I SA/Łd 279/25

Dnia 20 sierpnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Bożena Kasprzak, Sędziowie: Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski, Sędzia WSA Grzegorz Potiopa (spr.), po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 4 kwietnia 2025 roku nr KO.4117.94.2025 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę. , M. J. (dalej: Skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 4 kwietnia 2025 r., utrzymujące w mocy postanowienie wydane Wójta Gminy Skierniewice z dnia 16 stycznia 2025 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Powyższe postanowienie zapadło w oparciu o poczynione ustalenia faktyczne przedmiotowej sprawy. Skarżąca we wniosku z dnia 26 listopada 2024 r. uzupełnionego pismem z dnia 2 stycznia 2025 r., wystąpiła do Wójta Gminy Skierniewice o wydanie zaświadczenia, że nie ma dochodów z gospodarstwa, które odziedziczyła po rodzicach. Strona wskazywała, że gospodarstwo składa się z nieużytkowych gruntów rolnych, 1,70 ha obsadzone zostało przez nią lasem, reszta pozostaje zarośniętym samosiejkami "ugorem", przez który przechodzi gazociąg i melioracja. Z uwagi na powyższe okoliczności, nie osiąga żadnego dochodu z gospodarstwa, a wydane zaświadczenie miało potwierdzać ten stan. Wniosek o wydanie zaświadczenia został złożony w związku z odmową przyznania bonu energetycznego. Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2025 r. Wójt Gminy Skierniewice, działając na podstawie art. 306 c ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 z późn. zm., dalej: O.p.), odmówił Skarżącej wydania zaświadczenia o żądanej treści, tj. potwierdzającego brak dochodów z gospodarstwa rolnego o powierzchni fizycznej 4,2400 ha, co stanowi 2,6855 ha powierzchni przeliczeniowej położonego w miejscowości S. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ I instancji odwołał się do obwieszczenia Prezesa GUS z dnia 20 września 2024 r. w sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego w 2023 r. (Monitor Prawny z 2024 r., poz. 820), wydanego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1176 z późn. zm., dalej: ustawa o podatku rolnym) zgodnie z którym, wysokość przeciętnego dochodu z pracy w indywidulanym gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego wynosi 5.451,00 zł. Organ przywołał treść art. 306 b § 1 O.p. i podał, że nie dysponuje innymi danymi ani faktami wynikającymi z posiadanych rejestrów i ewidencji, nie monitoruje ani nie ustala rzeczywistych dochodów gospodarstw rolnych, co skutkuje odmową wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą. Od powyższego postanowienia, skarżąca wywiodła zażalenie, w treści którego podniosła, że nigdy niż wyrazi zgody na wyliczony jej dochód z gospodarstwa o pow. 4,2400 ha, które składa się z nieużytkowych gruntów rolnych, na których występuje zakrzewienie i zalesienie samosiewne. Skarżąca podniosła, że z tego gospodarstwa nie ma żadnych dochodów, a jedynie wzbogaca Urząd Gminy, do którego wpłaca podatek rolny. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 239 O.p. wydało postanowienie z dnia 4 kwietnia 2025 r., którym utrzymało w mocy zakwestionowane postanowienie organu pierwszej instancji. Kolegium podniosło, że analiza treści przepisów działu VIII A O.p. regulujących kwestie wydawanych zaświadczeń, w tym w szczególności art. 306 a § 1 i § 2 i art. 306 b § 1 i 2 O.p., wskazuje, że zaświadczenie wydane przez organ podatkowy jest przejawem wiedzy tegoż organu co do faktów i stanu prawnego w danym dniu i jako takie nie rozstrzyga ani o uprawnieniach, ani też o obowiązkach podmiotu, któremu je wydano (tj. wnioskodawcy), nie tworzy określonej sytuacji prawno-faktycznej, a tylko tę sytuację, istniejącą w danym dniu, przedstawia w zaświadczeniu. Stanowi odzwierciedlenie stanu wiedzy organów odnośnie faktów czy' stosunków prawnych, które wprost wynikają ze stosownych rejestrów, ewidencji i innych baz danych. Wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym zarazem potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, ale tylko takich, o których informacje znajdują się w dyspozycji, organu. Zaświadczenie wydaje się w granicach żądania wnioskodawcy. Oznacza to, zdaniem organu, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o treści wykraczającej poza granice żądania, czy o innej treści. Przy czym istotne jest, by żądanie znalazło potwierdzenie w określonych źródłach, tj. ewidencjach, rejestrach, dokumentach, co warunkuje wydanie zaświadczenia w zakresie oczekiwanym przez wnioskodawcę. Dlatego Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji uznające, że dla potrzeb wydania zaświadczenia o dochodach dla osób fizycznych, do ustalania wysokości przeciętnego miesięcznego dochodu, z gospodarstwa rolnego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłoszonego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 w/w ustawy o podatku rolnym, które publikowane jest nie później niż do dnia 23 września każdego roku. Przy czym, jak podkreślił organ podatkowy II instancji, przepis ten nie mówi o dochodzie rzeczywistym, faktycznie osiągniętym z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego, lecz zawiera założenie, że określona kwota jest dochodem miesięcznym przyjętym do ustalenia prawa do świadczenia, podlegającym - w razie zaistnienia do tego podstaw - zsumowaniu z innymi dochodami pozarolniczymi. Kolegium podkreśliło, że w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia, istota postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 306b § 2 O.p., sprowadza się jedynie do badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Organ nie ma zaś kompetencji do wykorzystywania na potrzeby wystawienia zaświadczenia, danych, które nie znajdują się w jego dyspozycji. Tym samym do postępowania wyjaśniającego nie mają zastosowania zasady gromadzenia i oceny dowodów, które uregulowane zostały w szczególności w przepisach rozdziału 11 Działu IV Ordynacji podatkowej. Oznacza to, że organ nie mógł ustalić, np. przeprowadzając dowód z oględzin gospodarstwa rolnego należącego do Skarżącej, czy przedmiotowe gospodarstwo przynosi dochód i ile on rzeczywiście wynosi. Nie podzielając stanowiska organu II instancji Skarżąca wywiodła skargę na powyższe postanowienie, w treści której podniosła, że posiadane przez nią gospodarstwo o pow. 4,2400 ha, składające się z nieużytkowych gruntów rolnych, na których występuje zakrzewienie samosiewne i na części został zasadzony las, nie przynosi żadnych dochodów. Płacąc podatek rolny jedynie wzbogaca Urząd Gminy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego decyzję lub postanowienie wydane przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1, skarga zgodnie z art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia, zaś stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a. - sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem Sąd w świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo, badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji oraz orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Istota sporu w rozpoznanej sprawie dotyczy zasadności odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, tj. potwierdzającego brak dochodów z posiadanego przez Skarżącą gospodarstwa rolnego. Zgodnie z art. 306a § 1 O.p. organ podatkowy wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 306a § 2 O.p. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie potwierdza stan faktyczny lub prawny istniejący w dniu jego wydania (art. 306a § 3). Istotne są zatem okoliczności istniejące w dacie wydania lub odmowy wydania zaświadczenia. Zaświadczenie wydaje się w granicach żądania wnioskodawcy (art. 306a § 4). Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia (art. 306a § 5). Stosownie do treści art. 306b § 1 O.p. w przypadkach, o których mowa w art. 306a § 2, organ podatkowy jest obowiązany wydać zaświadczenie, jeżeli chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jak stanowi art. 306b § 2 O.p. organ podatkowy, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z art. 306e § 1 O.p. zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach lub stwierdzające stan zaległości wydaje się na podstawie dokumentacji danego organu podatkowego oraz informacji otrzymanych od innych organów podatkowych. Zgodnie z art. 306k O.p. w sprawach nieuregulowanych w art. 306a-306ia oraz art. 306l stosuje się odpowiednio przepisy rozdziałów 1-6, 8 i 9, z wyłączeniem art. 171a, rozdziałów 10-12, 14, 16 oraz 23 działu IV. Zauważyć przede wszystkim należy, że postępowanie w przedmiocie wydawania zaświadczeń ma charakter uproszczony i nie może być prowadzone na podstawie tych samych wymogów, stosowanych do postępowania kontrolnego czy postępowania podatkowego. Inny jest cel tych postępowań i prowadzą one do innego skutku. Celem postępowania w zakresie wydania zaświadczenia jest potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Z przepisów Działu VIIIa O.p. normujących instytucję zaświadczenia wynika, że jest to czynność materialno-techniczna, stanowiąca urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Podstawą do wydania zaświadczenia przez dany organ podatkowy są wyłącznie prowadzone przez niego ewidencje, rejestry lub inne dane znajdujące się w jego posiadaniu oraz informacje uzyskane od innych organów. Organ wydaje bądź odmawia wydania wnioskowanego zaświadczenia opierając się na danych zapisanych w dokumentacji danego podatnika, a wynikające z powyższych rejestrów informacje determinują możliwość wydania zaświadczenia o określonej treści. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga bowiem żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych będących w posiadaniu organu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 września 2014r., I SA/Bd 784/14; wyroki NSA z: 9 października 2009r., II FSK 781/08; 9 stycznia 2009r., II FSK 1382/07; 24 lutego 2011r., I OSK 601/10; 9 maja 2012r., II FSK 2163/10; 23 września 2014r., II FSK 2358/12; 2 grudnia 2015r., II FSK 2891/13; 27 kwietnia 2016r., I FSK 1739/14; 14 sierpnia 2016r., II FSK 1978/14; CBOSA). Z uwagi na ww. charakter prawny zaświadczenia, przedmiotem postępowania o wydanie zaświadczenia nie może być analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków, ani też dokonywanie ocen prawnych. W ramach postępowania wyjaśniającego organ bada jedynie, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane, a także czy dane te dotyczą stanu faktycznego bądź stanu prawnego, którego poświadczenia żąda wnioskodawca (por. wyroki NSA z: 25 lipca 2017r., II FSK 670/17; 5 kwietnia 2017r., II FSK 664/15; 23 sierpnia 2016r., II FSK 2101/14; 7 lipca 2015r., II FSK 1547/13; 23 września 2014r., II FSK 2358/12; CBOSA). Skoro zaświadczenie potwierdza jedynie stan faktyczny lub prawny istniejący w dniu jego wydania i jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, to dopiero wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom (por: J. Zubrzycki [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2012, Oficyna Wydawnicza UNIMEX, s. 1233). Nie można bowiem, jak już wskazano, w drodze postępowania o wydanie zaświadczenia dążyć do zmiany owego stanu prawnego lub aktualnych faktów. Ograniczony zakres postępowania w sprawie wydania zaświadczenia znajduje potwierdzenie w dyspozycji art. 306e § 1 O.p., zobowiązującej organ do wydania zaświadczenia na podstawie dokumentów, którymi on dysponuje oraz informacji uzyskanych od innych organów podatkowych. Nie można poprzez wydanie zaświadczenia przyznać ani ograniczać żadnych uprawnień. Nie jest bowiem rolą organu podatkowego, rozpatrującego wniosek o wydanie zaświadczenia, dokonywanie ocen prawnych w zakresie zgodności z przepisami prawa tego, co wynika z materiałów, na których opiera się organ. Organ sprawdza zatem jedynie co wynika z dostępnych organowi danych na dzień rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia. W toku postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia rolą organu nie jest wyrażanie ocen prawnych. Organ ma jedynie zaświadczyć, jakie informacje wynikają z posiadanej przez niego dokumentacji (np. karty kontowej). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w ramach instytucji objętej art. 306a i nast. O.p. nie jest dopuszczalne wydanie Skarżącej zaświadczenia potwierdzającego brak dochodów z gospodarstwa rolnego o pow. 4,2400 ha (2,6855 ha pow. przeliczeniowej), położonego w miejscowości S.. Wyjaśnić należy, że organ podatkowy, jakim jest w sprawie Wójt Gminy Skierniewice, posiada informację o przeciętnym rocznym dochodzie gospodarstwa rolnego z 1 ha przeliczeniowego, która wynika z corocznego obwieszczenia Prezesa GUS. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 16 stycznia 2025 r. organ I instancji zasadnie odwołał się do obwieszczenia Prezesa GUS z dnia 20 września 2024 r. w sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego w 2023 r., zgodnie z którym, wysokość przeciętnego dochodu z pracy w indywidulanym gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego wynosi 5.451,00 zł. Powyższe obwieszczenie zostało wydane na podstawie art. 18 ustawy o podatku rolnym, w myśl którego Prezes Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie danych statystycznych, ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", nie później niż do dnia 23 września każdego roku, wysokość przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego. Sąd podkreśla, że przepis ten nie mówi o dochodzie rzeczywistym, faktycznie osiągniętym z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego. Ustawodawca na potrzeby stosowania przepisów ustawy przyjął więc domniemanie, że z gospodarstwa rolnego jego właściciel uzyskuje ściśle określony dochód (por. wyrok NSA 14 maja 2018 r., I OSK 587/18). W realiach rozpoznawanej sprawy brak jest więc podstaw do wyliczenia faktycznego dochodu (w tym jego braku) uzyskiwanego przez Skarżącą z gospodarstwa rolnego. Wykraczała to również poza dopuszczalne granice postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 306b § 2 O.p. Zgodnie z tym przepisem postępowanie takie może być przeprowadzone "w niezbędnym zakresie". Ogranicza się ono do badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy innych danych, a więc tych, których jest dysponentem. Wynik przedmiotowego badania nie może tworzyć (kreować) nowych faktów czy stanu prawnego, o których informacje strona chciałaby wykorzystać dowodowo w innym postępowaniu. A do takiego kreowania, a nie poświadczania jedynie, sprowadzałoby się uwzględnienie żądania Skarżącej. Byłoby to sprzeczne z istotą zaświadczenia, które jest aktem wiedzy organu o określonych faktach lub stanie prawnym, a nie oświadczeniem kształtującym te fakty lub stan prawny. Tymczasem wykonanie określonego wyliczenia miałoby walor nie poświadczający, a właśnie kształtujący (por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 grudnia 2009 r., II SA/Bk 495/09). Nie można również podzielić zarzutów skierowanych do organów obu instancji. Zdaniem Sądu odmowa wydania zaświadczania o żądanej treści nie wynika z braku umiejętności czy dobrych chęci Wójta Gminy Skierniewice czy Kolegium lecz z przepisów powszechnie obowiązujących, tj. art. 18 ustawy o podatku rolnym oraz art. 306a § 2 pkt 2 w zw. z art. 306b O.p. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 120 O.p. organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa (zasada legalizmu). Omawiana zasada jest konsekwencją normy konstytucyjnej zawartej w art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Sąd podziela zatem ocenę prawną zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu dotyczącą zasadności odmowy wydania Skarżącej zaświadczenia o żądanej treści, tj. potwierdzającego brak dochodów z gospodarstwa rolnego. Mając powyższe na uwadze - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji. Ake.