II SA/Łd 147/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. B. i M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 8 stycznia 2024 r. znak: SKO.4170.115-116.2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji dotyczącej zezwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adw. K. F., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. lp Zaskarżonym postanowieniem z 8 stycznia 2024 r. znak: SKO.4170.115-116.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania A.B. i M. B. działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z 6 października 2023 r. znak: OŚRiL.6224.3.2023.JC wydanej na podstawie art. 104 k.p.a., art. 180 pkt 1, art. 181 ust. 1 pkt 2, art. 183 ust. 1, art. 184 ust. 1, art. 185 ust. 1, art. 188 ust. 1, ust. 2, art. 220 ust. 1, art. 221, art. 224 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.o.ś.", rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. 2021 r., poz. 845), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie MŚ z 2012 r.", rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2010 r. Nr 16, poz. 87), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie MŚ z 2010 r." oraz rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 24 września 2020 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1860), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie MK z 2020 r." w przedmiocie pozwolenia B. Spółce z o.o. z siedzibą w S. na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do laminowania tworzyw sztucznych, w zakładzie prowadzącym działalność w zakresie produkcji dachów do naczep kempingowych, zlokalizowanej w S.. Z akt sprawy wynika, że 7 sierpnia 2023 r. do organu I instancji wpłynął wniosek B. Spółki z o. o. z siedzibą w S. na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do laminowania tworzyw sztucznych w zakładzie prowadzącym działalność w zakresie produkcji dachów do naczep kempingowych zlokalizowanym w S. na terenach mieszkaniowo-usługowych: od północy - ul. [...], zabudowa niska mieszkaniowa, od wschodu - zabudowa niska mieszkaniowa, krzewy, tereny zielone, od zachodu - zabudowa niska mieszkaniowa, krzewy, tereny zielone, od południa - parking, tereny zielone. W zasięgu pięćdziesięciokrotnej wysokości najwyższego emitora zlokalizowanego na terenie zakładu nie występują obszary poddane ochronie. Ze względu na niewielką skalę oddziaływania oraz znaczną odległość uznano, że emisja substancji do powietrza z terenu zakładu w żaden sposób nie będzie miała negatywnego wpływu na obiekty chronione. Najbliższe tereny objęte ochroną (NATURA 2000) stanowią B. oddaloną ok. 20 km od zakładu. Zakład pracuje 300 dni w roku od poniedziałku do piątku, dodatkowo możliwa jest praca w soboty w godzinach od 7:00 do 17:00. Nie przewiduje się innych wariantów funkcjonowania instalacji. Instalacja do laminowania dachów kempingowych wraz z przebudowaną instalacją wentylacyjną została uruchomiona 16 sierpnia 2023 r. Wcześniej instalacja do laminowania istniała z emitorem o wysokości 1 m od 2 stycznia 2022 r. W początkowych etapach procesu produkcji na formę nakładany jest żelkot za pomocą maszyny natryskowej, po czym forma odstawiana jest do wyschnięcia. Następuje emisja LZO z żelkotu w postaci styrenu. Zgodnie z kartą charakterystyk żelkotu w składzie widnieje styren (winylobenzen) o stężeniu 35%. Kolejny etap laminowania polega na pokrywaniu warstwą kompozytu poliestrowo-szklanego. W skład kompozytu wchodzi głównie włókno szklane, żywica, utwardzacz. Żywica i utwardzacz podawane są do specjalnego pistoletu. W pistolecie następuje rozcinanie włókna szklanego na krótkie odcinki i mieszanie z żywicą i utwardzaczem. Po wyrolowaniu odstawia się produkt do wyschnięcia i dalszego utwardzenia. Tak przygotowany kompozyt przykleja się do powierzchni dachu przyczepy. Podczas tej operacji emitowany jest styren oraz metyloetyloketon (MEK) poprzez emitor E1. W procesie zawarte jest 35% styrenu (pochodzące z żywicy poliestrowej) oraz 5% metyloetyloketonu (pochodzące z utwardzacza). Następnego dnia produkt jest ściągany z formy i poddaje się go procesom obróbki mechanicznej, które polegają na wyrównaniu kantów, wyczyszczeniu i odłożeniu na paletę do wysyłki. Ponadto występuje emisja acetonu związana z okresowym przemywaniem dysz pistoletów natryskowych. Jest to emisja niezorganizowana. Oprócz tego występuje także niewielka emisja niezorganizowana węglowodorów alifatycznych, 2-butanu oraz toluenu związana z czyszczeniem form. W związku z tym, że w rozporządzeniu MK 2020 r. nie określono standardu emisji niezorganizowanej oznaczonej jako S2 dla procesu laminowania drewna lub tworzyw sztucznych, wyrażonej jako procent wkładu LZO, w decyzji odstąpiono od określenia emisji dopuszczalnej dla ww. substancji. Wielkość emisji towarzyszącej laminowaniu zależy głównie od rodzaju stosowanej żywicy i sposobu jej nanoszenia. Mimo znacznej zawartości styrenu w żywicy tylko niewielka jego część ulega odparowaniu podczas wiązania tworzywa. Względy bhp i ochrony środowiska wymusiły na producentach żywic poliestrowych modyfikacje składu mieszanin zapewniające ograniczenie emisji styrenu, w tym poprzez skrócenie czasu żelowania. Zakład stosuje dostępne obecnie żywice o niskiej emisji styrenu (Low Styrene Emission) pozwalające osiągnąć poziom straty LZO (głównie styrenu) nie większy niż 3% masy żywicy. Proces nakładania kompozytu dotyczący produkcji dachów do przyczep kempingowych zużywa około 12 Mg LZO. Stan techniczny maszyn i urządzeń eksploatowanych na terenie zakładu ocenia się jako dobry. Urządzenia i instalacje technologiczne remontowane są w terminach i zakresach wynikających z corocznie sporządzanych planów, z uwzględnieniem zmian wynikających z bieżących przeglądów i ocen stanu technicznego oraz zaistniałych potrzeb. Dobór środków chemicznych stosowanych w urządzeniach był rozpatrywany pod kątem niskiej szkodliwości dla środowiska i pracujących na linii produkcyjnej pracowników (np. zastosowana jest żywica niskoemisyjna). Instalacja technologiczna jest instalacją nową. Emisja zanieczyszczeń do powietrza z procesów produkcyjnych odbywa się poprzez emitor E1 - emitor instalacji do laminowania przyczep kempingowych. Emisja substancji ze źródeł zakładowych zgodnie z wyliczeniami nie będzie powodować ponadnormatywnego oddziaływania na jakość powietrza poza terenem zakładu. Nie występuje konieczność prowadzenia dalszych działań zmierzających do ograniczenia wielkości emisji substancji ze źródeł technologicznych. Przeprowadzone w niniejszej dokumentacji obliczenia poziomów substancji w powietrzu wykazały, że zakład przy zaproponowanej wielkości emisji nie powoduje ponadnormatywnego oddziaływania na poziom substancji w powietrzu w rejonie swojej lokalizacji. A.B. i M.B. wnieśli odwołanie od ww. decyzji zwracając się z prośbą o rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej firmy B. sp. z o.o. Przywołanym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Organ po przywołaniu treści art. 185 ust. 1 p.o.ś. stwierdził, że A.B. i M.B. nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Ponadto decyzja organu I instancji jest ostateczna zatem badanie czy krąg stron został ustalony właściwie oraz czy skarżący powinni być stroną postępowania administracyjnego możliwe jest tylko w postępowaniu nadzwyczajnym. Organ wyjaśnił, że stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji przysługuje prawo do wniesienia odwołania tylko wówczas, gdy podmiot ten wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu, stronie pominiętej w postępowaniu, przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Warunkiem skuteczności czynności procesowej (wniesienia odwołania) jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Konsekwencją niezłożenia odwołań przez strony postępowania, podobnie jak uchybienia ustawowemu terminowi (powodujące bezskuteczność odwołania), jest ostateczność decyzji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.B. i M.B., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, wyrazili niezadowolenie z powodu wydania decyzji zezwalającej na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Skarżący poddali w wątpliwość działalność inwestycji w zgodzie z przepisami prawa, w tym prawa budowlanego, zagospodarowania przestrzennego i ochrony środowiska stwierdzając, że instalacja nie posiada wymaganych filtrów przez co zatruwa powietrze i mieszkańców. W ich ocenie budynek w którym odbywa się produkcja nie jest przystosowany do tego rodzaju działalności. Skarżący stwierdzili, że organ I instancji wydał decyzję nie zapoznając się z przedmiotem działalności spółki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej: "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 p.p.s.a.). W myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa w stopniu wskazanym w powołanych wyżej przepisach. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii procesowych, kontrola sądowoadministracyjna ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio zagadnień materialnoprawnych. W tym zakresie wskazać natomiast należy, że postępowanie administracyjne, prowadzone przez organ drugiej instancji na skutek wniesienia odwołania jest dwuetapowe. Na pierwszym etapie kontrolowana jest formalna dopuszczalność rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji: weryfikacji podlega, czy odwołanie jest w ogóle dopuszczalne, a także czy zostało ono wniesione w terminie. W razie zaistnienia przeszkód formalnych organ drugiej instancji stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 k.p.a.). W braku takich przeszkód organ odwoławczy bada sprawę co do jej istoty i po przeprowadzeniu takiego postępowania wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo umarza postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), względnie zaś uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy niezbędne jest rozstrzygnięcie, w jaki sposób organ drugiej instancji powinien zakończyć postępowanie odwoławcze, jeżeli środek zaskarżenia wniósł podmiot, który nie był przez organ pierwszej instancji uznawany za stronę postępowania, a jednocześnie taki środek odwoławczy jest składany już po upływie terminu do wniesienia odwołania, liczonego dla podmiotów, które jako strony brały udział w sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że możliwe jest wniesienie odwołania przez stronę, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył decyzji, przy czym odwołanie takie może być wniesione w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym tę decyzję doręczono. W przypadku wielości stron postępowania, termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg dla strony pominiętej w postępowaniu od daty ostatniego doręczenia. W razie nieskorzystania przez strony z prawa do wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim tym podmiotom, które winny być stronami. Decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym. W związku z powyższym przyjmuje się, że po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania osoba, która w postępowaniu w I instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania lecz przysługuje jej prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności, wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym (zob. wyroki NSA: z 28.04.2020 r., sygn. akt II OSK 1335/19, z 24.05.2016 r., sygn. akt II OSK 2275/14, z 04.08.2015 r., sygn. akt II OSK 2296/14, z 26.01.2015 r., sygn. akt II OSK 1624/13, z 22.05.2014 r., sygn. akt II OSK 3046/12, z 24.11.2010 r., sygn. akt II OSK 1762/09, z 17.06.2010 r., sygn. akt I OSK 1126/09, 07.04.2009 r., sygn. akt II OSK 505/08, z 10.02.1986 r., sygn. akt II SA 2247/85). W okolicznościach niniejszej sprawy należało zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Starostę Łódzkiego Wschodniego decyzji z 6 października 2023 r., która została doręczona wyłącznie B. Spółce z o.o. z siedzibą w S. – jako stronie postępowania. Termin do wniesienia odwołania od decyzji doręczonej B. Spółce z o.o. z siedzibą w S. w dniu 18 października 2023 r. upływał zatem z dniem 2 listopada 2023 r. (1 listopada był dniem wolnym od pracy). Po tym dniu decyzja z 6 października 2023 r. stała się ostateczna, stąd odwołanie skarżących z 7 grudnia 2023 r. należało uznać za wniesione z uchybieniem terminu. Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi dotyczącej merytorycznej decyzji organu I instancji to nie mogła zostać uwzględniona w niniejszej sprawie, ponieważ wniesienie odwołania od decyzji posiadającej już przymiot ostateczności stanowiło formalną przeszkodę dla dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz prowadzonego przez ten organ postępowania, w tym również prawidłowości ustalania kręgu stron postępowania. Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 sentencji wyroku Sąd orzekł w zakresie zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej skarżącemu przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu na mocy art. 250 p.p.s.a. w związku z § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. 2024 r., poz. 763). MR