III SA/Kr 818/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Molczyk (spr.) Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w K na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 24 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu produktu oraz nakazu usunięcia reklamy i prezentacji produktu ze strony internetowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst. jedn. Dz.U. z 2006 r., nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), w związku z art. 6 i 8 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz.U. nr 136, poz. 914 ze zm.), § 33 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 września 2010 r. w sprawie środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego (Dz.U. nr 80, poz. 1214), art. 54 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz. WE L 165 z 30.04.2004, str. 1) utrzymał w mocy decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2013 r. w której organ zakazał wprowadzania do obrotu produktu pn.: U, jako dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego oraz nakazał usunięcie reklamy i prezentacji produktu pn. U ze strony internetowej [...] oraz [...]. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach: w dniu 5 czerwca 2013 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny otrzymał pismo Głównego Inspektora Sanitarnego dotyczące nieprawidłowego oznakowania i reklamy dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego pn. U, wyprodukowanego przez A Spółkę z o.o. z siedzibą w K (dalej: skarżącą). W dniach 13-14 czerwca 2013 r. została przeprowadzona w zakładzie produkcyjnym przy ul. L w K kontrola sanitarna kompleksowa, w której trakcie pobrano do oceny znakowania "Dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego – U" (najlepiej spożyć przed końcem: 02 2015, numer partii produkcyjnej 32051). W dniu 18 lipca 2012 r. został sporządzony protokół kontroli sanitarnej. Na stronie 4 protokołu w punkcie "II.2. Opis stwierdzonych nieprawidłowości z podaniem przepisów prawnych, które naruszono" znalazło się wskazanie, iż integralną część protokołu stanowią załączniki w postaci informacji strony dotyczącej składu produktu w formie pisemnej z dnia 14.06.2013 r., Arkusza Oceny Stanu Sanitarnego Zakładu Produkcyjnego z dnia 13.06.2013 r., wydruków ze stron internetowych [...] oraz magazyny zawierające reklamy produktu pn. U. W dniu 20 czerwca 2013 r. została przez Powiatową Stację Sanitarno Epidemiologiczną sporządzona ocena znakowania dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego pn. U oraz oceny znakowania witryn internetowych [...] oraz [...] dotyczące produktu pn. U. W uzasadnieniu ocen znakowania wskazano, że cytowane w opisach produktu określenia przy prezentacji środka spożywczego są niezgodne z art. 46 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który wskazuje, że oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać mu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości z zastrzeżeniem art. 24 ust. 4 i art. 33 ust. 4. Powyższe stosuje się również do reklamy oraz prezentacji środków spożywczych, w tym w szczególności w odniesieniu do ich kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowanych materiałów opakowaniowych, sposobu prezentacji oraz otoczenia, w jakim są prezentowane. Dietetyczny środek specjalnego przeznaczenia medycznego stanowi kategorię środków spożywczych środków specjalnego przeznaczenia żywieniowego, które zostały odpowiednio przetworzone lub przygotowane i są przeznaczone do dietetycznego odżywiania pacjentów pod nadzorem lekarza. Środkom spożywczym nie można przypisywać właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości również w reklamie i prezentacji. W uzasadnieniu oceny wskazano ponadto, że z treści wskazanych przepisów wynika wprost, że produkty spożywcze nie posiadają właściwości przypisanych produktom leczniczym tj. właściwości zapobiegania lub leczenia chorób ani też działania mającego na celu przywrócenie, poprawienie lub modyfikację fizjologicznych funkcji organizmu. Prezentacja środka spożywczego nie może zawierać informacji o jego właściwościach leczniczych lub odwoływać się do takich właściwości, winna natomiast podawać konsumentom rzetelną informację, zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zawierającą niezbędne dane wynikające z funkcji i przeznaczenia produktu. Przy opisie środków spożywczych wymieniono takie jednostki chorobowe, jak "zapalenie pęcherza moczowego", "zapalenie pęcherza", które znajdują potwierdzenie w wykazie leczonych jednostek chorobowych zgodnie z Międzynarodową Kwalifikacją Chorób i Problemów Zdrowotnych ICD-10 lub w Międzynarodowej Statystycznej Klasyfikacji Chorób i Problemów Zdrowotnych Rewizja 10 tom I ICD-10, gdzie widnieją następujące jednostki: "N30-N39 Inne choroby układu moczowego", "N30 Zapalenie pęcherza moczowego". Nadto w uzasadnieniu ocen znakowania stwierdzono, że na opakowaniu zastosowano określenia dotyczące objawów występujących przy chorobach tj. uczucie piekącego bólu (pojawiające się szczególnie podczas oddawania moczu), aż do całkowitego ustąpienia objawów. Nadto wątpliwość wzbudziła również kwalifikacja powyższego produktu niezgodna z definicją zawartą w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego (Dz.U. z 2010 r., nr 180, poz. 1214). Pismem z dnia 25 lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania oraz możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie produktu pn. U oraz nałożenia opłaty za czynności wykonane przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowanym nadzorem sanitarnym. W pouczeniu zostały przytoczone przepisy art. 10, art. 32, art. 33, art. 40, art. 41, art. 73 k.p.a. oraz art. 75 § 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. W piśmie z dnia 9 sierpnia 2013 r. skarżąca wskazała, że w powyższym zawiadomieniu nie została przywołana materialnoprawna podstawa stanowiąca przesłankę prowadzonego postępowania, a zatem skarżąca nie wie, w jakiej dokładnie sprawie toczy się postępowanie. Skarżąca wniosła o przesłanie informacji, czego postępowanie miałoby dotyczyć oraz na jakich okolicznościach faktycznych i prawnych się ono opiera. Pismem z dnia 21 sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny poinformował skarżącą, że w sprawie nie zapadło jeszcze rozstrzygnięcie, zatem nie jest zasadne na tym etapie postępowania wskazywanie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. Zawiadomieniem z dnia 21 sierpnia 2013 r. organ poinformował skarżącą, że został zebrany końcowy materiał dowodowy w sprawie postępowania wszczętego w dniu 25 lipca 2013 r. i wyznaczył termin 7 dni dla zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Skarżąca skorzystała z wyżej wskazanego uprawnienia w dniu 2 września 2013 r., a w piśmie z dnia 4 września 2013 r. złożyła dodatkowe wyjaśnienia w sprawie, podnosząc w szczególności, że słowo "kuracja" używane jest w oznakowaniu produktu w sensie szerokim, odpowiadającym opiece, trosce, zadbaniu o zdrowie. Sformułowanie "pod kontrolą lekarza" nie oznacza "na zlecenie lekarza". Przy chorobie czasem lepsze odżywianie może pomóc w sposób eliminujący konieczność zażycia lekarstwa i w tej sposób działa preparat U, który nie zawiera substancji czynnych w rozumieniu Prawa farmaceutycznego, natomiast koncentrując dawkę sodu, pomaga szybciej przywrócić prawidłowy poziom pH moczu, przez co ułatwia jego wydalanie przyczynia się do zachodzenia naturalnego procesu przepłukiwania pęcherza moczowego, stąd jego działanie jest pożądane i przynosi ulgę. Użycie nazw jednostek chorobowych nie sugeruje jego działania leczniczego, produkt może być spożywany bezpiecznie nawet w braku występowania jakiekolwiek choroby, jednak korzyść z jego stosowania jest najwyższa u osób, u których pojawia się zapalenie pęcherza moczowego, szczególnie u kobiet. "Dawkowanie" oznacza sposób podania, częstotliwość, przy której użytkowanie będzie najkorzystniejsze. Produkt nie posiada właściwości leczniczych, jednak ma działanie – w szerokim rozumieniu – paramedyczne, spełnia zatem cechy dietetycznego środka specjalnego przeznaczenia medycznego, zatem jego oznakowanie jest prawidłowe. Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w związku z art. 24 ust. 2 pkt 1-8, art. 3 ust. 3 pkt 43, art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 2, ust. 2, art. 49 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. nr 136, poz. 914 ze zm.), § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz.U. nr 137, poz. 966 ze zm.), § 33 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 września 2010 r. w sprawie środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego (Dz.U. nr 180, poz. 1214), art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawna żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U. L 31 z 1.2.2002, str. 1-24), art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. b rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz. WE L 165 z 30.04.2004, P. 0001-0141) zakazał wprowadzania do obrotu produktu pn.: U, jako dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego oraz nakazał usunięcie reklamy i prezentacji produktu pn. U ze strony internetowej [...] oraz [...] w terminie 15 dni od daty otrzymania decyzji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że odwoływanie się do pojęć związanych z produktami leczniczymi, jak i np. do bólu może wprowadzać konsumenta w błąd co do kwalifikacji produktu, niezależnie od tego, że mogą one mieć także i inne znaczenie. Kryterium to będzie spełnione, gdy przeciętnie poinformowany konsument nawet w sposób domyślny, odniesie wrażenie, że produkt - biorąc pod uwagę jego opakowanie - ma właściwości lecznicze. Środkom spożywczym nie można przypisywać właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości również w reklamie i prezentacji, co wynika z regulacji art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 2 i ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Nadto podana na opakowaniu kolejność dodawanych składników nie jest zgodna z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz.U. nr 137, poz. 966 ze zm.). Na opakowaniu nie podano także funkcji technologicznej dla substancji dodatkowych (kwasu cytrynowego i sacharyny sodu), co jest niezgodne z § 6 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych. Organ powołał się również na pismo Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: GIS) otrzymane w dniu 23 lipca 2013 r., a skierowane do skarżącej, w którym GIS zgłosił zastrzeżenia odnośnie kwalifikacji i oznakowania przedmiotowego produktu oraz na kolejne pismo GIS otrzymane w dniu 18 września 2013 r., w którym GIS podtrzymał swoje stanowisko. Od powyższej decyzji wniosła odwołanie skarżąca, podnosząc, że produkt pn. U spełnia kryteria zakwalifikowania go jako dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego, a reklama i prezentacje produktu nie naruszają powołanych w kwestionowanej decyzji przepisów prawa. Skarżąca podniosła, że organ dokonał samodzielnej oceny co do prawidłowości zakwalifikowania produktu U, podczas gdy w oparciu o przepisy art. 30-31 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia organem mającym kompetencje do wypowiadania się w sprawie prawidłowej klasyfikacji produktu jako środka spożywczego lub suplementu diety ma GIS, przed którym postępowanie nie zostało dotąd wszczęte. Orzekanie przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w oparciu o art. 8 lub art. 32 powołanej wyżej ustawy musi być poprzedzone dokonaniem ustaleń w trybie art. 30-31 ustawy. Skarżąca podniosła także, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jakie zostało jej doręczone, nie zawierało określenia przedmiotu postępowania podjętego w sprawie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, co utrudniło stronie obronę jej interesów i ograniczyło możliwość realizacji zasady czynnego udziału w postępowaniu. Tym samym doszło także do naruszenia innych zasad ogólnych – wynikających z art. 8 i 9 k.p.a. Skarżąca podniosła także, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera daty jej wydania, jak również zakwestionowała zamieszczenie w decyzji terminu, w jakim decyzja ma być wykonana. Nadto skarżąca podniosła w odwołaniu także zarzuty merytoryczne w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, podnosząc, że brak jest podstaw do uznania, że U nie spełnia wymagań, jakim powinien odpowiadać dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego, brak jest bowiem podstawy prawnej do przyjęcia, że za taki produkt można uznać jedynie preparat, który posiada wartości odżywcze. Skarżąca podniosła również argumenty przemawiające jej zdaniem za tym, że produkt został należycie opisany na opakowaniu i w materiałach informacyjnych. Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem nr [...] (bez daty) stwierdził że uchybiony został przez stronę termin do wniesienia odwołania, jednak kolejnym postanowieniem (bez daty) organ uchylił powyższe postanowienie. W dniu 14 lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącej złożył organowi odwoławczemu oświadczenie, że w terminie 14 dni przedłoży dodatkowy materiał dowodowy. Postanowieniem bez daty organ wyznaczył termin załatwienia sprawy: 25 marca 2014. W tym dniu do organu odwoławczego wpłynęło pismo skarżącej stanowiące uzupełnienie złożonego przez nią odwołania. Zaskarżoną decyzją nr [...] (bez daty) Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst. jedn. Dz.U. z 2006 r., nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), w związku z art. 6 i 8 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz.U. nr 136, poz. 914 ze zm.), § 33 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 września 2010 r. w sprawie środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego (Dz.U. nr 80, poz. 1214), art. 54 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz. WE L 165 z 30.04.2004, str. 1) utrzymał w mocy decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2013 r. w której organ zakazał wprowadzania do obrotu produktu pn.: U, jako dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego oraz nakazał usunięcie reklamy i prezentacji produktu pn. U ze strony internetowej [...] oraz [...]. Zdaniem organu odwoławczego z oznakowania produktu w sposób oczywisty wynika, że produkt ten nie służy jedynie do poprawy komfortu w czasie przechodzenia choroby, lecz sugeruje, że po zażyciu zalecanej przez producenta dawki produktu objawy choroby mogą ustąpić, a tym samym wskazuje na właściwości lecznicze produktu. Konsument otrzymując tak oznakowany produkt jest przekonany, że produkt U jest produktem leczącym zapalenie pęcherza moczowego i powinien być stosowany w takich stanach chorobowych, co stanowi naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zdaniem organu odwoławczego przepisy powołanej wyżej ustawy nie obligują GIS do przeprowadzenia postępowania w oparciu o jej art. 30-31. Postępowanie takie jest prowadzone wyłącznie w przypadku wątpliwości co do poprawności kwalifikacji produktu, a w przedmiotowej sprawie takich wątpliwości nie było. W piśmie z dnia 17 września 2013 r. zostało bowiem wyrażona opinia, że U nie spełnia definicji i wymagań ustalonych w przepisach prawa żywnościowego dla dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odwołał się do treści pism GIS kierowanych do skarżącej i stwierdził, że ustalenia poczynione przez GIS są wiążące dla państwowych powiatowych i wojewódzkich inspektorów sanitarnych i stanowią dowody w prowadzonych postępowaniach. Organ odwoławczy podniósł także, że wydanie decyzji w oparciu o art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie musi być poprzedzone postępowaniem prowadzonym przez GIS w oparciu o przepisy art. 30-31 tej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyż zawiadomienie o wszczęciu postępowania było prawidłowe. Wada decyzji w postaci braku jej daty jest wadą o charakterze formalnym, niestanowiącą rażącego naruszenia prawa. Także określenie w decyzji daty jej wykonania nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Pismem z dnia 17 kwietnia 2014 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej zaskarżoną decyzję decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postepowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie zasady czynnego udziału stron postępowania, zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania do działań organu poprzez prowadzenie postępowania w sposób utrudniający stronie możliwość wypowiedzi i możliwość przedstawienia istotnego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez uniemożliwienie stronie złożenia do akt sprawy "Opinii w sprawie klasyfikacji produktu U" sporządzonej przez dra n.med. T. S. Skarżąca podniosła także zarzuty analogiczne do podniesionych w odwołaniu, których nieuwzględnienie przez organ odwoławczy stanowiło jej zdaniem naruszenie art. 138 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w związku z art. 6 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięć w sprawie na aktach nieobowiązujących i wypowiedziach urzędników pozbawionych wartości normatywnej oraz naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez oparcie się organów obu instancji na wytycznych przekazywanych w toku sprawy przez GIS. Skarżąca powtórzyła również podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 30-31 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Podniosła także zarzut naruszenia art. 104 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, gdyż podjęte w sprawie rozstrzygnięcia nie zawierają wskazania, jaka powinna być zdaniem organów prawidłowa klasyfikacja produktu U. Skarżąca podniosła także zarzuty naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, naruszenie art. 3 ust. 3 pkt 43 oraz art. 6 powołanej wyżej ustawy oraz § 33 i 34 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 września 2010 r. w sprawie środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego poprzez bezpodstawne uznanie, że U nie spełnia wymagań dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego, naruszeniu art. 8 w związku z art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim decyzja ta nakazuje usunięcie reklamy i prezentacji przedmiotowego produktu w sytuacji, gdy żaden z przepisów, na których podstawie było prowadzone postępowanie, nie daje organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej kompetencji do wydawania orzeczeń zakazujących reklamy, jak również naruszeniu art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 2 i ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez bezpodstawne przyjęcie, że stosowane przez skarżącą w materiałach dotyczących przedmiotowego produktu U zapisy wprowadzają w błąd konsumenta poprzez sugerowanie właściwości leczniczych produktu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 3 listopada 2014 r. organ powołał się na pismo GIS z dnia 10 lipca 2014 r. stanowiące odpowiedź na skargę, szczegółowo motywujące stanowisko GIS w sprawie niespełnienia przez produkt U wymagań określonych w przepisach prawa dla dietetycznych środków spożywczych. Na rozprawie w dniu 17 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że GIS nie wydał w sprawie żadnej decyzji, ani nie wszczął postępowania, natomiast z uwagi na kierowaną do skarżącej korespondencję skarżąca wniosła skargę na stanowisko GIS w sprawie produktu U, jako skargę na inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływana dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie, w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W wyniku przeprowadzonej kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy rozstrzygające w przedmiotowej sprawie zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji dopuściły się bowiem w szczególności rażącego naruszenia przepisów statuujących zasady ogólne postępowania administracyjnego, a to: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. W pierwszej kolejności należy podnieść, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do rażącego naruszenia zasady informowania, wynikającej z art. 9 k.p.a., a naruszenie to nie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy. Organ pierwszej instancji zrealizował co prawda wynikający z art. 61 § 4 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, jednak doręczone stronie skarżącej zawiadomienie nie zawierało określenia przedmiotu sprawy. Z kolei na żądanie skarżącej udzielenia informacji o stanie prawnym sprawy organ poinformował ją, że taka informacja zostanie udzielona w uzasadnieniu przyszłej decyzji, jaka zostanie w przyszłości w sprawie wydana. Tymczasem art. 9 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Powyższa regulacja prawna powoduje nie tylko "wyłom w obowiązującej na ogół starej zasadzie ignorantia iuris nocet (nieznajomość prawa szkodzi) [...] lecz właściwie [...] zupełne uchylenie tej zasady w zakresie spraw rozpatrywanych w postępowaniu administracyjnym uregulowanym kodeksem" (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1992, s. 69; por. też T.B. Babiel, Bez pozwolenia, a jednak legalnie, Rzeczpospolita, PCD, 2001, nr 9, s. 4 i wyrok WSA we Wrocławiu z 7 października 2013 r., II SA/Wr 497/13, LEX nr 1387535). Organom administracji publicznej nie wolno zajmować w postępowaniu administracyjnym "pozycji przeciwnika strony, który wyczekuje na popełnienie przez stronę błędu w ocenie wpływu pewnych okoliczności na rozstrzygnięcie sprawy i wykorzystuje ten błąd jako uzasadnienie wydania niekorzystnej dla strony decyzji"(wyrok WSA w Poznaniu z 8 marca 2007 r., IV SA/Po 516/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Obowiązku informowania w żadnym razie nie należy ograniczać do uzasadnienia orzeczenia. Prawidłowa realizacja zasady informowania powinna następować na wszystkich etapach postępowania administracyjnego (w fazie wstępnej, rozpoznawczej oraz orzeczniczej; por. szerzej H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 76-99). Na potrzebę udzielania informacji na wstępnym etapie postępowania zwraca uwagę również G. Węgrzyn, Klauzula o przejściu prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną jako element decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, Samorząd Terytorialny 2010, nr 3, s. 46-57. Naruszenie ogólnej zasady udzielania informacji może przybierać postać odmowy udzielenia informacji, udzielenia informacji niepełnej (niewyczerpującej) lub udzielenia informacji błędnej (nienależytej); por. wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2010 r., I SA/Wa 1064/10, LexisNexis nr 2582004. Naruszenie zasady informowania może polegać w szczególności na pominięciu milczeniem pewnych istotnych elementów stanu faktycznego lub prawnego sprawy (por. P. Witkowski, Zasady ogólne postępowania administracyjnego w postępowaniu podatkowym, Przegląd Podatkowy 1997, nr 8, s. 21). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ poinformował bowiem skarżącą o wszczęciu postępowania "w sprawie produktu pn. U", co mogło oznaczać potencjalnie dążenie organu do wydania różnych rozstrzygnięć (choćby w trybie art. 32 lub art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia). Na żądanie strony dotyczące udzielenia informacji prawnej organ odmówił jej udzielenia, podając oczywiście błędne uzasadnienie swego stanowiska. Choć przepisy k.p.a. nie przewidują w sposób wyraźny sankcji, jaką pociąga za sobą naruszenie zasady informowania, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że takie naruszenie stanowi wystarczającą, samodzielną podstawę uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym; por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 6 czerwca 2013 r., III SA/Gd 243/13, Gazeta Prawna FiP 2013, nr 170, s. 8, wyrok NSA z 1 lutego 2011 r., II OSK 230/10, LexisNexis nr 2495383, wyrok WSA we Wrocławiu z 24 stycznia 2012 r., IV SA/Wr 600/11, LEX nr 1146145, wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 grudnia 2010 r., I SA/Bd 886/10, LexisNexis nr 2478803, tak również W. Taras, Glosa do wyroku SN z 23 lipca 1992 r., III SRN 40/92, Państwo i Prawo 1993, nr 3, s. 112. Ma to miejsce w szczególności wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że to właśnie błędna informacja lub jej brak spowodowały zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niej skutki" ( tak NSA w wyroku z 3 lutego 2011 r., II GSK 41/10, LEX nr 1071133). Zatem powyższe naruszenie może stanowić jedyną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy powinien był bowiem dostrzec powyższe uchybienie i w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję organu pierwszej instancji, czego nie uczynił, a co powoduje, że również decyzja organu odwoławczego jest wadliwa. W przedmiotowej sprawie nie jest to jednak jedyne naruszenie prawa przez organy administracji. Należy także podnieść, że naruszenie zasady informowania nie musi przybierać formy wyraźnej i oczywistej (jaką jest np. niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania z urzędu), lecz może polegać na naruszeniu przez organ szczegółowych obowiązków informacyjnych, przy pomocy których są realizowane inne zasady ogólne postępowania administracyjnego, w szczególności zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) czy zasada budzenia zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Realizacja zasady informowania wpływa w znaczący sposób na realizację innych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności, czynnego udziału stron w postępowaniu, prawdy obiektywnej, przekonywania czy budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Naruszenie zasady informowania stanowi jednocześnie naruszenie zasady praworządności, gdyż nie realizując w prawidłowy sposób zasady informowania organ administracji publicznej dopuszcza się naruszenia przepisów nakładających na niego obowiązki informacyjne. Nieudzielenie stronie informacji o zakresie przysługujących jej uprawnień procesowych na danym etapie postępowania może powodować naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyż strona nieświadoma swych uprawnień w postępowaniu, nie będzie w stanie ich zrealizować. Brak wiedzy strony o jej uprawnieniach w ramach postępowania wyjaśniającego może prowadzić do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a przez to do naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Związek zasady informowania i zasady przekonywania wydaje się oczywisty i wyraża się szczególnie w instytucji uzasadniania rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Realizacja zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej jest ściśle związana z realizacją innych zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasady prawdy obiektywnej, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, zasady przekonywania – w przez to, pośrednio, także z realizacją zasady informowania. Trafne są podniesione w skardze zarzuty naruszenia zasad ogólnych wynikających z art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a., gdyż postępowanie administracyjne istotnie było prowadzone w sposób utrudniający skarżącej możliwość wypowiedzi i inicjowania postępowania dowodowego. Na powyższe złożyły się opisane wyżej naruszenia w zakresie realizacji zasady informowania, jak również zignorowanie przez organ drugiej instancji oświadczenia strony, że zamierza ona złożyć w sprawie wnioski dowodowe. Takie postępowanie organu drugiej instancji naruszyło zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Powyższe naruszenia przełożyły się także na niewłaściwą realizację zasady prawdy obiektywnej, co więcej, w tym zakresie organy dopuściły się także dalszych istotnych naruszeń prawa procesowego. Przede wszystkim organy oparły się w istocie nie na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, lecz na stanowisku GIS, wyrażonym w pismach kierowanych do skarżącej poza jakimkolwiek postępowaniem. Główny Inspektor Sanitarny nie przeprowadził bowiem postępowania, w którym mowa w art. 30-31 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Należy zatem przypomnieć, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada praworządności, która została wyrażona w art. 6 i 7 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Art. 7 in principio stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności. Organy administracji publicznej w procesie podejmowania decyzji mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Generalnie wyjaśnienia, instrukcje i pisma resortowe nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a zatem nie mogą stanowić podstawy dla wydania decyzji administracyjnej. Nie mogą stanowić także jedynej podstawy do dokonania ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Należy także podnieść, że organ pierwszej instancji wydając decyzję nie wskazał podstawy prawnej, która pozwalałby mu na wydanie rozstrzygnięcia w tej formie. Taka podstawa prawna, w postaci art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia została powołana dopiero w decyzji organu odwoławczego. W decyzjach organów obu instancji brak jest podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazania usunięcia reklamy i prezentacji produktu pn. U ze stron internetowych. Należy także zauważyć, że do wydania decyzji na podstawie art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie jest wystarczające jedynie podejrzenie, że produkt nie spełnia określonych przepisami prawa wymagań, taki stan rzeczy musi być stwierdzony na podstawie pełnego postępowania dowodowego. Zarówno sposób prowadzenia tego postępowania, jak i uzasadnienie decyzji powinny uwzględniać m.in. obowiązki organu wynikające z art. 8 k.p.a. Realizując powyższe wymagania organ powinien w szczególności odnieść się do wszelkich twierdzeń strony postępowania, jak również umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu wyjaśniającym. Tych obowiązków organy administracji w kontrolowanym postępowaniu nie zrealizowały. W postępowaniu administracyjnym doszło również do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, iż strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu: - ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; - ustalić, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 września 2012 r., IV SA/Wa 663/12, LEX nr 1347629, w którym sąd stwierdził, że "organ administracji jako gospodarze postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy", przy czym "aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy"; tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 15 lutego 2012 r., IV SA/Wr 711/11, LEX nr 1139681); - przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy; - dokonać oceny przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., II GSK 118/12, LEX nr 1125454). W kontrolowanym postępowaniu organy administracji nie przeprowadziły w sprawie żadnego postępowania dowodowego, ani nie dokonały samodzielnej oceny dowodów, opierając się wyłącznie na stanowisku GIS i wynikach kontroli przeprowadzonej w zakładzie produkcyjnym skarżącej (przedstawionych w ocenach znakowania), bezrefleksyjnie powielając zaprezentowane w nich stanowiska. Takie procedowanie narusza w sposób ewidentny zasadę prawdy obiektywnej. Zdaniem Sądu w tym stanie rzeczy przedwczesne byłoby ocenianie w niniejszym wyroku prawidłowości stosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego, gdyż stan faktyczny niniejszej sprawy nie został w sposób prawidłowy ustalony. Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania są tak istotne i mają tak duży ciężar gatunkowy, że Sąd nie jest w stanie ocenić prawidłowości merytorycznego stanowiska organów rozstrzygających przedmiotową sprawę administracyjną. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji powinny przede wszystkim przeprowadzić we własnym zakresie postępowanie wyjaśniające, uwzględniając wskazane wyżej reguły jego prowadzenia, jak również umożliwić skarżącej realizację jej uprawnień wynikających z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Dopiero dokonanie ustaleń w zakresie stanu faktycznego przez organ prowadzący postępowanie (zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji), daje podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Organy powołają również podstawę prawną wydanych rozstrzygnięć, z której będzie wynikać upoważnienie organu do podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Na kwotę ustaloną w myśl art. 205 § 1 p.p.s.a. złożyła się równowartość wpisu od skargi (200 zł), opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego (240 zł). Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.