II SA/Łd 116/15

Dnia 22 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 roku sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Z. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi M. Ż. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej Z. W. i uczestnikowi postępowania J. W. z urzędu. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...], znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. W. i J. W. od decyzji Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, nr [...] z dnia [...] w przedmiocie zwrotu na rzecz J. i Z. W. działki nr 128/3 o pow. 0,0575 ha, odpowiadającej działce nr 10/5, odmowy zwrotu działek: nr 128/1 o pow. 0,0289 ha, nr 128/4 o pow. 0,2028 ha, odpowiadających odpowiednio działkom: nr 10/4, nr 10/6, a także wysokości należnego do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 7072,50 zł, Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Postępowanie administracyjne wszczęto na wniosek Z. W. i J. W. z dnia 8 września 2008 r., którzy wystąpili o zwrot działek: nr 10/4, nr 10/5, nr 10/6, wywłaszczonych na mocy decyzji nr [...] z dnia [...]. Starosta B., decyzją z dnia [...] nr [...], orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców działki nr 128/3 o pow. 0,0575 ha, odpowiadającej działce nr 10/5, i odmówił zwrotu działek: nr 128/1 o pow. 0,0289 ha, nr 128/4 o pow. 0,2028 ha, odpowiadających odpowiednio działkom: nr 10/4, nr 10/6. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez J. W. i Prezydenta Miasta B., Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 20 marca 2009 r. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 671/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. W. i J. W., jak też wyrokiem z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt SA/Łd 670/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniach powyższych orzeczeń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podniósł, że organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły rozbieżności pomiędzy sumą powierzchni działek wywłaszczanych, objętych wnioskiem o zwrot, a sumą powierzchni działek będących przedmiotem decyzji stanowiącej o zwrocie, a nadto, że nie został dostatecznie wyjaśniony i udokumentowany cel wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...] nr [...], Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz J. i Z. małż W. działki nr 128/3 o pow. 0,0575 ha, odpowiadającej działce nr 10/5, i odmówił zwrotu działek: nr 128/1 o pow. 0,0289 ha, nr 128/4 o pow. 0,2028 ha, odpowiadających odpowiednio działkom: nr 10/4, nr 10/6. Wojewoda [...], rozpatrując odwołanie J. W. i Z. W., decyzją z dnia [...] nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał między innymi na konieczność wyjaśnienia różnicy pomiędzy sumą powierzchni działek wywłaszczonych, objętych wnioskiem o zwrot, a sumą powierzchni działek będących przedmiotem decyzji stanowiącej o zwrocie, jak i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zgromadzenia materiału dowodowego na potwierdzenie zarówno celu publicznego uzasadniającego wywłaszczenie, jak i realizacji tego celu. Decyzją z dnia [...] nr [...], Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 136, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, 4, art. 141, art. 142, art. 217 ust. 2, art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651), zwanej dalej "ugn", orzekł o : 1. zwrocie na rzecz J. i Z. małż. W. nieruchomości położonej w obrębie [...] m. B., oznaczonej w aktualnej ewidencji gruntów jako działka nr 128/3 o pow. 0,0575 ha, uregulowanej w KW Nr [...], 2. odmowie zwrotu części nieruchomości położonych w obrębie [...] m. B., oznaczonych jako działki: nr 128/1 o pow. 0,0289 ha, nr 128/4 opow. 0,2028 ha, 3. zobowiązaniu J. i Z. małż. W. do zwrotu na rzecz Gminy Miasta B. wypłaconego odszkodowania za wymienioną w punkcie 1 nieruchomość, które po waloryzacji wynosi 7.072,50 zł (słownie złotych: siedem tysięcy siedemdziesiąt dwa 50/100) i rozłożenie ww. kwoty na raty: pierwsza rata wynosi po 114, 25 zł dla każdej z ww. osób i należy wpłacić w terminie 30 dni od daty, w której niniejsza decyzja stanie się ostateczna, pozostałą do zapłaty kwotę w wysokości 6844,00 zł rozdziela się na 59 rat miesięcznych wraz z każdorazowo naliczonymi odsetkami, płatne w terminie do 25 każdego miesiąca począwszy od 2014 r. po 58,00 zł każda z ww. osób. Powyższe należności należy wnieść na konto Urzędu Miasta B. w terminie 30 dni od daty, w której decyzja o zwrocie stanie się ostateczna. 4. Nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim się znajduje w dniu jej zwrotu. Właściciel nieruchomości zobowiązany jest udostępnić nieruchomość w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń znajdujących się na zwracanej nieruchomości. Przeniesienie prawa własności nieruchomości opisanej w punkcie 1 niniejszej decyzji nastąpi z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. 5. Decyzja stanowi podstawę do dokonywania zmiany wpisów prawa własności oraz hipoteki w księdze wieczystej. Od decyzji organu I instancji Z. W. i J. W. wnieśli odwołania podnosząc, iż nie zgadzają się z decyzją Starosty [...] i domagają się zwrotu wszystkich zabranych działek. W wyniku rozpoznania odwołań Wojewoda [...], wspomnianą na wstępie decyzją, zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] nr [...], wydaną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w B., oznaczonej na mapie ewidencyjnej nr 48/18/78-B jako działki nr 10/4, nr 10/5, nr 10/6 o pow. 3054 m², nieuregulowanej w księdze wieczystej ani w zbiorze dokumentów, stanowiącej współwłasność J. i Z. małż. W.. Następnie organ ustalił, że zgodnie z rejestrem pomiarowym nr 48/18/78-B J. i Z. małż. W. byli na podstawie aktu [...] współwłaścicielami działek nr nr: 10/4 - 10/9 o ogólnej pow. 7500 m², położonych w obrębie P.. Taka też powierzchnia 75 arów została wykazana na załączonym do akt wywłaszczeniowych wypisie z rejestru gruntów sporządzonym w dniu 30 kwietnia 1985 r. dla działki nr 10/1 położonej w jednostce ewidencyjnej B. w obrębie [...], zaś zgodnie z powołanym aktem własności ziemi nr [...] dec. [...] z dnia [...] ww. osoby były współwłaścicielami między innymi działki nr 10/1. Biegły K. K. sporządzając opinię z wartości nieruchomości dla potrzeb wywłaszczenia posłużył się mapą sytuacyjną i rejestrem pomiarowym wpisanymi do składnicy geodezyjnej w B. nr [...]z dnia 9 maja 1984 r., w którym powierzchnia działek podlegających wywłaszczeniu była tożsama z powierzchnią wykazaną na dokumencie geodezyjnym z dnia 17 lipca 1980 r. powołanym w decyzji wywłaszczeniowej. Jednakże, zgodnie z aktualną ewidencją gruntów działka nr 128 położona w jednostce ewidencyjnej B., obręb [...](po zmianie obrębu), posiada powierzchnię 6648 m², pomimo, iż działka nr 128 odpowiada działce nr 10/1, co wynika z pisma Geodety Powiatowego nr GK-1.6620.2.346.2011 z dnia 20 września 2011 r. Aktualna działka nr 128/3 odpowiadająca wywłaszczonej działce nr 10/5 posiada pow. 575 m², a działka nr 128/4 odpowiadająca działce nr 10/6 pow. 2028 m². Powyższe rozbieżności w powierzchni działek były przedmiotem dociekań organów obu instancji. Zgodnie z załączonym do akt sprawy rejestrem pomiarowym do mapy sytuacyjnej dla celów prawnych z projektem podziału nr [...], operat nr [...] z dnia 17 lipca 1980 r., działka nr 10/4 posiadała powierzchnię 291 m², działka nr 10/5 - 605 m², a działka nr 10/6 - 2158 m², co po zsumowaniu wynosi 3054 m² i taką też powierzchnię wykazano w akcie wywłaszczenia. Organ ostatecznie ustalił, że wywłaszczone działki odpowiadają odpowiednio działkom: nr 128/1 o pow. 289 m², nr 128/3 o pow. 575 m², nr 128/4 o pow. 2028 m², których powierzchnia w sumie wynosi 2892 m². W celu wyjaśnienia zaistniałej różnicy w powierzchni (162 m²) organy przyjęły za dowód w sprawie opinię geodezyjną sporządzoną w dniu 24 lipca 2013 r. przez geodetę uprawnionego J. R., nr uprawnień 7311. Zdaniem biegłego powstała różnica mieści się w granicach błędu obliczeniowego i wynika z przyjmowanych różnych metod obliczeniowych cechujących się odmienną dokładnością, przy czym metody obecnie stosowane pozostają, w odróżnieniu od dawnych, bardziej miarodajne. Biegły wskazał, że w operacie podstawowym nr 3/63 wsi P. pierwotna działka nr 10 posiadała powierzchnię, po wyrównaniu, wynoszącą 1,53 ha, przy czym powierzchnia działki była liczona graficznie, przy uwzględnieniu skali mapy 1 :4000 i czołówek z pomiaru na gruncie. Na załączonej do opinii mapie z operatu wskazane zostały punkty graniczne, zgodnie z którymi obliczono ostateczną powierzchnię działki nr 10 wynoszącą 15276 m². Powierzchnia obliczona na podstawie punktów granicznych wynosiła 1,5190 ha, ale zastosowano poprawkę dodając 86 m², co w sumie dało 15276 m², a po zaokrągleniu podano w operacie wartość całości 1,53 ha. W ocenie biegłego już przedstawione wyliczenia nie będą pozwalały na precyzyjne określenie powierzchni sumy kilkunastu działek powstałych z działki nr 10 mających dać powierzchnię 1,53 ha. Działka nr 10 w granicach określonych punktów granicznych, co wynika ze szkicu porównawczego załączonego do opinii, uległa podziałowi na działki: 10/1 o pow. 0,75 ha, 10/2 o pow. 0,25 ha, 10/3 o pow. 0,52 ha. Suma powstałych działek wynosi 1,53 ha, a zatem odpowiada powierzchni przyjętej w operacie po zaokrągleniu i nie oddaje precyzyjnie powierzchni powstałych działek liczonej co do 1 m², czy nawet co 1 ara. Należało zatem wziąć po uwagę, w świetle powyższych obliczeń, że powierzchni działki nr 10/1 mającej wynosić 0,75 ha nie można traktować precyzyjnie, zgodnie ze wskazaną wartością, jako wynoszącą 7500 m², ale z uwzględnieniem granicy błędu obliczeniowego. Działki: 10/1, 10/2 i 10/2 uległy dalszym podziałom zgodnie z operatem nr 132/78. Z działki nr 10/1 powstały działki nr nr 10/4 - 10/9 o łącznej powierzchni 7500 m². Z działki nr 10/2 powstały działki nr nr 10/2 - 10/15 o łącznej powierzchni 2600 m². Z działki nr 10/3 powstały działki nr nr 10/16 - 10/21 o łącznej powierzchni 5200 m². Suma działek w dokumentach geodezyjnych pozostaje wskazywana nadal 15300 m.2 Ale, jak podał biegły, w operacie brak jest protokołów ustalenia granic, nie ma również szkicu do uwłaszczeń. Do obliczeń powierzchni wydzielonych działek zastosowano metodę graficzną wyrównując do powierzchni ewidencyjnych działek z uwłaszczenia. Ponadto, biegły dokonał analizy powierzchni kilkunastu powstałych działek w odniesieniu do pierwotnej działki nr 10 i stwierdził, że powierzchnia sumy działek, obliczona ze współrzędnych wynosi 1,5100 ha, a zatem jest zbliżona do powierzchni wykazanej w operacie nr 3/63 bez uwzględnienia poprawki i bez zaokrąglenia ostatecznej wartości, które to działania w oczywisty sposób mogły przyczynić się do wynikłych dalszych nieścisłości w powierzchni. Podkreśla się, że powierzchnia działki była obliczana graficznie, a zatem metodą mało precyzyjną, zaś różnica wynosząca 0,02 ha, zgodnie ze stanowiskiem biegłego, "mieści się w odpowiedniej odchyłce". Poza tym dokonując podziału działek nr 10/1, 10/2 i 10/2 w operacie nr 132/78 przyjęto powierzchnie ewidencyjne jako pewnik i dlatego powierzchnie działek po podziale są wyrównane do powierzchni ewidencyjnych. W operacie brak jest protokołów ustalenia granic, i jak wskazał biegły, granice najprawdopodobniej przyjęto z gruntu wg stanu użytkowania. Porównując granice działek należy stwierdzić więc, że są one zgodnie z granicami działki nr 10, jednakże błędy wynikają z przyjętych metod obliczeniowych i braku precyzyjności. Operatem nr 483/86 zmieniono numeracje działek, ale obliczeń powierzchni działek dokonano ze współrzędnych wykorzystując poprzedni operat. Geodeta uprawniony podał, że działka nr 10/4 o pow. 291 m² odpowiada działce nr 128/1 o pow. 289 m², działka nr 10/5 o pow. 605 m² - działce nr 128/3 o pow. 575 m², działka nr 10/6 o pow. 2158 m² - działce nr 128/4 m², a działki 10/7, 10/8 i 10/9 o łącznej pow. 4446 m² stanowią działkę nr 128/5 o pow. 4226 m². Suma nowopowstałych działek pozostaje mniejsza o 382 m² w stosunku do działki nr 10/1. Dawnym działkom powstałym z działki nr 10/2, o ogólnej pow. 2600 m² odpowiadają działki o ogólnej powierzchni 2760 m², co stanowi, że suma nowopowstałych działek pozostaje większa o 160 m² w stosunku do działki nr 10/2, a dawnym działkom powstałym z działki nr 10/3, o ogólnej powierzchni 5200 m² odpowiadają działki o ogólnej powierzchni 5214 m², co stanowi, że suma nowopowstałych działek pozostaje większa o 14 m² w stosunku do działki nr 10/3. Ogólny bilans powierzchni aktualnych kilkunastu działek zgodnie z aktualną ewidencją gruntów w porównaniu do zapisów ewidencyjnych dotyczących działki nr 10 wynosi minus 208 m², a taki wynik, jeżeli dotyczy powierzchni pierwotnie określonej jako 1,53 ha mieści się niewątpliwie w granicach błędu obliczeniowego, przy czym nie może budzić zastrzeżeń, że obecne powierzchnie działek będących przedmiotem postępowania zwrotowego mogą być wyjaśnianie wyłącznie w odniesieniu do działki pierwotnej nr 10. Powyższą opinię biegłego organy przyjęły bez zastrzeżeń. Ponadto organ ustalił, że działka nr 10/6, odpowiadająca w aktualnej ewidencji gruntów działce nr 128/4, została oddana osobie trzeciej w użytkowanie wieczyste na mocy aktu notarialnego Rep. [...] z dnia 29 grudnia 1994 r. Wpis do księgi wieczystej KW Nr [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu został dokonany w dniu 13 grudnia 1995 r., co zostało potwierdzone pismem Sądu Rejonowego w Bełchatowie V Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia 20 czerwca 2013 r.. W ocenie organu powyższe oznacza, że zwrot terenu odpowiadającego dawnej działce nr 10/6 jest niemożliwy. Następnie organ wyjaśnił, że w sentencji decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania z dnia 25 czerwca 1986 r. podano, że wywłaszczenie następuje na wniosek Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w P. Oddział w B. na rzecz realizacji bazy Przedsiębiorstwa A, dalej w uzasadnieniu decyzji powołano się na decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny nr [...] z dnia [...] doprecyzowując, że nieruchomość jest niezbędna pod budowę bazy PA oraz ul. projektowaną B. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że dokonując wglądu w mapę nr [...] (powołaną w decyzji wywłaszczeniowej) znajdującą się w operacie nr [...] (stary nr [...]) celem doprecyzowania, co na danych działkach było przewidziane do realizacji w ramach celów publicznych, stwierdził się, że pod bazę P A przeznaczona była działka nr 10/6, pod ulicę projektowana "B" przeznaczona była działka nr 10/5, natomiast działka nr 10/4 przeznaczona była, zgodnie zarówno z rejestrem pomiarowym, jak i mapą, pod strażnicę pożarniczą, a zatem wyłącznie zgodnie z tak określonym przeznaczeniem działki nr 10/4 należy rozpatrywać jej dalsze wykorzystanie. Dalej Wojewoda wskazał, iż stosownie do powołanej w decyzji wywłaszczeniowej treści decyzji nr [...] z dnia [...] Architekt Miejski, po rozpatrzeniu wniosku Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji Oddział w B. z dnia 8 stycznia 1986 r. nr PT/19/86 w sprawie przedłużenia decyzji z dnia [...] nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny bazy C w B., zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. Bełchatowa zatwierdzonego uchwałą nr XVIII/58/79 z dnia 28 maja 1979r., zatwierdził plan realizacyjny objęty załącznikami nr 1-2. Zgodnie zaś z decyzją z dnia [...] nr [...] po rozpatrzeniu wniosku D Ł. z dnia 29 września 1984 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego bazy C zatwierdzono Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. plan realizacyjny objęty załącznikami nr 1-2. Na załączniku nr 2 stanowiącym realizacyjny plan ogólny zagospodarowania terenu zobrazowano zagospodarowanie terenu pod Oddział C. Zgodnie z planem działka nr 10/6 przeznaczona została pod zabudowania C, zaś działka nr 10/5 pod projektowaną ulicę. Na planie literami ABCDE określono granice opracowania i dotyczą one A oraz projektowanej ulicy. Działka nr 10/4 pozostawała natomiast poza granicami opracowania, co stanowi dodatkowy argument przemawiający za tym, że zarówno celu samego wywłaszczenia jak i jego realizacji nie można upatrywać w tym dokumencie, ale jak już wykazano zgodnie z dokumentem geodezyjnym powołanym w sentencji decyzji wywłaszczeniowej. Dodatkowo organ podniósł, że zgodnie z planem ogólnym realizacyjnym zagospodarowania terenu strażnicy pożarniczej przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w B. w dniu 18 września 1978 r. stanowiącym załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania terenu E, sporna działka nr 10/4 leżała w granicach terenu strażnicy pożarnej oznaczonego literami ABCDEF. Funkcjonowały poza tym w obrocie prawnym w określonych ramach czasowych: decyzja z dnia [...] nr [...] w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania bazy A, jak też decyzja z dnia [...] nr [...]. Zdaniem Wojewody z materiału dowodowego wynika, że na dużym terenie obejmującym zasięgiem również działkę nr 128/1 powstały i funkcjonują zabudowania i urządzenia w ramach F; sporna część terenu kompleksu odpowiadająca działce nr 128/1 wykorzystywana jest jako boisko do zajęć sportowo-pożarniczych. Teren F pozostaje ogrodzony, zagospodarowany i wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem. Odnośnie działki nr 10/5 organ ustalił, że ul. projektowana B nie została urządzona. Podczas oględzin nieruchomości, z których protokół sporządzono w dniu 17 października 2008 r., ustalono, że działka nr 128/3 stanowi teren zachwaszczony, porośnięty niekoszoną trawą i samosiejką drzew. Z wypisu ewidencji gruntów wynika, że działka stanowi ulicę o nazwie A. Z akt sprawy wynika, że przez działkę nr 128/3 przebiega linia kablowa elektroenergetyczna, która wraz ze stacją transformatorową została wybudowana w 1981 r. na zlecenie G w B.. Ponadto, na działce znajduje się kolektor sanitarny, wybudowany w 1989 r. Wojewoda wyraził przypuszczenia, iż zgodnie z oznaczeniem kd600 uwidocznionym na mapie nr 478/08 z dnia 2 października 2008 r. byłby to kolektor deszczowy, co winno być doprecyzowane w dalszym postępowaniu wyjaśniającym i ujęte w uzasadnieniu decyzji. Wojewoda następnie podniósł, że podstawą ustalenia wysokości należnego do zwrotu odszkodowania był w niniejszej sprawie dokument "Aktualizacja do operatu szacunkowego" sporządzony w dniu 4 września 2013 r. i jednocześnie przypomniał, że w decyzji organu II instancji z dnia [...] wydanej w przedmiotowej sprawie wytknięto wewnętrzną niespójność w przyjętym za dowód w sprawie operacie szacunkowym, w którym rzeczoznawca majątkowy powoływał się na uchwałę nr XLIII/404/05 Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Bełchatowa i podawał, że działka nr 128/3 oznaczona jest symbolem B 14 PU (r) i posiada przeznaczenie: podstawowe zabudowa przemysłowo usługowa, tymczasowe użytkowanie rolnicze, uzupełniające zieleń uporządkowania, podczas gdy w piśmie z dnia 8 października 2008 r., jak też w piśmie z dnia 12 października 2011 r. nr WGA.72211-8/08 Urząd Miasta B. Wydział Geodezji i Architektury zaświadczył, że zgodnie z przytoczoną przez rzeczoznawcę majątkowego uchwałą nr XLIII/404/05 Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia 29 grudnia 2005 r. (Dz. Urzędowy Woj. Łódzkiego z 2006 r. Nr 38, poz. 327) i uchwałą nr XXX/221/08 Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia 27 listopada 2008 r. (Dz. Urzędowy Woj. Łódzkiego z 2008 r. Nr 381, poz. 3719), działka nr 128/3 znajduje się w jednostce urbanistycznej 4 KDL ulica. Konsekwencją wytknięcia nieścisłości przez organ II instancji było automatyczne oszacowanie działki w "aktualizacji do operatu szacunkowego" z dnia 4 września 2013 r. wg przeznaczenia drogowego z powołaniem się na przeznaczenie gruntu wynikające z uchwały nr XLIII/404/05 Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia 29 grudnia 2005 r. bez przeprowadzenia stosownych ustaleń, co do przeznaczenia na dzień wywłaszczenia. Przy czym biegły również nadal podaje, że: "szacowana nieruchomość gruntowa leży w strefie terenów budowlanych jako tereny pod usługi i zabudowę przemysłową oraz zieleń uzupełniającą" - str. 5 operatu. Wojewoda w konsekwencji uznał, że zapisy w operacie pozostają zatem we wzajemnej sprzeczności i nadal kwestia przeznaczenia gruntu wg stanu na dzień wywłaszczenia pozostała niewyjaśniona ani przez organ I instancji, ani w operacie szacunkowym przez biegłego sporządzającego dowód z wartości nieruchomości. Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z informacją uzyskaną od Prezydenta Miasta B. przy piśmie z dnia 6 marca 2014 r. nr WGA.6724.2.19.2014, uzyskaną w ramach prowadzenia przez organ II instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, wg stanu na dzień 25 czerwca 1986 r. obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta Bełchatowa zatwierdzony uchwałą nr XVIII/58/79 WRN w Piotrkowie Tryb. z dnia 28 maja 1979 r., który określał przeznaczenie działki jako tereny przemysłu, baz i składów. Jednakże, zgodnie z celem wywłaszczenia, jak i dokumentami sporządzonym dla potrzeb pozyskania gruntu, działka przeznaczona była pod drogę. Dodatkowo organ II instancji zauważył, że w przyjętej za dowód w sprawie "aktualizacji do operatu" rzeczoznawca wykazując całkowitą dowolność, pozostającą w sprzeczności z zasadami sporządzania operatu szacunkowego, ustalając stopnień zmniejszenia wartości nieruchomości, bowiem zapisał: "określam stopień zmniejszenia wartości nieruchomości o 50% na tej części pow. działki". Działanie rzeczoznawcy majątkowego nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach prawa dotyczących szacowania nieruchomości, ani w standardach zawodowych rzeczoznawców majątkowych. Określenie w zaprezentowany sposób stopnia zmniejszenia wartości nieruchomości powoduje, że operat traci rangę dowodu w sprawie i nie może stanowić podstawy do ustalenia wysokości należnego do zwrotu odszkodowania. Poza tym zapis dotyczący znajdujących się na działce urządzeń mających wpływ na zmniejszenie wartości nieruchomości pozostaje nieczytelny. Z zapisu: "z uwagi na przebiegające w płd. części kolektora d 600 i, e WN, w!5" nie wiadomo, jakie urządzenia zostały ujęte jako obniżające wartość gruntu. W końcu Wojewoda zarzucił nieprawidłowe ustalaniu przez organ I instancji wysokości należnego do zwrotu odszkodowania. Starosta [...] bowiem wyliczył zwaloryzowaną do zwrotu wysokość odszkodowania ustalając, że kwota ta nie przekracza 50% aktualnej wartości rynkowej zwracanej działki, jednak pominął dokonanie pomniejszenia należnego do zwrotu odszkodowania o kwotę równą różnicy wartości na dzień zwrotu, stosownie do przepisu art. 140 ust. 4 ugn. Wątpliwości budzi ponadto wyliczenie zwaloryzowanego odszkodowania. Rozstrzygnięcia organu pozostaje w tym zakresie nieczytelne, nie zawiera danych z jakiego źródła zaczerpnięto poszczególne dane co do wskaźników wzrostu cen i usługi oraz miejsca publikacji. Wyliczenia nie są zawarte w decyzji, a jedynie pozostają w aktach sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. i Z. W. nie zgodzili się na skierowanie sprawy do pierwszej instancji, gdyż było to robione kilka razy i nie przyniosło żadnego postępu w sprawie, tylko zabierało cenny czas skarżących. Skarżący domagają się zwrotu wywłaszczonych działek w całości. Nadto skarżący podnieśli, że wywłaszczone działki sprzedano bez ich wiedzy i zgody: Spółka H sprzedała ziemię w 2003 roku natomiast ustawa z 21 sierpnia 1997 roku zobowiązywała do poinformowania pierwotnych właścicieli o zamiarze sprzedaży ich ziemi. W ocenie skarżących "H" jako spółka Skarbu Państwa nie dopełniła tego, więc odpowiedzialność ponosi Państwo. Wnieśli o zobowiązanie organu do złożenia dokumentów na okoliczność dotyczącą sprzedaży działek: kto podjął decyzję o sprzedaży, ile osób brało udział w przetargu i ile zapłacono za naszą ziemię. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wskazując, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 77 i art. 80 kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zaś dokonanie ustaleń w ramach postępowania odwoławczego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Prawomocnym postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę J. W.. Natomiast rozpoznaniu podlega skarga Z. W., której postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2015 roku przywrócono termin do uiszczenia wpisu od skargi. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącej podniósł zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., jako że Wojewoda [...] winien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe i wydać decyzję merytorycznie rozstrzygająca sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej w uzasadnieniu przywoływana jako: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Do kompetencji Sądu należy zatem ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zasadniczym problemem na tle rozpoznawanej sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy Wojewoda prawidłowo uchylił w całości zaskarżoną decyzję w przedmiocie zwrotu na rzecz wnioskodawców działki nr 128/3 oraz odmowy zwrotu działek: nr 128/1, nr 128/4, a także wysokości należnego odszkodowania i następnie przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 518), zwanej dalej "ugn". Zgodnie z art. 136 ust.3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 ugn). W toku ponownego postępowania przed organem I instancji ustalono - tak jak określały to wytyczne tut. Sądu w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn.. akt II SA/Łd 670/09 z dnia 16 grudnia 2009 roku - że działki objęte wnioskiem o zwrot już po wywłaszczeniu podlegały kolejnym podziałom. Na akceptację zasługuje ustalenie organu odnoszące się do zmian zapisów o numeracji i sumy powierzchni spornych gruntów, które oparto o logiczną i spójną opinię biegłego geodety. Organ I instancji przeprowadził w tym zakresie wnikliwe postępowanie wyjaśniające i stwierdził, iż: - dawna działka 10/5, odpowiada działce 128/3 o pow. 575 m² i została wywłaszczona pod ulicę Projektowaną; - dawna działka 10/4, odpowiada działce 128/1 o pow. 289 m² i została wywłaszczona pod strażnicę p.poż.; - dawna działka 10/6, odpowiada działce 128/4 o pow. 2028 m² i została wywłaszczona pod budowę bazy A, lecz później oddano ją w użytkowanie wieczyste. Powyżej wskazane cele wywłaszczenia organ prawidłowo ustalił w oparciu o wyczerpującą analizę całokształtu zebranego materiału dowodowego. Mając na uwadze ogólne określenie celu wywłaszczenia wnioskowanej do zwrotu nieruchomości organ sprecyzował go w oparciu o treść aktów poprzedzających decyzję wywłaszczeniową, a także dostępną dokumentację dotyczącą obszaru objętego decyzją wywłaszczeniową. Uwzględniono także materiały historyczne, co pozwoliło zrekonstruować cel, na realizację którego odebrano własność przedmiotowej nieruchomości. Otóż organ oparł się na dokumentacji w sprawie wywłaszczeniowej, a w szczególności na treści decyzji wywłaszczeniowej, w uzasadnieniu której powołano się na decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny nr [...] z dnia [...] doprecyzowując, że nieruchomość jest niezbędna pod budowę bazy A oraz ul. projektowaną "B". Warto w tym miejscu dostrzec, iż na załączniku graficznym nr 1 do owego planu, znajdującym się w aktach administracyjnych, wyraźnie oznaczono położenie i przeznaczenie spornych gruntów, co tylko potwierdza ustalenia organu. Dodatkowo organ prawidłowo jako podstawę swych ustaleń przyjął mapę nr [...] (powołaną w decyzji wywłaszczeniowej) znajdującą się w operacie nr [...] (stary nr [...]) celem doprecyzowania, co na danych działkach było przewidziane do realizacji w ramach celów publicznych. O przeznaczeniu działki nr 10/4 świadczy również plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu strażnicy pożarniczej przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w B. w dniu 18 września 1978 r. stanowiący załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania terenu F. Z pozyskanych dokumentów wynika, że pod bazę A przeznaczona była działka nr 10/6, pod ul. projektowaną "B" przeznaczona była działka nr 10/5, natomiast działka nr 10/4 przeznaczona była, zgodnie zarówno z rejestrem pomiarowym, jak i mapą, pod strażnicę pożarniczą, a zatem wyłącznie zgodnie z tak określonym przeznaczeniem działki nr 10/4 należy rozpatrywać jej dalsze wykorzystanie. Należy zgodzić się z organem, że dokumentacja sprzed wywłaszczenia pozwala uściślić jego cel i stanowi punkt odniesienia do dalszych rozważań o ewentualnej zbędności działek na cel wywłaszczenia. Wobec powyższego organ I instancji zasadnie uznał, że działka nr 10/4 przeznaczona pod strażnicę nie stała się zbędna (z zebranego materiału dowodowego jasno wynika, że cel zrealizowano, a działka nadal służy strażnicy p.poż.), zaś działka nr 10/5 przeznaczona pod drogę stała się zbędna, a celu wywłaszczenia nie zrealizowano (co również znajduje oparcie w aktach sprawy). Następnie organy poczyniły ustalenia co do daty oddania działki nr 10/6 w użytkowanie wieczyste. Z informacji z sądu wieczystoksięgowego jasno wynika, że wpisu do księgi wieczystej odnoszącego się do oddania w użytkowanie wieczyste dokonano w dniu 13 grudnia 1995 roku, a więc przed wejściem w życie ustawy (ustawa weszła w życie dnia 1 stycznia 1998 roku). Zatem, pomimo że cel wywłaszczenia działki nr 10/6 nie został zrealizowany, to działka ta nie może podlegać zwrotowi z uwagi na treść art. 229 ugn. Przepis ten stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ugn, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w całości podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym w świetle postanowień art. 229 u.g.n. fakt ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego i wpisania go do księgi wieczystej powoduje, że roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie może być uwzględnione, stanowi więc bezwzględną negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości i wobec jej zaistnienia organy administracji publicznej są zobowiązane do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości niezależnie od tego, czy nieruchomość została wykorzystana na cel, na jaki została wywłaszczona (tak już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 572/01, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1116/05, opub. w LEX nr 275437; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1814/11, opub. w LEX nr 1336325; WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 127/13, opub. w LEX nr 1351447; WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 125/13, opub. w LEX nr 1305673; WSA w Rzeszowie wyroku z dnia 19 lutego 20134 r., sygn. akt II SA/Rz 927/12, opub. w LEX nr 1320876; NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 979/11, opub. w LEX nr 1218906; NSA w wyroku z dnia 28 października 29011 r., sygn. akt I OSK 649/11, opub. w LEX nr 1149411; NSA w wyroku z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1545/10, opub. w LEX nr 1149193). Poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest niemożliwy, bowiem podmiot publiczny (np. gmina), z uwagi na ustanowione na nieruchomości użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, nie ma w swojej dyspozycji tejże nieruchomości i związku z tym nie może dokonać jej zwrotu. Decyzja o zwrocie nieruchomości wydana w tej sytuacji godziłaby w porządek prawny i byłaby w dniu jej wydania trwale niewykonalna, co skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 1991 r., sygn. akt SA/Ka 60/91, opub. w OSP 1993/7/147; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III AZP 13/93, OSA 1994/10/7; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1993 r., sygn. akt III AZP 24/93, LEX nr 10916; wyrok NSA z dnia 21 marca 1994 r., sygn. akt SA/Lu 1026/93, niepubl.; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 1416/91, niepubl.; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 414/94, Wokanda 1995/9/33; wyrok NSA z dnia 21 listopada 1997 r., sygn. akt IV SA 297/96 niepubl.; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 390/98, LEX nr 45941; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1539/99, LEX nr 75555; wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2005 r., sygn. akt I OSK 4/05, Legalis). Ponadto zwrot takiej nieruchomości skutkowałby jednocześnie naruszeniem prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego przysługującego innym osobom. Byłaby to więc forma niejako kolejnego wywłaszczenia danej nieruchomości, polegająca na odebraniu prawa własności aktualnemu właścicielowi i zwrotu nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela. Takiej konstrukcji prawnej wywłaszczenia czy też odebrania prawa własności nie zna ustawa o gospodarce nieruchomościami, a art. 229 u.g.n. wyraźnie rozstrzyga o niedopuszczalności takiego "odbierania" nieruchomości aktualnym właścicielom i zwrocie jej poprzednim właścicielom. Przedstawione rozważania przesądzają o tym, że organy zastosowały w tej sprawie prawidłową wykładnię prawa materialnego. Z powyższego wynika, że znaczna część postępowania wyjaśniającego została prawidłowo przeprowadzona przez organ I instancji. Natomiast wątpliwości organu odwoławczego dotyczyły już tylko ustalenia należnego do zwrotu odszkodowania. Należy się zgodzić z Wojewodą, że operat szacunkowy jest wewnętrznie sprzeczny: raz wskazuje przeznaczenie dz. 128/3 (dawna dz. 10/5 ) jako drogę lokalną, a raz pod budownictwo przemysłowo-usługowe i zieleń uzupełniającą. Ponadto rzeczoznawca nieprecyzyjnie opisuje obecny stan infrastruktury posługując się enigmatycznymi skrótami typu "kd", "e WN" , itd. Biegły zwrócił uwagę, że połowa działki 128/3 jest zajęta przez infrastrukturę, ale nie wyjaśnił na jakiej podstawie wyliczając wartość działki pomniejsza wartość tej połowy o 50% - taka wycena nosi znamiona dowolności. Przy okazji biegły nie wypowiedział się jaki wpływ na wartość pozostałej części działki (pozostaje już tylko 288 m²) ma istnienie infrastruktury. Dodatkowo biegły nie ustalił stanu i wartości działki na dzień wywłaszczenia, więc nie miał wystarczających informacji, aby dokonać pomniejszenia albo powiększenia odszkodowania, czego wymagał art. 140 ust.4 ugn. Wszak w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości (art. 140 ust.4 ugn). Dodatkowo Wojewoda miał zastrzeżenia do waloryzacji należnego do zwrotu odszkodowania, bowiem wyliczenia nie znalazły się w treści decyzji, a tylko w jej załączniku. Zatem uwagi Wojewody co do postępowania wyjaśniającego były zasadne, niemniej jednak nie stanowiły jeszcze o tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu skorzystanie z dyspozycji powyżej zacytowanego przepisu jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Należy bowiem podkreślić, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt V SA 721/92 (ONSA z 1992 r., nr 3-4, poz. 95), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Powyższy wyrok został wprawdzie wydany, gdy art. 138 § 2 K.p.a. miał nieco inne brzmienie niż obecnie, jednak jest nadal aktualny. Zmieniając treść art. 138 § 2 K.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. (ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. zmieniającej m. in. K.p.a. - Dz. U. z 2011 roku, nr 6, poz. 18), ustawodawca pozostawił bowiem w niezmienionym brzmieniu zarówno art. 15 k.p.a., jak i art. 136 K.p.a. Stosownie do treści tego ostatniego artykułu, organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również uprawniony do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji. Trzeba także zaznaczyć, że w sytuacji, w której ustalony stan sprawy umożliwia jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy uprawniony jest do merytorycznej zmiany decyzji organu pierwszej instancji. W zasadzie jedyną przeszkodę w tym zakresie stanowi art. 139 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Ponadto należy zauważyć, że decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, w związku z tym niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nieuzasadnione było podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zgodnie z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może wszak przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 K.p.a., dotyczy sytuacji, kiedy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji dotknięte jest niewielkimi brakami i wymaga tylko uzupełnienia dodatkowymi dowodami i materiałami. Organ odwoławczy skorzysta z tej regulacji wówczas, gdy przewiduje uchylenie decyzji organu I instancji i możliwość rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej we własnym zakresie. Jak już wyżej wskazano: postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji dotknięte jest niewielkimi brakami i wymaga tylko uzupełnienia dodatkowymi dowodami i materiałami w zakresie zwrotu odszkodowania tylko za jedną działkę. Stanowi to niewielki zakres sprawy, która zainicjowana została wnioskiem o zwrot 3 działek. W ocenie Sądu nic nie stoi na przeszkodzie, aby Wojewoda zlecił uzupełnienie operatu szacunkowego i samodzielnie określił i zwaloryzował należne do zwrotu odszkodowanie, a przynajmniej przeszkody takie nie zostały wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda nie uzasadnił również, dlaczego sam nie uzupełnił materiału dowodowego, który ocenił jako niewystarczający. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy powinien we własnym zakresie skorygować rozstrzygnięcie organu I instancji. Jest to również zasadne z uwagi na czas trwania postępowania administracyjnego ( od 2008r.) i oczekiwanie skarżącej i jej męża, którzy są osobami w podeszłym wieku na ostateczne merytoryczne zakończenie sprawy. Stwierdzenie uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, że w sytuacji, kiedy organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 183/10, Baza Orzeczeń LEX nr 992501). W przypadku zaś zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 K.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2056/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1036/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrócić także należy uwagę (czego nie dostrzegł Wojewoda), że w decyzji organu I instancji w pkt 4 orzeczono: "właściciel nieruchomości zobowiązany jest udostępnić nieruchomość w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń znajdujących się na zwracanej nieruchomości". Takie rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie jest pozbawione podstawy prawnej, bowiem ograniczenie prawa własności nastąpić może w trybie art. 124 ugn lub art. 124b ugn, natomiast postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi podstawy do jednoczesnego ograniczenia prawa własności. Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w związku z art. 136 K.p.a., a nadto z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniłoby ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w takim zakresie, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wątpliwości co do ustalenia wysokości i waloryzacji należnego do zwrotu odszkodowania powinny zostać rozstrzygnięte przez organ odwoławczy we własnym zakresie, ewentualnie w drodze przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 K.p.a., co winno doprowadzić do wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Nie dokonując tych ustaleń, organ naruszył także art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda uwzględnieni powyższe uwagi Sądu. W obliczu powyższych rozważań, działając na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. "c" p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 250 P.p.s.a. w związku z § 19 pkt 1 i § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 461). a.tp.