 54 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. Nr [...] sprowadza się do ustalenia, czy regulację tę można uznać za mieszczącą się w granicach upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu wymienione w § 54 ust. 1 pkt 2 uchwały kryterium pozbawienia wolności w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności lub zastosowaniem środka zabezpieczającego" nie mieści się w pojęciu "warunków zamieszkiwania", o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie podkreśla się, że użytego w tym przepisie określenia "warunki zamieszkiwania" nie można odrywać od dalszej części tego wyrażenia. Pełna hipoteza normy zawartej w przepisie art. 21 ust. 3 pkt 2 obejmuje "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy". Dokonując wykładni tego przepisu nie sposób przyjąć, by wymienione w przytoczonej części uchwały kryteria należały do "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy". Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 29 września 2011r., I OSK 1126/11, nie ma żadnych podstaw do rozumienia wskazanych w art. 21 ust. 3 pkt 2 in fine "warunków zamieszkiwania", nawet bez dodatkowego określenia, inaczej niż takich warunków faktycznych zamieszkiwania, jak powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny, ilość osób korzystających z lokalu itp.. Okoliczności prawne związane z lokalem i wnioskodawcą do tych "warunków zamieszkiwania" nie należą. W ocenie Sądu wymienione w zaskarżonym § 54 ust. 1 pkt 2 uchwały kryteria stanowią okoliczności wykraczają poza zakres pojęcia "warunki zamieszkiwania". W świetle regulacji uchwały, zaistnienie sytuacji określonej w § 54 ust. 1 pkt 2 uchwały dyskwalifikuje wnioskodawcę w jego staraniach o pomoc mieszkaniową z zasobu Gminy. Tymczasem art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do określenia warunków dyskwalifikujących wnioskodawców. Taki sposób odczytania art. 21 ust. 3 umacnia wykładnia systemowa przeprowadzona w ramach samej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Art. 24 ustawy, odnoszący się do lokali socjalnych, przewiduje, że prawo do lokalu mieszkalnego nie przysługuje osobie, która samowolnie zajmuje lokal i wobec której sąd nakazał opróżnienie lokalu. Przesłanka natury prawnej została wprost sformułowana w ustawie, jako wyjątek od reguł ustalania pierwszeństwa, którymi są zasady wynajmowania lokali. Wymienione w § 54 ust. 1 pkt 2 uchwały kryteria dyskwalifikujące osoby z możliwości ubiegania się o lokal z zasobu gminy nie mieszczą się także w zakresie pozostałych punktów art. 21 ust. 3 ustawy. Zaskarżony § 54 ust. 1 pkt 2 uchwały wyklucza osoby w nich wymienione z możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową z zasobów gminy. Tym samym zaskarżony przepis uchwały narusza konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). Jednakowa sytuacja prawna, przesądzająca o zakazie różnego traktowania podmiotów, w niniejszej sprawie powinna być oceniana jako sytuacja podmiotu (członka wspólnoty samorządowej) w odniesieniu do wskazanych w art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów przesłanek: niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów. Wprowadzenie jako kryterium różnicowania podmiotów kryteriów wymienionych w § 54 ust. 1 pkt 2 uchwały skutkuje nierównym traktowaniem podmiotów cechujących się takimi samymi cechami istotnymi (relewantnymi) - niezaspokojonymi potrzebami mieszkaniowymi i niskimi dochodami. Należy również podzielić stanowisko skarżącego, że art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów nie zawiera upoważnienia do definiowania w akcie podustawowym pojęcia "zaspokojone potrzeby mieszkaniowe". Wykładnia tego zwrotu ustawowego i ocena zaistnienia przesłanki "zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" może mieć miejsce na gruncie określonej indywidualnej sprawy, a nie w akcie prawa powszechnie obowiązującego. Sąd w składzie rozpoznający tę sprawę podziela również pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, według którego "niedopuszczalny jest zapis dotyczący ograniczenia kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o poprawę zamieszkiwania z mieszkaniowego zasobu, także gdyby osoby te zbyły pod jakimkolwiek tytułem posiadane prawa do lokalu, budynku lub jego części, a także gdyby osoba ubiegająca się odbywała karę pozbawienia wolności. Krąg osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu określony jest w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Z przepisu tego wynika, iż uprawnionymi są wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej, nawet czasowo przebywający w zakładzie karnym, ale którzy posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i którzy spełniają jednocześnie kryterium dochodowe (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2008 r., IV SA/Wr 490/0; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2010 r., IV SA/Wr 338/10, cbois.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 541/07, Lex nr 494383; wyrok NSA z 17 listopada 2004 r., OSK 883/04, Lex nr 164541). Powyższe uregulowania zawarte w akcie prawa miejscowego naruszają zarówno art. 4 i art. 21 ust. 3 uopl, jak i postanowienia art. 32 Konstytucji RP stanowiącego, że wszyscy maja prawo do równego traktowania przez władze publiczne (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 listopada 2011 roku IV SA/Po 556/2011, Lex nr 1111144) Należy również podzielić stanowisko skarżącego, że treść § 54 ust. 1 pkt 2 uchwały ma charakter dyskryminujący niektórych członków wspólnoty i jako taka przeczy zasadzie równego traktowania obywateli naruszając tym samym art. 32 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten bowiem pozbawia z góry określone podmioty prawa zagwarantowanego ustawowego zawężając w generalny i nieuprawniony sposób ustawowe przesłanki jego przyznania, podczas gdy przesłanka "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" powinna być analizowana na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy. Również ewentualne nadużycie konkretnego prawa podmiotowego może podlegać ocenie w konkretnej i indywidualnej sprawie. Nie sposób wreszcie zaakceptować stanowiska organu, że pobyt w więzieniu można byłoby rozpatrywać w kontekście zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, skoro kara pozbawienia wolności polega na przymusowym umieszczeniu skazanej osoby na określony czas w zamkniętym i strzeżonym zakładzie karnym, ma zatem charakter pobytu przymusowego. Warunki przebywania w zamkniętej celi nie mogą być rozpatrywane w aspekcie warunków mieszkaniowych. Zaskarżony przepis § 54 ust. 1 pkt 2 uchwały został zatem sformułowany z przekroczeniem upoważnienia z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego, a także jest sprzeczny z powołanymi w skardze normami konstytucyjnymi i jako taki wymagał wyeliminowania z obrotu prawnego. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). Przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego będące wynikiem wadliwej wykładni jest zatem istotnym naruszeniem prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności § 54 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 54 ust. 1 pkt 2, Sąd nie zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania w/w przepis dotyczący wykonalności aktu.