II SA/Łd 1082/13

Dnia 25 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2014 roku sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2.zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego zaksięgowanego w dniu 12 listopada 2013 roku pod poz. [...]. a.bł. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu zażalenia M. S., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. i z dnia [...], Nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 56, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...], jako działka nr ewid. 94/8. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych M. S., pismem z dnia 17 maja 2013 roku, wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, argumentując, że podjęła rokowania z wnioskodawcą – A Spółką Akcyjną w Ł. Prezydent Miasta Ł., po rozpoznaniu powyższego wniosku, postanowieniem z dnia [...] odmówił zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 98 § 1, art. 123 i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267, dalej jako k.p.a.). W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 98 § 1 k.p.a. można zawiesić postępowanie na wniosek strony, z której inicjatywy zostało ono wszczęte, jeżeli nie sprzeciwiają się temu pozostałe strony postępowania. Z uwagi na fakt, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek A Spółki Akcyjnej, brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku właścicielki nieruchomości o zawieszenie postępowania w trybie art. 98 § 1 k.p.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. S. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, czyli przepisu art. 98 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niesłuszne nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania, a tym również wniosku o wezwanie do udziału w postępowaniu strony, czyli A Spółki Akcyjnej reprezentowanej przez pełnomocnika upoważnionego tylko do określonych czynności. Wojewoda [...], po rozpoznaniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, iż stronami postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości są osoby legitymujące się prawem do gruntu oraz jednostka, która wystąpiła o udzielenie zezwolenia. Stronami postępowania jest zatem M. S., jako właścicielka nieruchomości oraz A Spółka Akcyjna, jako inwestor. Wojewoda nie stwierdził, by w odniesieniu do którejś ze stron oraz ich pełnomocników zaistniała jakakolwiek z sytuacji wymienionych w art. 97 § 1 pkt 1 – 3 k.p.a. Wydanie decyzji w sprawie, jak wskazał dalej organ, nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem takim nie może być oczekiwanie na odpowiedź od inwestora co do ugodowego ustanowienia służebności na gruncie stanowiącym własność M. S. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wyjaśnił, że inwestor – A jest reprezentowany przez umocowanego w należyty sposób pełnomocnika. Analiza dokumentów załączonych do akt, zdaniem organu, potwierdziła, że organ pierwszej instancji zapewnił wszystkim stronom czynny udział w postępowaniu. W skardze do sądu administracyjnego M. S. wskazała na naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10, art. 7, art. 77 oraz art. 98 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i niesłuszne nieuwzględnienie wniosku o wezwanie pełnomocnika inwestora do udziału w postępowaniu, co do zajęcia stanowiska w kwestii zawieszenia postępowania z uwagi na fakt, iż strony dążą do ugodowego zakończenia sprawy. Na tej podstawie autorka skargi wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. Skarga jest środkiem prawnym od wskazanych w ustawie aktów i czynności organów administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Bezspornym w sprawie jest to, że strona w treści skargi kwestionuje postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, wydane na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Zgodnie z regulacją art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 roku Nr 6, poz. 18), na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Skład orzekający w niniejszej sprawie uważa, iż obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się sformułowaniem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie, jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W ocenie sądu, istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 k.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż – na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Uzupełniając zaprezentowany pogląd, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zażalenie przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania. Podobnie przepis art. 394 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania cywilnego wskazuje, iż postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu. Dodać należy, iż prezentowany przez skład orzekający w sprawie niniejszej pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA: z dnia 22 października 2013 roku, II OSK 1188/12; z dnia 18 czerwca 2013 roku, II OSK 2296/12 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2013 roku, II SA/Ol 411/13 oraz z dnia 28 lutego 2013 roku, II SA/Ol 1304/12; w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 roku, IV SA/Po 991/12; w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 roku, II SA/Gd 630/12 i inne; wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w tym przepisie, a zatem rozpoznanie przez sąd skargi na to postanowienie jest niedopuszczalne (por. np. postanowienia NSA z dnia 23 maja 2013 roku, II OSK 1617/12, z dnia 15 lutego 2013 roku, II OSK 2921/12, z dnia 15 lutego 2013 roku, II OSK 2991/12 oraz postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 29 września 2011 roku, II SA/Bk 466/11, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., o czym sąd orzekł w punkcie pierwszym postanowienia. O zwrocie wpisu sąd postanowił w punkcie drugim na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. A. P.