II SA/Łd 1172/13

Dnia 19 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2014 roku sprawy ze skargi Gminy S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz W. M. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] Burmistrz S. zatwierdził na wniosek B. L., W. M., D. Z., M. M. i K. D. projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie W. gm. S. (działek nr 162/1, 164 i 165 – stanowiących własność W. M., nr 162/2 – stanowiącej własność D. Z., nr 163 – stanowiącej własność K. D., B. L. i M. M.), w wyniku którego powstały m.in. działki nr 164/1, 165/2 i 162/4 przeznaczone pod "poszerzenie ul. A", działki nr 164/13 i nr 165/14 przeznaczone pod "przedłużenie drogi gminnej" oraz działka nr 165/1 pod "poszerzenie ul. B". Wspomniana decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]. Wnioskiem z dnia 8 lutego 2011 r. W. M. wystąpił do Starosty [...] o przyznanie nieruchomości zamiennej lub ustalenie odszkodowania pieniężnego za działki gruntu przejęte pod drogi publiczne. Decyzją z dnia [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, ustalił na rzecz W. M. odszkodowanie w wysokości 136.272,00 zł za działki, które przeszły na własność Gminy S. Powyższą decyzję Wojewoda [...] uchylił w całości decyzją z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej odmówił ustalenia odszkodowania za sporny grunt. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Wojewody [...] z dnia [...], który przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Pismem z dnia [...] Burmistrz S. wniósł o "rozważenie możliwości" zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku ze wznowieniem postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonych w obrębie W. oraz wznowieniem postępowania w sprawie wydania opinii co do zgodności projektu podziału z decyzją o warunkach zabudowy. W piśmie stwierdzono, że wznowienie tych postępowań czyni bezprzedmiotowym prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości i winno zostać zawieszone. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 101 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz W. M. za nieruchomości położone w obrębie W. gm. S., oznaczone w ewidencji gruntów numerami działek: 164/1 o pow. 0,0016 ha; 164/13 o pow. 0,0077 ha; 162/4 o pow. 0,0035 ha; 165/1 o pow. 0,3786 ha; 165/2 o pow. 0,0008 ha; 165/14 o pow. 0,0044 ha, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy S. z przeznaczeniem pod poszerzenie dróg gminnych. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w sprawie nie zachodzi przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania, wymieniona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zagadnienie wstępne, o jakim mowa w tym przepisie, musi bowiem wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. W ocenie Starosty [...] wszczęcie postępowanie wznowieniowego przez Burmistrza S. w stosunku do ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi. Organ zaznaczył, iż sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, czy też wznowienia postępowania nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a także postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie Burmistrz S. podniósł, że wznowienie postępowania zakończonego decyzją o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w sprawie nie zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania, o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie postępowania nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ czy sąd. Organ wyjaśnił, że poprzez "zagadnienie wstępne" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne wpływać musi na rozpatrzenie sprawy głównej. Bez jego rozpatrzenia w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym. W ocenie organu odwoławczego wszczęcie postępowania wznowieniowego przed Burmistrzem S. w stosunku do ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w obrębie W. gm. S. oraz wznowienie postępowania, dotyczącego wydania opinii co do zgodności projektu podziału z decyzją o warunkach zabudowy, nie stanowią zagadnienia wstępnego w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne. Ostateczna decyzja podziałowa, stosownie do art. 16 § 1 k.p.a., ma moc obowiązującą do czasu jej uchylenia lub zmiany. Fakt zainicjowania postępowania w sprawie wznowienia procesu zakończonego wskazanymi aktami nie stwarza braku możliwości rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania. Organ zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, czy też wznowienia postępowania nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 k.p.a., niezależnie od tego na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a także postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją. Organ zauważył, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ i obowiązek wstrzymania się z rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia (prejudykatu) będzie zachodziła jedynie w sytuacji bezpośredniego uzależnienia rozstrzygnięcia tej sprawy od rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego, a zatem w sytuacji istnienia pomiędzy tymi aktami ścisłego związku. Związek ten nie zachodzi natomiast w sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie innej sprawy administracyjnej może (a nie musi) jedynie w przyszłości wpłynąć na daną sprawę, co do której orzeka organ prowadząc dane postępowanie. Zaznaczył, że w sprawie brak również podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu uprawnienie do żądania zawieszenia postępowania służy wyłącznie stronie, na której żądanie wszczęto postępowanie. Nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek W. M., zatem wyłącznie na wniosek tej osoby mogłoby nastąpić fakultatywne zawieszenie niniejszego postępowania. Skargę na powyższe postanowienie złożyła Gmina S., zarzucając naruszenie przepisów art. 97 § 1 pkt 4, art. 7 i art. 77 k.p.a. i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona podniosła, że wynik sprawy we wznowionym postępowaniu zatwierdzającym podział nieruchomości ma wpływ na postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Strona skarżąca powołała się na uzasadnienie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], wydane w sprawie odmowy zawieszenia postępowania w przedmiocie wydania opinii dotyczącej podziału nieruchomości, w której to Kolegium uznało, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Burmistrza S. z dnia [...] (zatwierdzającej podział nieruchomości), wskazywałoby na podstawy do zawieszenia postępowania odszkodowawczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Organ wyjaśnił ponadto, że nie ma żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy uznanie przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze w P. w swoim postanowieniu z dnia [...], że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Burmistrza S. z dnia [...] wskazywałoby na podstawy do zawieszenia postępowania odszkodowawczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest bowiem organem właściwym do oceny przesłanek zawieszenia postępowania o ustalenie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi. Organ dodał, że postępowanie przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad wyrażonych w k.p.a., w tym zasady prawdy obiektywnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Zdaniem sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Wojewoda [...] nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznania zażalenia Burmistrza S. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. W myśl art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". W tym miejscu wskazać należy, że powyższy przepis przed nowelizacją brzmiał odmiennie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone w treści art. 101 § 3 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przesądzenie tego z kolei zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 k.p.a., w myśl którego to przepisu na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Nowelizacja ta miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy zatem odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej. Za koniecznością ograniczenia tego zwrotu wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Nie bez znaczenia na przedstawioną ocenę pozostaje także fakt, iż stosownie do art. 142 k.p.a. strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Powyższa argumentacja znajduje odzwierciedlenie w poglądach zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: orzeczenia NSA: z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2921/12 i II OSK 2991/12; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12; z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1899/13; z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 1617/12; orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych: w Białymstoku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 513/11; w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 112/12; w Gdańsku z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 715/11; w Gdańsku z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 208/12; w Kielcach z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 464/12; w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 991/12; w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1165/12, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec uznania, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest zaskarżalne w drodze zażalenia, a tym samym Wojewoda [...] nie był uprawniony do jego rozpatrzenia, sąd uchylił zaskarżone postanowienie jako wydane z naruszeniem art. 101 § 3 k.p.a., pozostawiając jednocześnie w obrocie prawnym postanowienie Starosty [...] z dnia [...] nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia na rzecz W. M. odszkodowania za wskazane nieruchomości. Zarzuty zawarte w zażaleniu oraz skardze do tut. sądu nie mogły odnieść zamierzonego skutku przede wszystkim z uwagi na przedstawione powyżej stanowisko. Brak było bowiem podstaw prawnych do analizowania zasadności przyjętej oceny co do "zagadnienia wstępnego", co miało miejsce w ramach postępowania zażaleniowego, które samo w sobie było niedopuszczalne. Z tych wszystkich względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania, w oparciu o art. 200 p.p.s.a., orzeczono w pkt 2 wyroku. LP