II SA/Łd 1034/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Tomasz Furmanek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Miejskiej w Łęczycy z dnia 27 marca 2014 r. nr XL/275/14 w przedmiocie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w mieście Łęczyca na 2014 rok stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. ał II SA/Łd 1034/22 UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w Łęczycy, na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 roku Prawo o Prokuraturze (tj. Dz. U. 2019.740), art. 8 § 1 art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012.270), zaskarżył uchwałę nr XL/275/14 Rady Miejskiej w Łęczycy z dnia 27 marca 2014 r. w sprawie uchwalenia Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w mieście Ł. na 2014 rok ( zw. dalej uchwałą). Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów tj.: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwaną dalej u.s.g.) i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym i w konsekwencji uznanie, że uchwała Rady Miasta w Ł. dotycząca programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie stanowi aktu prawa miejscowego, wobec czego dla wejścia w życie nie wymaga ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. 2) Art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ( Dz. U. 2020.63 8 t.j. z dnia 2020.04.09, zw. dalej u.o.z. ) poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie w § 6 załącznika do uchwały kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami. 3) Art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie wskazania konkretnych kwot przeznaczonych na dokarmianie wolno żyjących kotów. Wskazując na powyższe i powołując się na przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę Rady Miejskiej w Łęczycy wniosła o oddalenie skargi. W ocenie Rady Miejskiej w Łęczycy zarzut nie publikowania przedmiotowej uchwały z dnia 27 marca 2014 r. w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest niezasadny. Zdaniem Rady, w czasie uchwalania uchwały, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane było stanowisko (które dopiero potem uległo zmianie), iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie jest aktem prawa miejscowego i zaliczany jest do aktów planowania, będących aktem prawa wewnętrznego. Odnośnie zarzutów uregulowania § 6 Programu w sposób ogólnikowy Rada wskazała, że wykładnia przepisu art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt na przestrzeni lat stała się przedmiotem licznych rozstrzygnięć sądowych. W wyniku zapadłych rozstrzygnięć obecnie obowiązuje spójna wykładnia ww. przepisu, którą organy stanowiące winny obecnie uwzględniać w procesie stanowienia prawa. Wobec powyższego nie można zaburzać utrwalonej interpretacji przepisów w danym przedziale czasowym i zaburzać pewności prawa oraz odnosić obecnej wykładni do stanów prawnych z 2014 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu stała się uchwała nr XL/275/14 Rady Miejskiej w Łęczycy z dnia 27 marca 2014 r. w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w mieście Ł. na 2014 rok Zaskarżona uchwała zapadła m.in. na podstawie art. 11a u.o.z. W myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ww. ustawy rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi ust. 2, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Najdalej idący zarzut skargi (wskazany w pkt 1) dotyczy kwestii czy ww. uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W ocenie skarżącego Prokuratora zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jednakże pomimo tego nie została przez organ skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, warunkującej wejście jej w życie, co skutkować winno stwierdzeniem jej nieważności. Organ natomiast wskazał, iż nie stanowi ona aktu prawa miejscowego oraz nie wymaga ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. zwierząt jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Konstytucja RP określa, że akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2), że akty te są ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94) oraz, że warunkiem wejścia ich w życie jest ich ogłoszenie, według zasad i trybu określonego w ustawie (art. 88 ust. 1 i 2). W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała analizowana zgodnie z poczynionymi uwagami, stanowi akt prawa miejscowego, to jest akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym na obszarze działania organu, który ją ustanowił. Stanowisko to aktualnie dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 268/16; z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17; z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 725/17; z dnia 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14; z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16; z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 3051/15; z dnia 13 marca 2013 r. sygn. II OSK 37/13, WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1344/15; WSA w Bydgoszczy: z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 57/18; z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1442/17; z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1015/17; z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt 1012/17; z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt 1010/17; z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. II SA/Bd 1254/16; z dnia 22 marca 2017 r., sygn. II SA/Bd 1255/16; z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt 1353/16 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Podsumowując – nie ulega wątpliwości, że uchwała rady gminy określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które jak podkreślono to wyżej odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skoro więc zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego stanowiony przez organ gminy, to powinna na podstawie art. 42 usg w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, i co warunkowało wejście jej w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) w terminie o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, a jego niewykonanie w efekcie skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna, w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Dla oceny tego stanu rzeczy nie ma znaczenia istniejąca w przeszłości rozbieżność i niejednoznaczność w orzecznictwie sądów administracyjnych odnośnie oceny charakteru prawnego Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W przedmiotowej sprawie Rada Miejska w Łęczycy nie zaliczyła przedmiotowej uchwały do aktów prawa miejscowego i nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym W (w § 3 zaskarżonej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia), do czego jak wykazano była zobowiązana, co istotnie narusza powołane wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym i o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Dodatkowo podkreślić należy, że nie ma znaczenia w sprawie, iż zaskarżona uchwała już nie obowiązuje, a w jej miejsce powołana została kolejna uchwała dotycząca Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, opublikowana tym razem w odpowiedni, zgodny z przepisami prawa sposób. Stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją, bowiem z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że w rezultacie takiego orzeczenia, uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego, które od samego początku ich uchwalenia nie były zdolne do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Odnośnie zarzutu z pkt 2) skargi - należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt. Zaskarżony zapis uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami nie spełnia tych wymogów. Przepis § 6 programu nie konkretyzuje w istocie zadania, polegającego na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianiu. Nie zawiera on żadnych szczegółów co do tego, jak to ustawowe zadanie będzie realizowane. Nie wiadomo bowiem, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, nie ustalono częstotliwości dokarmiania kotów, zasad zakupu karmy. Regulacja programu została zatem sformułowana w sposób nieprecyzyjny. Z treści ustawy o ochronie zwierząt wynika, że kwestia opieki nad kotami jako zwierzętami żyjących w stanie wolnym na terenie gminy została objęta przez ustawodawcę expressis verbis w treści przepisu dotyczącego planów opieki nad zwierzętami wolno żyjącymi. Stąd należy wywieść, że opieka ta uregulowana musi być w treści uchwały w uchwytny, całościowy, jasny i czytelny sposób, bez zawierania odniesień nieostrych czy niedostatecznie precyzyjnych. Za takie w ocenie Sądu należy uznać chociażby brak wskazania miejsca (miejsc) w jakich dokarmianie tych zwierząt miałoby się odbywać, a także częstotliwości dokarmiania. W programie nie podano przy tym konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące czy też częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, ewentualnie sposobu ustalania potrzeb w tym zakresie. Nie ma w uchwale mowy np. o monitorowaniu skupisk kotów wolno żyjących i jakie konkretne działania opiekuńcze związane będą z określonymi wynikami tego monitorowania. Przepisy § 6 nie realizują obowiązku ustawowego w zakresie objęcia wolno żyjących kotów opieką. Wykonanie postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z. powinno mieć natomiast charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w tym przepisie ustawy. Przechodząc do zarzutów sprecyzowanych w pkt 3) skargi wskazać wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który Sąd rozpoznający skargę w pełni podziela, iż wynikający z art. 11a ust. 5 u.o.z. obowiązek organu stanowiącego gminy do wykazania w uchwalanym programie, wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, wymaga wskazania konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu, albo co najmniej podział tych środków na poszczególne zadania programu. Przyjmuje się bowiem, że tylko powiązanie ustalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że uchwalany program nie jest fikcją i możliwą jest realizacja poszczególnych zadań w nim założonych (por. wyrok NSA z 29 lipca 2020 r., II OSK 336/20; wyrok WSA w Łodzi z 25 sierpnia 2021 r., II SA/Łd 535/21; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 marca 2018 r., II SA/Go 28/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z § 14 pkt 1 załącznika do kwestionowanej uchwały "wskazuje się wysokość środków finansowych przeznczonych na realizację zadań określonych niniejszą uchwałą w kwocie – 133.048, 00 złotych. Racją ma tym samym autor skargi wskazując, że określenie jedynie ogólnej kwoty bez skonkretyzowania kwot przypadających na poszczególne zadnia powoduje, że nie wiadomo czy i jakie kwoty przeznaczone zostały na realizację § 6 załącznika do uchwały. Mając zatem na uwadze wszystkie poczynione uwagi Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. dj