II SA/Łd 245/15

Dnia 29 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2015 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do złożenia oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych oddala skargę. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...],[...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia J. R., A. R., P. R., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]. nr [...], znak: [...]w części merytorycznej (pkt 1); uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]. nr [...]znak: [...]w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin do dnia 31 marca 2015 r. (pkt 2). W toku postępowania ustalono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. prowadząc z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego części budynku mieszkalnego zlokalizowanego w O. przy ul. A nr 14a, działka nr ewid. 376, przeprowadził w dniu 29 kwietnia 2013 r. oraz w dniu 22 stycznia 2015 r. oględziny. W trakcie oględzin stwierdzono, że na nieruchomościach nr ewid. 192/1 i 376 znajduje się budynek mieszkalny dwurodzinny. Przedmiotowy budynek jest konstrukcji murowanej, strop drewniany. Budynek został notarialnie podzielony na dwie części, stanowiące dwa odrębne przedmioty prawa własności, a także dwa numery porządkowe: 14 i 14a. Część przedmiotowego obiektu, zlokalizowana na działce nr ewid. 376 (ul. A nr 14a), w której wykonano roboty budowlane, stanowi jeden lokal mieszkalny, natomiast drugi lokal (ul. A nr 14) uległ spaleniu i jest przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Robót budowlanych dokonano w ocalałym lokalu mieszkalnym oraz w części wspólnej budynku, tj. korytarzu, w latach 2004-2005 i polegały one na: urządzeniu w pomieszczeniu wydzielonym ze wspólnego korytarza kotłowni lokalnej opalanej olejem opałowym, wzmocnieniu fundamentów budynku, ociepleniu ścian zewnętrznych, wymianie wieńca, wykonaniu nowej konstrukcji więźby dachowej, wymianie okien na poddaszu na okna z PCV, wymianie w 2011 r. konstrukcji i pokrycia dachu z gontów bitumicznych na blachodachówkę, tynków, podłóg oraz instalacji. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji na podstawie pisma Starostwa Powiatowego w Z. z dnia 20 czerwca 2013 r. ustalił ponadto, że nie odnaleziono pozwolenia na budowę ani zgłoszenia wykonania robót budowlanych w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Omawiany budynek mieszkalny w O. przy ul. A nr14a, stanowi współwłasność J. R., A. R. oraz P. R. (postanowienie z dnia 31 maja 2006 r., sygn. akt I Ns 388/06 Sądu Rejonowego w Z.). Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...]., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "ustawa" lub "Prawo budowlane", nakazał właścicielom działki J.R., A.R., P.R., dostarczenie w terminie do dnia 31 stycznia 2015 r. oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na nieruchomości położonej w O. przy ul. A nr 14a, działka nr ewid. 376. W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że dalsze postępowanie w przedmiotowej sprawie będzie prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W zażaleniu na powyższe postanowienie J.R., A.R. i P.R. zakwestionowali zasadność nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej budynku. Wyjaśnili, że 10 lat temu mąż J. R. przeprowadził remont generalny budynku, który później w części należącej do sąsiadów uległ spaleniu. Część należąca do żalących się - w wyniku pożaru - została zniszczona, co uzasadniało potrzebę przeprowadzenia generalnego remontu. Jednocześnie żalący się przyznali, że okolicznością niesporną jest, iż konstrukcja dachu ma swoje "naznaczenie po pożarze". Postanowieniem z dnia [...] ŁWINB zlecił PINB w Z. uzupełnienie w terminie do dnia 30 stycznia 2015 r. zgromadzonego materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie ponownych oględzin przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz sporządzenie na tę okoliczność stosownego protokołu wraz z dokumentacją fotograficzną, co PINB uczynił przeprowadzając oględziny w dniu 22 stycznia 2015 r. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w części merytorycznej, a uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej terminu i określił nowy termin do dnia 31 marca 2015 r. W jego uzasadnieniu ŁWINB podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii dotyczącej zasadności ingerencji organu nadzoru budowlanego w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ewid. 376, położonej w O. przy ul. A nr 14a. Następnie organ wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, w rozumieniu którego organ może nałożyć na stronę określone zobowiązanie, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Istnienie powyższych wątpliwości może wynikać bezpośrednio z oględzin obiektu budowlanego, gdy np. istnieją określone zmiany w elementach budowlanych, tj. spękania, zbytnie zawilgocenie, wyraźne ugięcia belek, stropów, itp. Przy czym organ administracji może nałożyć na stronę obowiązek przedłożenia ekspertyzy, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy, dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które to przepisy nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Według ŁWINB uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości robót budowlanych istnieją także wówczas, gdy roboty budowlane prowadzone były w warunkach samowoli budowlanej lub z naruszeniem przepisów budowlanych, a zatem gdy istnieje podstawa prawna do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie jest bowiem samoistną podstawą prawną postanowienia dowodowego i wiąże się z określonym trybem postępowania odpowiednim dla rodzaju nieprawidłowości budowlanych. Oznacza to, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane stanowi część innego toczącego się postępowania. Dopiero na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego organ będzie rozstrzygał merytorycznie - co do istoty sprawy. W ocenie organu II Instancji wątpliwości zawiązane z kompleksową oceną jakości i prawidłowości wykonanych samowolnie robót budowlanych mogą być rozstrzygnięte poprzez dokonanie punktowych odkrywek fundamentów, czy też przeliczenie przekrojów drewnianych elementów konstrukcyjnych więźby dachowej, a tym samym stwierdzenie, czy istotne dla statyki budynku elementy nie stwarzają zagrożenia dla konstrukcji budynku oraz bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi, co wykracza poza posiadaną wiedzę i środki, jakimi dysponuje organ I instancji. Zatem w pełni zasadnym jest nałożenie obowiązku określonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu na wszystkich współwłaścicieli przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którzy w myśl art. 61 ustawy zobowiązani są utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Odnosząc się do treści złożonego zażalenia, ŁWINB stwierdził, iż w świetle stwierdzonych przez PINB samowolnie wykonanych robót budowlanych w omawianym budynku mieszkalnym, nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy innego rozstrzygnięcia. Jednocześnie organ mając na uwadze upływ czasu związany z przeprowadzeniem postępowania zażaleniowego, uznał za uzasadnioną zmianę terminu wykonania obowiązku określonego skarżonym postanowieniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.R., A. R. i P. R. wnieśli o ponowne rozpatrzenie ich sprawy, powtarzając argumentację z zażalenia na postanowienie organu I instancji. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2015 r. sąd odrzucił skargę A. R. i P. R. z powodu nieusunięcia braków formalnych skargi. Na rozprawie w dniu 29 lipca 2015 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga J. R. podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe standardy procedury administracyjnej. Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z brzmieniem art. 81c ustawy organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: pkt 1 -związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; pkt 2 - świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym (ust. 1). Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia (ust. 2). Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie (ust. 3). Przepis art. 81c ust. 2 ustawy, co podkreśla się w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując ww. przepis, który ma charakter szczególny, a który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1331/10 – Lex nr 1151841, wyroki NSA z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 865/10 – Lex nr 1081935 i 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1486/11 – Lex nr 1367295, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1252/14 – Lex nr 1622014, Krakowie z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 88/14 – Lex nr 1467887, Łodzi z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 37/14 – Lex nr 1458196, Rzeszowie z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 362/13 – Lex nr 1377117). Zwraca się także uwagę, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Przepis ten nie zawiera tym samym żadnych ograniczeń co do rodzaju postępowań, w których może być stosowany (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 353/11 – Lex nr 1219138, wyroki WSA w: Warszawie z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2787/11 – Lex nr 1292761, Łodzi z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1419/11 – Lex nr 1121625 oraz z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1252/11- Lex nr 1139054). Jak trafnie wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 91/14 (Lex nr 1466154) przepis art. 81c ust. 2 prawa budowlanego powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują - rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Przepis ten nie może być nadużywany. Nie może być tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy sąd po przeanalizowaniu materiału dowodowego i podjętych na jego podstawie rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego obu instancji podzielił w pełni ich stanowisko o konieczności zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Z poczynionych przez organy administracyjne, na podstawie dwukrotnych oględzin nieruchomości (przeprowadzonych w dniu 29 kwietnia 2013 r. i 22 stycznia 2015 r.) prawidłowych ustaleń wynika, że na nieruchomościach nr ewid. 192/1 i 376 znajdował się budynek mieszkalny dwurodzinny, posiadający konstrukcję murowaną z drewnianym stropem. Budynek został notarialnie podzielony na dwie części, stanowiące dwa odrębne przedmioty prawa własności, a także dwa numery porządkowe: 14 i 14a. Część przedmiotowego obiektu, zlokalizowana na działce nr ewid. 376 przy ul. A nr 14a w O., w której wykonano roboty budowlane, stanowi jeden lokal mieszkalny, natomiast drugi lokal przy ul. A nr 14 w 2011 r. uległ spaleniu i jest przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez PINB. Ustalono ponadto, że budynek mieszkalny usytuowany na działce nr 376 w O. przy ul. A nr 14a, którego dotyczy niniejsze postępowanie, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia 31 maja 2006 r. sygn. akt I Ns 388/06 stanowi współwłasność J. R., A. R. oraz P. R.. W latach 2004-2005 mąż skarżącej J.R. zrealizował w lokalu mieszkalnym przy ul. A nr 14a w O. oraz w części wspólnej budynku, tj. korytarzu roboty budowlane polegające na: urządzeniu w pomieszczeniu wydzielonym ze wspólnego korytarza kotłowni lokalnej opalanej olejem opałowym, wzmocnieniu fundamentów budynku, ociepleniu ścian zewnętrznych, wymianie wieńca, wykonaniu nowej konstrukcji więźby dachowej, wymianie okien na poddaszu na okna z PCV. Natomiast w 2011 r. skarżąca w związku ze zniszczeniem dachu budynku przy ul. A nr 14a na skutek pożaru budynku przy ul. A nr 14, wymieniła konstrukcję i pokrycie dachu z gontów bitumicznych na blachodachówkę, tynki, podłogi oraz instalacje. Wspomniane roboty budowlane wykonane w latach 2004-2005, jak w 2011 r. zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zamiaru ich wykonania, o czym świadczy załączone do akt administracyjnych sprawy niniejszej pismo Starostwa Powiatowego w Z. z dnia 20 czerwca 2013 r. Przywołane wyżej okoliczności, jak trafnie oceniły organy nadzoru budowlanego, a przede wszystkim fakt zniszczenia budynku mieszkalnego przy ul. A nr 14a na skutek pożaru części budynku przy ul. A nr 14, czy też chociażby dwukrotna zmiana konstrukcji i pokrycia dachu oraz obszerny zakres robót budowlanych wykonanych samowolnie zarówno przez męża skarżącej, jak i samą skarżącą, rodzą uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości i jakości wykonanych samowolnie robót budowlanych oraz stanu technicznego budynku. Zgodzić się trzeba z ŁWINB, że dokonanie punktowych odkrywek fundamentów, przeliczenie przekroi drewnianych elementów konstrukcji więźby dachowej oraz ocena, czy istotne dla statyki budynku elementy nie stwarzają zagrożenia dla jego konstrukcji oraz bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi bezspornie wykraczają poza posiadaną wiedzę i środki, jakimi dysponuje organ I instancji. Nie bez znaczenia w tej sprawie jest także kwestia zalewania wyremontowanej części budynku, a w rezultacie zawilgocenie i zagrzybienie ścian w części wspólnej budynku, w korytarzu oraz w wydzielonym z części wspólnej, urządzonym samowolnie pomieszczeniu kotłowni, o czym świadczy załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna. Skarżąca wobec - jak twierdzi - wyremontowania budynku zdaje się wyraźnie bagatelizować i nie dostrzegać, że pożar części budynku przy ul. A nr 14, w następstwie którego zniszczeniu (zalaniu i nadpaleniu) uległa także część budynku stanowiącego jej współwłasność, mógł odcisnąć istotne piętno na konstrukcji i statyce części budynku przy ul. A nr 14a, a więc ogólnie rzecz biorąc - na stanie technicznym budynku. Dodać wreszcie trzeba, że w zażaleniu na postanowienie PINB skarżąca wraz z pozostałymi współwłaścicielami budynku A.R.i P.R. przyznała, że konstrukcja dachu "ma swoje naznaczenie po pożarze". Na marginesie dodać trzeba, że skarżąca błędnie uważa, iż wykonane samowolnie roboty budowlane w rzeczonym budynku można określić mianem remontu, którego legalną definicją zawiera art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Przeczy temu niewątpliwie zakres wykonanych prac budowlanych. Bezspornie więc zgodzić się należy z organami administracyjnymi obu instancji, że ustalony stan faktyczny i prawny sprawy uzasadniał zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i nałożenie zaskarżonym postanowieniem na współwłaścicieli części budynku obowiązku przedłożenia oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych. Zdaniem sądu ŁWINB w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia rzetelnie umotywował konieczność wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, naprawiając tym samym uchybienie organu I instancji w tym zakresie. Trafnie wskazał ponadto, że zgromadzony na tej podstawie materiał dowodowy będzie podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w drodze postępowania, które organ I instancji będzie kontynuował w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Nie budzi również wątpliwości zasadność uchylenia przez ŁWINB w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. postanowienia PINB w zakresie terminu przedłożenia oceny technicznej i określenia nowego terminu do dnia 31 marca 2015 r. Skoro zatem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, a zarzuty skargi nie mogły rzutować na wynik sprawy, sąd zobligowany był oddalić skargę. O powyższym sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. IB