II SA/Łd 249/14

Dnia 9 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2014 roku sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 29 września 2011 roku, nr XII/90/11 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Konstantynowa Łódzkiego 1. stwierdza nieważność § 9 pkt 1 oraz § 16 ust. 1 - 6 i ust. 8 - 9 uchwały Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 29 września 2011 roku, nr XII/90/11 w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2 MN,U; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w punkcie pierwszym wyroku nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od organu - Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim na rzecz skarżącego - J. K. kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS J. K. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim nr XII/90/ll z dnia 29 września 2011r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Miasta Konstantynowa Łódzkiego. Autor skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności kontestowanej uchwały wskazał na naruszenie art. 2 Konstytucji R.P. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez uchwalenie planu miejscowego sprzecznego z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, co narusza konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych. W sprawie doszło także do naruszenia art. 7 Konstytucji R.P. w związku z brakiem przepisu rangi ustawowej, który pozwalałby organowi gminy na uchwalenie planu miejscowego sprzecznego z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, co narusza zasadę legalizmu wywodzącą się z zasady demokratycznego państwa prawa i wynika z cytowanego przepisu w części dotyczącej stwierdzenia, że organy władzy działają na podstawie prawa. W ocenie skarżącego w sprawie doszło także do uchybienia art. 32 Konstytucji R.P. w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") poprzez nierówne potraktowanie podmiotów gospodarczych działających na obszarze, którego dotyczy uchwała, a w szczególności brak uwzględnienia w ustaleniach zmiany planu miejscowego faktu prowadzenia na jego obszarze działalności usługowej przez firmę skarżącego, poprzez niewprowadzenie zapisów adekwatnych do sposobu zagospodarowania terenu działki należącej do skarżącego i zgodnych z uzyskanym pozwoleniem na budowę. Równocześnie zapisy uchwały uwzględniły na tym samym obszarze fakt usytuowania usług prowadzonych przez inną firmę znajdującą się w takiej samej sytuacji prawnej, jak firma skarżącego. Chodzi tu o identyczne zapisy poprzedniego planu miejscowego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podał, iż w dotychczasowym planie obie opisane działki przeznaczone były na cele mieszkaniowe z usługami. Tymczasem należąca do skarżącego działka zabudowana budynkiem konferencyjnym z częścią mieszkalną przeznaczona została na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej natomiast faktyczne użytkowanie działki innej firmy zostało uwzględnione poprzez przeznaczenie jej na cele wyłącznie usługowe. Jak następnie argumentował skarżący, w sprawie organ naruszył także art. 16 ust. 2 u.p.z.p. i § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), dalej w uzasadnieniu, jako: "rozporządzenie" w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewykorzystanie urzędowych zaktualizowanych kopii map zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, faktycznie aktualnych w dniu 21 sierpnia 2009r. oraz posłużenie się nieaktualną mapą do sporządzenia planu miejscowego (pochodzącą z 2006r.). W związku z tym w planie tym nie zostały uwidocznione fundamenty budynku, realizowanego przez skarżącego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak zaznaczenia na mapie fundamentów realizowanego budynku o znacznych gabarytach, a jedynie pokazanie nieistniejącego już wówczas budynku mieszkalnego zdecydowało o przeznaczeniu terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą z dopuszczeniem usług i jest jedną z przyczyn nieuwzględnienia faktycznego przeznaczenia i dotychczasowego sposobu użytkowania działki skarżącego. Skarżący podkreślił, iż w sprawie organ naruszył także przepis art. 34 ust. 2 u.p.z.p., a także § 2 pkt 5 i § 10 rozporządzenia w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nienależyte przygotowanie materiałów planistycznych, a w szczególności brak wzięcia pod uwagę w uwarunkowaniach zmiany planu miejscowego, pozostającej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę budynku konferencyjnego z częścią mieszkalną na terenie działki nr ewid. [...], w tym szczegółowych warunków zagospodarowania tej działki wynikających z zatwierdzonego tą decyzją projektu. W ocenie autora skargi, kwestionowany plan miejscowy narusza także art. 15 ust. 2 pkt 1 w zwiazku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie w planie linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu i rożnych zasadach zagospodarowania, w szczególności przez niewyznaczenie liniami rozgraniczającymi terenu działki nr [...], dla której w dniu podjęcia uchwały obowiązywało prawomocne pozwolenie na budowę Starosty [...] Nr [...] z dnia [...], a na jej terenie realizowany był w momencie przystąpienia do zmiany dotychczasowego planu miejscowego, budynek usługowy z częścią mieszkalną zrealizowany zgodnie z tą decyzją. Takie zagospodarowanie terenu determinowało – w ocenie skarżącego – odmienne przeznaczenie działki niż to, jakie występuje na działkach sąsiednich, zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż w trakcie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z procedura opisaną w treści ustawy planistycznej, skarżący nie brał czynnego udziału. W dokumentacji planistycznej brak jakichkolwiek wniosków, czy uwag ze strony autora skargi. Szczegółowe procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa art. 17 u.p.z.p.. W ocenie organu, w trakcie opracowywania i uchwalania zakwestionowanego planu nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów i dochowano wszelkich niezbędnych procedur. Uchwała podlegała ocenie zgodności z przepisami prawa przez Wojewodę [...], który nie stwierdził żadnych uchybień i opublikował ją w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Zdaniem organu, chybiony jest zarzut skargi, iż organ planistyczny nie uwzględnił w zmianach planu faktu prowadzonej na obszarze obowiązywania planu działalności skarżącego. Jak wskazał organ, żaden z przepisów ustawy planistycznej nie zawiera takiego obowiązku. Uchwalenie planu nie wiąże się dla skarżącego z koniecznością zmiany profilu jego działalności gospodarczej. Pozwolenie na budowę dla planowanej inwestycji było wydane w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr XIX/213/2000 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 6 kwietnia 2000r.. Zgodnie z art. 34 ust. 2 u.p.z.p., odnoszącym się do skutków wejścia w życie planu miejscowego, utrata mocy obowiązującej planu nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie tego planu. Norma ta wprowadza zasadę zachowania w obrocie prawnym decyzji w okresie ich ważności wydanych na podstawie planów miejscowych, które utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie nowych regulacji planistycznych. Przyjęcie założenia, iż przy uchwalaniu planu należy uwzględniać wydane pozwolenia na budowę i zamierzenia inwestycyjne właścicieli – jak argumentował organ – prowadziłoby do sparaliżowania prac nad planami. Działanie takie byłoby także sprzeczne z założeniami ustawy, której głównym celem jest regulacja ładu przestrzennego. Obowiązek uwzględniania wydanych pozwoleń na budowę, decyzji o warunkach zagospodarowania, czy samych zamierzeń inwestycyjnych właścicieli nieruchomości skutkowałbym zmianą funkcji planu zagospodarowania przestrzennego z kształtującej ład przestrzenny na sankcjonowanie faktycznych i prawnych kroków właścicieli nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153 poz. 1269 ze zm. – dalej jako: P.p.s.a), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 P.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 P.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak stanowi natomiast art. 147 P.p.s.a., sąd – w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 – stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wnioskiem płynącym z powyższego ustalenia jest także to, iż sąd rozpoznający sprawę ze skargi na akt prawa miejscowego nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 P.p.s.a., jako bezzasadna podlegać będzie oddaleniu. Stosownie też do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Mając na uwadze to, co zostało wskazane powyżej na temat zarówno przedmiotu, jak i charakteru zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż brak jest ustawowych ograniczeń w możliwości stwierdzenia nieważności tejże uchwały. Jak wskazywano uprzednio, przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminy (Dz. U z 2013r., poz. 594 ze zm. – dalej jako: u.s.g.), a także art. 15 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1, art. 27 i art. 29 ust. 1 u.p.z.p.. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. Z okoliczności sprawy wynik, iż skarżący wyczerpał powyższy tryb, wzywając w dniu [...] listopada 2013r. Radę Miejską w Konstantynowie Łódzkim do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą. Tym samym strona skarżąca zachowała się zgodnie z wymaganiem określonym w art. 101 ust. 1 u.s.g.. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Miejska, uchwałą podjętą w dniu [...] grudnia 2013r., odmówiła jego uwzględnienia. W konsekwencji tego skarżący, poprzez wniesienie w dniu 20 stycznia 2014r skargi na uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zachował przewidziany ustawowo termin, określonym w art. 53 § 2 P.p.s.a.. Tym samym – z powyższego punktu widzenia – skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznać wypada za dopuszczalną i wniesioną w zakreślonym przez prawo terminie. Ponadto nie budzi wątpliwości, że zaskarżona zmiana planu swym obszarem obejmuje teren, na którym znajdują się działki gruntu należące do skarżącego, a kwestionowana uchwała wprowadza ograniczenia w sposobie i zakresie korzystania z tych nieruchomości. Skarżący posiada więc interes prawny w zaskarżeniu owej uchwały do sądu administracyjnego. Spełniona zatem została przesłanka dopuszczalności skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi należy generalnie wskazać, iż przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 tejże ustawy. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne należy się odwołać do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, bowiem wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996r., w sprawie sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 625/11, http://orzezcenia.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie: przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ). W judykaturze za istotne naruszenie prawa przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (vide: wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996r., w sprawie sygn. akt SA/Gd 327/95; z dnia 26 lipca 2012r., w sprawie sygn. akt I OSK 679/12 i I OSK 997/12, http://orzezcenia.nsa.gov.pl). Z powyższych uwag wynika, iż stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, Lex 320813 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 listopada 2007r., w sprawie sygn. akt IV SA/Gl 928/07, Lex 400305). Powyższe uwagi pozostają w łączności (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2007r., w sprawie sygn. akt II OSK 759/07, Lex 384425) z treścią przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który określając przesłanki nieważności uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi, iż nieważna jest tego rodzaju uchwała rady gminy podjęta: 1) z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu, 2) z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, 3) z naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały z punktu widzenia powyższych kryteriów stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie przed podjęciem uchwały została wyczerpana procedura planistyczna określona w art. 17 i następnych u.p.z.p., a miejscowy plan uchwalony został z poszanowaniem trybu jego sporządzenia i właściwości organów procedujących nad nim. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, po podjęciu przez Radę Miejską uchwały o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego, nastąpiło przygotowanie przez Burmistrza [...] projektu tegoż planu. Następnie projekt ten był poddany opiniowaniu i uzgodnieniom, po czym nastąpiło ogłoszenie w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był wyłożony do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizowana została w tym czasie dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Nadto wyznaczono w ogłoszeniu termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogły wnosić uwagi dotyczące projektu planu. Tym samym spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 17 pkt 1, 4 i 11 u.p.z.p.. Mając na uwadze, iż w skardze brak jest zarzutów, które podważałyby zarówno poprawność trybu procedowania nad miejscowym planem, jak i kompetencje organów uczestniczących w procesie konstruowania owej uchwały, to powyższe zagadnienia Sąd poddał analizie działając z urzędu. Reasumując tą część rozważań należy jasno wskazać, iż przeprowadzona analiza nie dostarczyła argumentów pozwalających na podważenie legalności miejscowego planu z punktu widzenia powyższych dwóch kryteriów oceny jego legalności. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały z punktu widzenia zasad sporządzania miejscowego planu należy wskazać, iż w doktrynalnym ujęciu interpretowane są one jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej z zawartości aktu planistycznego, a także standardów dokumentacji planistycznej (materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (vide: Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa C.H.Beck 2005, s. 253 – 254). W powyższym względzie należy podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będąc aktem prawa powszechnie obowiązującego, musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych także z punktu widzenia jego merytorycznej treści. Nie ulega wątpliwości, iż ustrojodawca przyznając organom gminy uprawnienie do stanowienia prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji R.P.) równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania określonych reguł tworzenia prawa. Istotne jest przy tym, że gmina wykonując zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność cieszy się samodzielnością podlegającą ochronie prawnej. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem. Samodzielność gminy może być zatem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem (art. 7 Konstytucji R.P.). W granicach wytyczonych przepisami prawa wyznaczone zostało także władztwo planistyczne gminy, a więc uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Nie ma ono charakteru arbitralnego a przepisy nie zezwalają na całkowitą dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca szczegółowo uregulował nie tylko tryb prowadzenia prac i kompetencje organów uczestniczących w procesie tworzenia prawa ale także doprecyzował zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w planie miejscowym (art. 15 u.p.z.p.). Skupiając się na realiach niniejszej sprawy należy podkreślić, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że powyższy przepis nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii rozgraniczających, czy przeznaczenia terenu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. Podobnie żadnych dodatkowych ograniczeń w powyższym zakresie nie da się wyprowadzić z treści § 7 pkt 7 rozporządzenia (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011r., w sprawie sygn. akt II OSK 1962/11; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012r., w sprawie sygn. akt II OSK 2551/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa konkluzja doprowadziła do wniosku, iż dopuszczalne z punktu widzenia treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (vide: wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011r., w sprawie sygn. akt II OSK 1962/11; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012r., w sprawie sygn. akt II OSK 2551/11; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 739/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją objęcia linią rozgraniczenia terenu o różnym sposobie faktycznego wykorzystywania (funkcja mieszkaniowa i usługowa) i jednolitego przeznaczenia podstawowego tego terenu w planie "pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą z dopuszczeniem usług", oraz jako przeznaczenie uzupełniające: "możliwość realizacji usług w budynkach mieszkalnych lub samodzielnych budynkach stanowiących nie więcej niż 40% powierzchni zabudowy przeznaczonej pod funkcję mieszkaniową". W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że pod pojęciem "przeznaczenie terenu" należy rozumieć określenie na przyszłość celu, któremu ma dany teren służyć (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 maja 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 335/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W takiej sytuacji rację ma skarżący gdy wskazuje, iż funkcja usługowa, którą pełnią należące do niego nieruchomości, pozostaje aktualnie w sprzeczności z zapisami obowiązującego miejscowego planu w zakresie przeznaczenia terenu. Należy zgodzić się, iż taki stan ukształtowania prawa miejscowego w sposób istotny ingeruje w sferę praw i interesów skarżącego. Oczywiście nie może ulegać wątpliwości, iż w ramach władztwa planistycznego dopuszczalna jest zmiana w miejscowym planie dotychczasowego przeznaczenia całości bądź części gruntu i to nawet wiążąca się z potrzebą likwidacji całości istniejącej zabudowy, jednakże taka ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014r., w sprawie sygn. akt II OSK 1348/13, http://orzezcenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy nic nie wskazuje na to, aby dokonana przez gminę zmiana przeznaczenia terenu, na którym znajdują się nieruchomości należące do skarżącego z usługowej, na mieszkaniową jednorodzinną, była podyktowana jakimkolwiek celem, który świadomie chciała osiągnąć gmina korzystając z władztwa planistycznego. Przedłożona do akt sprawy dokumentacja planistyczna pozbawiona jest jakichkolwiek odniesień wskazujących na celowe działanie w tym zakresie. Co więcej w odpowiedzi na skargę także nie wskazano okoliczności, które usprawiedliwiałyby tego rodzaju głębokie wkroczenie władztwa planistycznego w sferę praw i wolności jednostki, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Powyższe wkroczenie władztwa planistycznego w sferę praw i interesów skarżącego ma charakter daleko idący. Co prawda – wbrew temu co podnosi skarżący w kilku zarzutach sformułowanych w skardze – plan nie statuuje zakazu prowadzenia działalności usługowej na należącym do skarżącego terenie i nie deprecjonuje bez reszty zapisów pozwoleń wydanych skarżącemu przez organy władzy (dotyczących budowy i użytkowania obiektów usługowych na tym terenie), to jednak zapisy planu znacząco ograniczają sferę jego praw i interesów. Wypada tutaj chociażby wskazać, iż wskutek tego, że zabudowa znajdująca się na działkach skarżącego spełnia wyłącznie cel usługowy, to niemożliwa jest jej dalsza nadbudowa, przebudowa i rozbudowa. Takie działanie byłoby sprzeczne z podstawowym i uzupełniającym przeznaczeniem tegoż terenu wynikającym z planu. Co prawda w § 16 ust. 3 pkt 10 plan przewiduje możliwość podejmowania takich działań budowlanych wobec istniejącej już zabudowy, to jednak wyłączna funkcja usługowa obiektów należących do skarżącego uniemożliwia zastosowanie tegoż zapisu planu do zabudowy realizującej cel nieprzewidziany w miejscowym planie dla tego terenu. Jest oczywiste, iż kontrola sądu administracyjnego nie może dotyczyć celowości czy słuszności rozstrzygnięć dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem przyjętych w planie zapisów, skoro jedynym kryterium oceny zaskarżonego planu jest kryterium legalności (vide: wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II OSK 1947/10; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010r., w sprawie sygn. akt II OSK 834/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z drugiej jednak strony dostrzegając ograniczenie zapisami miejscowego planu praw i interesów jednostki, a w szczególności prawa własności, zachodzi konieczność oceny działań gminy z punktu widzenia kolizji określonych wartości. To owa wartość uwzględniona przez gminę w procesie planistycznym winna uzasadniać konkretną ingerencję w prawa jednostki. Taką wartością mogą być chociażby potrzeby interesu publicznego czy szeroko rozumianego bezpieczeństwa. Tym samym działając w ramach określonych przez prawo i stosując zasadę proporcjonalności gmina może w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia jednostki, w tym prawo własności w celu realizacji innych wartości, które uznała za ważniejsze. Owe wkroczenie lokalnego prawodawcy w sferę praw podmiotowych jednostki winno jednak zawsze uwzględniać wymogi przydatności i konieczności takich działań prawotwórczych. Jeżeli jednak w obliczu ograniczenia prawa jednostki, nie istnieje wartości nadrzędna w stosunku do prawa podmiotowego, której realizacja przyświecała lokalnemu prawodawcy w kształtowaniu poszczególnych zapisów miejscowego planu, bądź też takiej wartości nie sposób się w ogóle doszukać w działaniach prawotwórczych, to mamy wówczas do czynienia z przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy i nieproporcjonalną ingerencją w sferę uprawnień jednostki. Analiza okoliczności niniejszej sprawy nie pozwoliła na odszukanie wartości, której potrzeba urzeczywistnienia nakazywała gminie zmianę aktualnego (zastanego) sposobu przeznaczenia gruntów należących do skarżącego i istotną ingerencję w sferę jego praw podmiotowych. W takiej sytuacji, zaskarżonej uchwale – w takim zakresie, który odnosi się do terenu, na którym znajdują się nieruchomości skarżącego – wypada postawić zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji R.P. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 91 ust. 1 u.s.g., w zakresie naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego. Uwzględniając, iż nieruchomości skarżącego znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolem 2MN,U, to konieczne stało się, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdzenie nieważności tylko tej części planu, która obejmuje uregulowania bezpośrednio odnoszące się do tegoż terenu, a więc § 9 pk1 i § 16 ust. 1 – 6 i ust. 8 – 9 zaskarżonej uchwały. Brak naruszeń prawa odnoszących się do pozostałych zapisów zaskarżonej uchwały uniemożliwiał stwierdzenie jej nieważności w pozostałym zakresie. Szukając sposobu rozwiązania sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie wypada wskazać, iż wyodrębnienie w planie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym faktycznym wykorzystywaniu, tak aby były one przeznaczone na cele będące kontynuacją zastanego sposobu ich wykorzystywania, jest tylko jednym ze sposobów rozwiązania sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie. Oczywiście będzie ono aktualne, o ile gmina – wykonując władztwo planistyczne – uzna za celowe zachowanie aktualnego sposobu wykorzystywania przez skarżącego swych nieruchomości, które – co warto podkreślić – jest legalne i pozostaje w zgodzie ze stosownymi pozwoleniami wydanymi przez organy władzy publicznej. Należy także wskazać, iż zachowanie aktualnego sposobu wykorzystywania przez skarżącego swych nieruchomości możliwe jest także poprzez zmianę (poszerzenie) przeznaczenia terenu, na którym znajdują się nieruchomości skarżącego bez zmiany zapisanych w planie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Jak to już wyżej zasygnalizowano dopuszczalne z punktu widzenia treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Dwie kwestie wymagają jeszcze odrębnego odniesienia. Sąd nie podziela zarzutu skargi odnoszącego się do naruszenia § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie korzystania w procesie tworzenia planu z nieaktualnych map geodezyjnych. Powyższa regulacja odnosząc się wyłącznie do materiałów planistycznych sporządzonych na potrzeby projektu planu, nie reguluje kwestii posługiwania się w procesie tworzenia planu mapami wytworzonymi w innym celu, które nie stanowią materiałów planistycznych. Tym niemniej, pominięcie w procesie tworzenia materiałów planistycznych aktualnego sposobu wykorzystywania nieruchomości skarżącego, każe powątpiewać w aktualność materiałów planistycznych sporządzonych w toku opracowywania projektu plany, w szczególności gdy uwzględni się zupełne pominięcie aktualnego sposobu wykorzystywania przez skarżącego gruntów do niego należących, przy jednoczesnym braku wyraźnego celu tak istotnej zmiany przeznaczenia tego gruntu w zmianie miejscowego planu. Ponadto należy wskazać – odnosząc się do zarzutu stawianego w odpowiedzi na skargę – iż uczestniczenie przez jednostkę w pracach planistycznych jest jej prawem, nie zaś obowiązkiem. Tym samym brak udziału skarżącego w dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.), czy nie złożenie uwag do projektu (art. 17 pkt 11 u.p.z.p.), nie może być poczytywany jako pozbawienie się możliwości skutecznego kwestionowania przez sądem poszczególnych zapisów miejscowego planu. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż skarżący nie formułuje swych zarzutów z punktu widzenia oczekiwanych przez niego zmian w przeznaczeniu terenu, lecz z punktu widzenia zachowania dotychczasowego stanu rzeczy. O kosztach postępowania poniesionych przez stronę skarżącą orzeczono w oparciu o treść art. 200 P.p.s.a. O wykonalności zaskarżonego aktu rozstrzygnięto na podstawie art. 152 P.p.s.a. m.m.