II SA/Łd 420/14

Dnia 26 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 roku sprawy ze skargi E. K., T. K. i Ł. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. a.bł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania E. K., T. K. i Ł. K., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...], nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Wójt Gminy R., po rozpoznaniu wniosku J. i J. M., decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu na maszyny rolnicze na działce nr 104/1 w miejscowości Z., gm. R. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 – 5 i art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). Z powołaniem się na wyniki analizy przeprowadzonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) organ ustalił warunki realizacji inwestycji określając linię zabudowy od strony drogi gminnej w odległości 10m. Organ wskazał, że maksymalny wskaźnik powierzchni nowej zabudowy i istniejącej zabudowy nie może przekroczyć 30,4% powierzchni działki, a w strefie zagospodarowanej należy zachować wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie ok. 50 – 60%. Szerokość elewacji frontowej ustalono między wartością minimalną 4,8 m, a maksymalną 14,62 m. Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w widoku od strony drogi do okapu powinna wynosić minimum 3 m i maksimum 6,50 m. Geometrię dachu określono wskazując, że może być to dach dwupołaciowy o kącie nachylenia od 30° do 45°, dach jednopołaciowy o kącie nachylenia od 5° do 20° lub wielopołaciowy o kącie nachylenia do 30°, wysokość w kalenicy ma wynosić minimum 6,5 m do maksimum 7,70 m, a układ kalenicy ma być prostopadły lub równoległy do drogi. Jednocześnie organ wskazał, że projektowaną inwestycję należy realizować z zachowaniem wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz obowiązujących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ dopuścił realizację inwestycji w granicy lub w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią nr 105, bowiem w obszarze analizowanym obiekty są w taki sposób zlokalizowane. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli współwłaściciele działki nr 105 – E. K., T. K. i Ł. K. wnosząc o jej uchylenie oraz zakazanie budowy w granicy lub bliżej niż 3 m od granicy, kwestionując zbliżenie obiektu do granicy i zauważając, że zachowanie odpowiedniej odległości jest konieczne celem zapewnienia spływu wód z dachu garażu. Zarzucono w odwołaniu, że warunki zabudowy nie zawierają rozmiaru budowli i usytuowania na szkicu, a na mapie, którą posługiwał się organ nie wskazano wszystkich obiektów na działce inwestorów (pominięto obiekty, które są przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego). Budowa garażu stwarza zagrożenie zanieczyszczenia wody w studni oraz zagrożenie pożarowe, zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej większa niż 3 m spowoduje zastawianie światła, a jedyny dopuszczalny dach to dach jednopołaciowy ze spadkiem w stronę działki inwestorów (na stronę zachodnią). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wspomnianą na wstępie decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji argumentując, iż postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na danym terenie z punktu widzenia wymagań planistycznych. Decyzja o warunkach zabudowy określa tylko ogólne ramy inwestycji, które ulegają konkretyzacji dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Z tego powodu – jak podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze – podnoszone przez odwołujących kwestie dotyczące wpływu inwestycji na korzystanie z ich nieruchomości, nie mogą odnieść skutku. Jak następnie wyjaśnił organ, dla podjęcia decyzji o warunkach zabudowy na określonym terenie nie jest wymagana zgoda właścicieli działki, na której inwestycja jest planowana, a także właścicieli sąsiednich nieruchomości, bowiem taka decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co wynika z treści art. 63 ust. 2 u.p.z.p.. Stosunki pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości normowane są zaś przepisami prawa cywilnego, a przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może w istocie dojść do naruszenia praw innych osób, zatem brak zgody autorów odwołania na realizację planowanej inwestycji nie ma wpływu na wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga zagadnień techniczno – budowlanych, bowiem należą one do postępowania prowadzonego przez organy architektoniczno – budowlane w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Organ administracji architektoniczno – budowalnej związany będzie przepisami techniczno – budowlanymi, a także warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, w tym odnoszącymi się do ochrony interesów innych osób, które określa pkt 5 decyzji Wójta Gminy R., w którym zapisano, że inwestycja nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej oraz środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne oraz zanieczyszczeń powietrza, wody i gleby. W tym postępowaniu będą dopiero rozważane kwestie usytuowania obiektu względem granic nieruchomości, odprowadzania wód opadowych, zacieniania działek sąsiednich oraz bezpieczeństwa pożarowego. Odnosząc się natomiast do zarzutu korzystania przez organ pierwszej instancji z mapy, która nie przedstawia dokładnego zagospodarowania terenu inwestycji Kolegium napisało, że mapa przedstawiona przez wnioskodawców spełnia wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., bowiem pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W postępowaniu w sprawie warunków zabudowy ustaleń takiej mapy nie można zakwestionować. Dalej organ wskazał, iż na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określa przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, a które determinują wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie organ podkreślił, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 56 u.p.z.p.), o ile zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami prawa. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania jej do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Powstająca zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. W sprawie – jak zaakcentował organ – mamy do czynienia z budową garażu na maszyny rolnicze w zabudowie zagrodowej. Okoliczność, że w toku postępowania powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestorów uległa zmniejszeniu i korzystają oni z renty strukturalnej nie ma istotnego znaczenia dla przyjęcia, że inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej. Jak to wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzonej stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.. Obszar analizy został wyznaczony w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, tj. 135 m (3 x 45 m). Teren inwestycji znajduje się na obszarze zabudowy zagrodowej oraz mieszkalnej jednorodzinnej. Ustalenie warunków zabudowy dla projektowanego zadania znajduje więc, zdaniem Kolegium, swoje uzasadnienie. Cechy nowej zabudowy zostały ustalone według zasad wynikających z przeprowadzonej analizy i tak – linia zabudowy została określona w odległości 10m od krawędzi jezdni drogi gminnej, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej oraz działce objętej wnioskiem. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki określony został na zasadzie § 5 ust. 2 rozporządzenia – do 30,4%, tj. wskaźnika zabudowy występującego na działce sąsiedniej, a szerokość elewacji frontowej stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia. Biorąc pod uwagę, że szerokości elewacji frontowych budynków innych niż mieszkalnych jest zróżnicowana od 5m do 37m, a średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 12,18m, ustalono szerokość elewacji frontowej od 4,8m (zgodnie z założeniem inwestorów, co nie odbiega od minimalnej szerokości elewacji frontowej i nie będzie wpływać na przestrzeń urbanistyczną) do 14,62 m, tj. wielkości średniej z tolerancją do 20%. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, od 3m do 6,5m, biorąc pod uwagę funkcję budynku (garaż na maszyny rolnicze) oraz układ przestrzennej lokalizacji budynku na działce (orientację budynku – dłuższym bokiem skierowanym prostopadle do kierunku drogi). Geometria dachu została wyznaczona zgodnie z § 8 rozporządzenia, odpowiednio do dachów występujących w obszarze analizowanym. Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze napisało, że analiza zagospodarowania terenów zawiera ustalenia obrazujące zagospodarowanie terenów na obszarze analizowanym, a o ostatecznym kształcie projektowanej inwestycji przesądzi organ architektoniczno – budowlany. W skardze do sądu administracyjnego E. K., T. K. i Ł. K. wnieśli o uchylenie decyzji organu drugiej instancji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej wskazując na naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego. W pierwszej kolejności skarżący podnieśli zarzuty naruszenia prawa procesowego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie wskazując, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec wydania decyzji pomimo tego, że niewątpliwie godzi ona w słuszny interes skarżących, którym realizacja wniosku wyrządzi niepowetowaną szkodę oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, bowiem organ odwoławczy nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, w szczególności nie przeprowadził oględzin całego obszaru analizowanego oraz dokonał błędnej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z pominięciem naczelnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących w sprawie doszło także do uchybienia wymogom stawianym uzasadnieniu decyzji, tj. art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez brak precyzyjnego określenia obszaru analizowanego, niewskazanie na czym polegała i jak przebiegała analiza funkcji i cech zabudowy, które z nieruchomości sąsiednich były brane pod uwagę przy ustalaniu cech zabudowy oraz na jakiej podstawie ustalono parametry zabudowy. Organ nie zawiadomił stron o prawie do wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło skarżącym czynny udział w sprawie i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, a co stanowi naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Wśród zarzutów naruszenia prawa materialnego E. K., T. K. i Ł. K. wskazali na uchybienie art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie wobec nieuwzględnienia wymagań ładu przestrzennego oraz nieuwzględnienie prawa własności przysługującego innym osobom – w tym skarżącym – do nieruchomości sąsiednich. Natomiast art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został naruszony poprzez jego niewłaściwą interpretację, sprowadzającą się do uznania, że co najmniej jedna działka sąsiednia do działki objętej wnioskiem jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w sytuacji, gdy brak jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki pozwalającej na określenie wszystkich powołanych w tym przepisie wymagań, co w konsekwencji winno skutkować stwierdzeniem braku tzw. dobrego sąsiedztwa i nieuwzględnieniem wniosku inwestora. Zdaniem skarżących organy wadliwie przyjęły, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi naruszając tym samym przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. podczas gdy decyzja sytuując planowany obiekt w odległości 1,5 m od granicy narusza ustawę z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), jak i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz regulacje dotyczące prawa własności, w szczególności z art. 140 Kodeksu cywilnego wobec pozbawienia ich możliwości korzystania ze światła dziennego, zalewania przez wody opadowe, zagrożenia pożarowego, znacznego pogorszenia warunków zabudowy oraz warunków bytowych na ich działce, a także obniżenia wartości rynkowej tejże. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Oceniając legalność zaskarżonej decyzji sąd zważył, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy R. ustalającą dla inwestorów – J. i J. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu na maszyny rolnicze na działce nr ewid. 104/1 położonej w miejscowości Z., gm. R. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, a następnie skargę do sądu administracyjnego wywiedli współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości – E. K., T. K. i Ł. K. Dokonując oceny powyższych decyzji z punktu widzenia kryterium legalności należy zgodzić się z organami administracji, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy u.p.z.p.. Na wstępie rozważań wskazać wypada na oczywistą, acz fundamentalną kwestię, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może zatem ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień właścicielskich. W realiach niniejszej sprawy należy podkreślić, iż zabudowa na sąsiedniej działce nie jest uzależniona od zgody właścicieli sąsiednich działek, a sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę (vide: wyroki WSA: w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013r., w sprawie sygn. akt: II SA/Kr 1205/13; w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2013r., w sprawie sygn. akt: II SA/Łd 8/13; w Lublinie z dnia 18 października 2011r., w sprawie sygn. akt: II SA/Lu 604/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 4 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej na wniosek inwestora. Z kolei przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. mówi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie – wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Dalej, przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W orzecznictwie przyjmuje się, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2012r., w sprawie sygn. akt: II OSK 10/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy zatem rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008r., w sprawie sygn. akt: II OSK 58/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Podstawową i niezmiernie istotną zatem czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, innymi słowy analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012r., w sprawie sygn. akt: IV SA/Po 926/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 135m, gdyż szerokość frontu działki inwestycyjnej, która przylega bezpośrednio do drogi, z której odbywać się będzie wjazd ma szerokość 45m. Jednocześnie autor analizy wyjaśnił, że teren objęty analizą, czyli teren w minimalnych rozmiarach, uznał za wystarczający w sprawie, bowiem na tym obszarze występuje zabudowa umożliwiająca dokonanie analizy w zakresie funkcji, sposobu zagospodarowania nieruchomości, cech architektonicznych zabudowy także w zakresie oceny dominującego kierunku zagospodarowania przestrzennego. Tak określona wielkość obszaru analizowanego odpowiada prawu i jest uzasadniona przede wszystkim faktem istnienia na tym terenie licznej zabudowy i racjonalnej całości urbanistycznej – co zasadnie dostrzegł autor analizy. W prawidłowo zatem wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie zabudowy zagrodowej, w skład której wchodzą budynki mieszkalne i zabudowa związana z gospodarstwem rolnym, czyli zabudowa inwentarska, stodoły, oraz zabudowa gospodarcza, czyli magazyny płodów rolnych, garaże dla maszyn rolniczych itp. Z przedmiotowej sprawy wynika, że inwestorzy wnioskowali o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku garażowego służącego do magazynowania maszyn rolniczych. Z zestawienia rodzaju zabudowy stwierdzonej w obszarze analizowanym i objętej wnioskiem inwestorów, nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy. Garaż na maszyny rolnicze to obiekt związany z tradycyjną zabudową zagrodową służącą prowadzonemu gospodarstwu rolnemu. Jak słusznie zauważono w analizie, w ramach zabudowy zagrodowej występują nie tylko budynki mieszkalne i obiekty z nimi funkcjonalnie związane ale także budynki związane z produkcją rolną (vide: wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008r., w sprawie sygn. akt: II OSK 1536/07 oraz wyroki WSA: w Łodzi z dnia 10 czerwca 2014r., w sprawie sygn. akt: II SA/Łd 344/14; w Poznaniu z dnia 4 września 2013r., w sprawie sygn. akt: IV SA/Po 396/13; w Lublinie z dnia 17 listopada 2011r., w sprawie sygn. akt: II SA/Lu 519/11 i inne; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaakcentować zatem wypada, iż planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, a zatem warunek kontynuacji funkcji uznać wypada za spełniony (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 maja 2014r., w sprawie sygn. akt: II SA/Łd 255/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Gdy w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa, realizacja obiektu magazynowego przeznaczonego do składowania maszyn rolniczych wkomponowuje się w zabudowę istniejącą na obszarze analizowanym. Analizując dalej zaskarżone rozstrzygnięcie należy wskazać, iż w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie postanowienia niezbędne do realizacji planowanej zabudowy, wynikające z przepisów § 4 – § 8 rozporządzenia, które organ miał obowiązek zawrzeć, uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy. W tym zakresie sąd nie dopatrzył się naruszeń praw, które mogłyby skutkować koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji. Zresztą zarzuty autorów skargi nie odnoszą się do tych zagadnień. W tym zakresie wypada jedynie wskazać, iż organy w sposób prawidłowy określiły zarówno linię zabudowy, jak i wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi oraz geometrię dachu. Część tych parametrów określona została w nawiązaniu do wartości średnich występujących w obszarze analizowanym, natomiast część została określona poprzez zastosowanie szczególnych uregulowań pozwalających na odstąpienie od wartości średnich nawiązujących do zastanych w obszarze analizowanym (w ten sposób organ wyznaczył szerokość elewacji frontowej, jak i wysokość górnej krawędzi tejże elewacji). Skoro przepis prawa dopuszcza odstępstwo od wartości średnich pod warunkiem spełnienia dodatkowych, szczególnych przesłanek, to w sytuacji gdy w sprawie owe przesłanki zostały spełnione, nie można poczynić organowi w tym zakresie zarzutu działania w sprzeczności z prawem. Nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnić również należy, iż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, iż działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nadto, decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi. W tym miejscu dostrzec należy, iż decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza lokalizację projektowanej zabudowy w granicy lub w odległości 1,5m od granicy z działką sąsiednią nr 105, co stanowi element znaczącego sprzeciwu skarżących. Jednakże zaakcentować wypada, iż powołany zapis decyzji dopuszcza taką lokalizację planowanego obiektu i w żadnym razie nie przesądza, że inwestycja będzie w taki sposób umiejscowiona. Zagadnienie szczegółowej lokalizacji obiektu budowlanego jest rozstrzygane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, czyli w trakcie ewentualnego postępowania prowadzonego przez organ administracji architektoniczno – budowlanej zmierzającego do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Na kwestie te organy odwoławczy zasadnie zwracał uwagę w uzasadnieniu wydanej decyzji i stanowisko to należy wyraźnie potwierdzić. Ponadto należy podkreślić, że załączona do akt administracyjnych analiza urbanistyczna potwierdza, że w obszarze analizowanym występują obiekty budowlane zrealizowane z zbliżeniu do granicy z działką sąsiednią, co przemawia za dopuszczeniem takiej lokalizacji projektowanej inwestycji. Skoro elementem zastanego ładu przestrzennego, wyraźnie zarysowanym w obszarze analizowanym, są obiekty wybudowane w zbliżeniu do granicy, to umożliwienie takiej lokalizacji projektowanej inwestycji wskazuje na kontynuację cech zabudowy. Reasumując dotychczasowe rozważania należy wskazać, iż w realiach niniejszej sprawy zostały spełnione wymagania określone w cytowanych wyżej przepisach. Tym samym nie można podzielić zarzutów skargi o naruszeniu wymienionych przepisów u.p.z.p., poprzez zaniechanie uwzględnienia ładu przestrzennego oraz przysługującego skarżącym prawa własności do nieruchomości sąsiednich. W szczególności, na akceptację nie zasługiwał argument, że niewłaściwie w sprawie uznano, iż co najmniej jedna działka jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy w sytuacji gdy w bezpośrednim sąsiedztwie brak takowej działki. Uwzględniając wcześniejsze uwagi należy podkreślić, iż nie można podzielić takiego zarzutu, bowiem przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. posługuje się określeniem "działka sąsiednia", a nie działka bezpośrednio sąsiadująca. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego, zatem pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położone w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014r., w sprawie sygn. akt: II OSK 31/13 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2014r., w sprawie sygn. akt: IV SA/Po 264/14; w Bydgoszczy z dnia 19 marca 2014r., w sprawie sygn. akt: II SA/Bd 1108/13 ; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto należy wskazać – wbrew zarzutom skargi – iż zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi. Utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, iż przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie są regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, ani rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (vide: wyroki NSA z dnia 7 lutego 2014r., w sprawie sygn. akt: II OSK 2151/12; z dnia 20 października 2010r., w sprawie sygn. akt: II OSK 1643/09 oraz wyroki WSA: w Łodzi z dnia 22 grudnia 2011r., w sprawie sygn. akt: II SA/Łd 255/11 i z dnia 13 lipca 2010r., w sprawie sygn. akt: II SA/Łd 386/10; w Poznaniu z dnia 10 listopada 2010r., w sprawie sygn. akt: IV SA/Po 715/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Spełnienie warunków określonych w prawie budowlanym i powołanym rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych będzie przedmiotem uwagi organu administracji architektoniczno – budowlanej, który – na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego – zatwierdzał będzie projekt budowlany i udzielał pozwolenia na budowę. Również na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego organ będzie oceniał czy inwestycja będzie skutkowała zacienieniem pomieszczeń mieszkalnych na działce skarżących oraz będzie zajmował się kwestią odprowadzania wód opadowych. Powyższe informacje o charakterze prowadzonego postępowania i o jego formalnej rozłączności z prowadzonym przez organy architektoniczno – budowlane postępowaniem zmierzającym do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, organy obu instancji podkreślały w treści wydawanych decyzji. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje zarzut skarżących podniesiony już w odwołaniu, kwestionujący zarówno możliwość, jak i celowość wznoszenia przez inwestorów (rencistów prowadzących gospodarstwo rolne o powierzchni 1ha) garażu przeznaczonego do składowania maszyn rolniczych. W toku postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ nie ma uprawnień do oceny inwestycji z punktu widzenia celowości jej realizacji, a możliwość jej powstania ocenia wyłącznie na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobnie sąd nie ocenia zaskarżonej decyzji z punktu widzenia celowości jej wydania. Kontrola sądu nie obejmuje także oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych rozumianych jako realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W treści skargi strona podniosła także zarzuty mające przemawiać za naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd nie dopatrzył się takowego naruszenia, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych. Materiał dowodowy został zgromadzony w sposób wystarczający na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Podkreślić wypada, iż wbrew zarzutom skarżących organ odwoławczy nie ma obowiązku wykonywania "własnej" analizy urbanistycznej. Analiza ta jest elementem postępowania pierwszoinstancyjnego, co jednak nie zwalnia organu odwoławczego od jej wszechstronnej oceny, co niewątpliwie w niniejszej sprawie miało miejsce. Skarżący podnieśli także zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., bowiem ani Wójt Gminy R., ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie skierowali do stron postępowania zawiadomienia informującego o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dokumenty załączone do akt administracyjnych potwierdzają powyższy zarzut i w tym zakresie mamy do czynienia niewątpliwie z naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów postępowania prowadzi jednak do wzruszenia zaskarżonej decyzji tylko wówczas gdy jest istotne i mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Powszechnie przyjmuje się, że naruszenie art. 10 K.p.a. może odnieść skutek w postaci uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia tylko wówczas, gdy strona postępowania wykaże, że zarzucane uchybienie prawa uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (vide chociażby: wyroki WSA: w Kielcach z dnia 8 maja 2014r., w sprawie sygn. akt: II SA/Ke 255/14; w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013r., w sprawie sygn. akt: II SA/Ol 1045/13; w Krakowie z dnia 29 listopada 2013r., w sprawie sygn. akt: II SA/Kr 1155/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na stronie stawiającej zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. spoczywa zatem ciężar nie tylko wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy, ale także wskazania jakie konkretnie czynności procesowe istotne z punktu widzenia prowadzonego postępowania strona zamierzała jeszcze przeprowadzić, a naruszenie przez organ art. 10 K.p.a. uniemożliwiło jej to. Mając na uwadze, iż w skardze nie wskazano zarówno na istnienia związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym naruszeniem prawa a treścią wydanej decyzji, jak i nie powoływano się na potrzebę przeprowadzenia dalszych czynności, to naruszenie art. 10 K.p.a. nie może stanowić podstawy do wyeliminowania zaskarżonych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Jednocześnie sąd wyraża swoją dezaprobatę dla czasu trwania postępowania administracyjnego, które zainicjowano wnioskiem inwestorów z dnia 5 sierpnia 2010r., zaś decyzja o warunkach zabudowy została wydana przez Wójta Gminy R. dopiero w dniu [...]. Tak długie oczekiwanie na wydanie decyzji administracyjnej należy ocenić negatywnie. Powyższe nie ma jednak wpływu na ocenę legalności samej decyzji. Tym samym na podstawie art. 151 P.p.s.a., należało orzec o oddaleniu skargi. A. P.