II SA/Łd 43/21

Dnia 9 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi B. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego nakazu rozbiórki części budynku oddala skargę. dc Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia B.K., reprezentowanego przez radcę prawnego U. R. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r., nr [...]. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z [...] września 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 w związku z art. 18t ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 – dalej w skrócie "u.p.e.a."), odmówił B.K. umorzenia postępowania egzekucyjnego w administracji wszczętego na podstawie [...] z 11 marca 2020 r. dotyczącego obowiązku wynikającego z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z [...] maja 2016 r., która na skutek wyroku NSA z 21 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1016/17 oddalającego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 620/16 - stała się prawomocna. W zażaleniu na powyższe postanowienie B. K., reprezentowany przez radcę prawnego podniósł zarzuty naruszenia art. 59 § 1 pkt 2 w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a. oraz art. 10 i 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem autora zażalenia PINB jako uzasadnienie swojego stanowiska wskazał jedynie lakonicznie, że postępowanie egzekucyjne nie służy merytorycznej kontroli ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę uruchomienia postępowania egzekucyjnego (...). Organ nie zajął merytorycznego stanowiska w przedmiocie przyczyn uzasadniających niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym podnoszonych we wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Organ całkowicie pominął, że M. K. – K. 28 listopada 2016 r. nabyła od B.K. 1/4 udziału we własności nieruchomości, a mimo to do chwili obecnej nie jest ona stroną tego postępowania. Nadto okoliczność ta do tej pory nie znalazła odzwierciedlenia w tytule wykonawczym nr [...] z 11 marca 2020 r. (a zatem wydanym ponad 3,5 roku po dokonaniu zmiany po stronie właścicielskiej). Postępowanie egzekucyjne byłoby dotknięte wadą nawet wówczas, gdyby do pojawienia się osoby współzobowiązanej doszło już po wydaniu tytułu wykonawczego. Postępowanie egzekucyjne w celu rozbiórki budynku, której współwłaścicielką jest M.K.-K. dotyczy jej interesu prawnego a zatem posiada ona przymiot strony tego postępowania. Rozbiórka budynku nie może zostać przeprowadzona w sytuacji, w której w części budynku objętej nakazem zamieszkują ludzie. Decyzja, a za nią tytuł wykonawczy, określa obowiązki zobowiązanego działającego jako inwestor. Tym samym określone nią obowiązki nie obciążają automatycznie pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Przesądza o tym kolejność ewentualnych zobowiązanych wymienionych w treści art. 52 Pr. bud. Wymienienie w tym przepisie w pierwszej kolejności inwestora nie jest przypadkowe. M.K. – K. jako współwłaścicielka nie jest zobowiązana żadnym aktem prywatno czy publicznoprawnym do opuszczenia legalnie nabytej nieruchomości. Jednocześnie rozbiórka obiektu budowlanego jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 k.c., a więc wymaga jej zgody. Tym samym wykonanie przez zobowiązanego obowiązku objętego tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 11 marca 2020 r. okazało się niewykonalne już po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie. Powołanym na wstępie postanowieniem z [...] listopada 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn.zm. – dalej w skrócie "k.p.a."), w związku z art. 18t u.p.e.a., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że prawomocnym wyrokiem z 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 55/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił: - decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2013 r. uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] stycznia 2013 r. nakazującą B.K., na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn.zm.) - rozbiórkę części dobudowanej do istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w Ł. przy ul. A 129 o nieregularnym kształcie i następujących wymiarach, tj. ściana południowa o długości 5,54m, ściana wschodnia o długości 2,5m, ściana zachodnia 2,68m, część północna o długości 6,3 8m, oznaczonej na załączniku graficznych kolorem żółtym stanowiącym integralną część tej decyzji (rysunek nr 1 do opracowania pod nazwą: "Inwentaryzacja i ocena techniczna konstrukcji części budynku mieszkalnego, jednorodzinnego zlokalizowanego w Łodzi przy ul. A 129", autorstwa dr inż. D.Z. i mgr inż. A.Z.) oraz rozbiórkę nadbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego w Ł. przy ul. A 129, użytkowanej przez B. K., w taki sposób, aby wysokość tej części budynku była równa wysokości części obiektu użytkowanej przez P. F. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] stycznia 2013 r. W powyższym wyroku z 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 55/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził bezsprzecznie, że na gruncie rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z dwoma samowolami budowlanym, z których pierwsza miała miejsce po rządami ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., zaś kolejna pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. W takiej sytuacji - z punktu widzenia kryterium legalności - nie jest możliwe zaakceptowanie działań organów ujednolicających skutki obu samowolnych działań poprzez zastosowanie wyłącznie regulacji art. 48 Pr. bud. W konsekwencji nie jest możliwe zaakceptowanie samej treści decyzji nakazującej usunięcie - na podstawie wskazanego powyżej przepisu - samowolnie wykonanej nadbudowy do wysokości równej obiektowi użytkowanemu przez uczestnika postępowania. W ten sposób usunięte zostałyby skutki samowolnej nadbudowy, wobec której nakaz rozbiórki mógłby zostać orzeczony wyłącznie po spełnieniu warunków, o których mowa w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Przepis ten nie był natomiast podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Powyższa wadliwość działań organów nadzoru budowlanego stanowiła wyłączną podstawę wyeliminowania z obrotu prawnego obu kwestionowanych decyzji. W wyroku Sąd stwierdził, że za niewadliwe wypada uznać rozstrzygnięcia organów odnoszące się do zakresu nakazanej rozbiórki w części rozbudowanej. Sposób sformułowania treści samego rozstrzygnięcia w decyzji organu odwoławczego - pomimo wadliwego określenia długości jednej ze ścian - nie pozostawia wątpliwości co do zakresu orzeczonego obowiązku, w szczególności wobec wyrysowania odmiennym kolorem na rysunku stanowiącym integralną część decyzji, dobudowanego obiektu podlegającego rozbiórce. Natomiast analiza dokumentacji inwentaryzacyjnej sporządzonej na zlecenie skarżącego, a w szczególności rysunku stanowiącego załącznik do decyzji organu odwoławczego nie pozwala potwierdzić zarzutów o fizycznej niewykonalności orzeczonego obowiązku. Kontynuując postępowanie w omawianej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z [...] lutego 2016 r. nakazał B.K., rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 129, tj. 1) rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części zawierającej w poziomie parteru: sień, kuchnię i łazienkę z wc i w poziomie piętra: pokój (rozbudowa o nieregularnym kształcie i wymiarach w rzucie poziomym: ściana południowa - 5,54 m, ściana wschodnia 2,5 m, ściana zachodnia 2,68 m oraz część północna -6,38 m) oraz 2) rozbiórkę samowolnie nadbudowanej części o wymiarach w rzucie poziomym 6,44 x 6,14 m i wysokości powyżej 70 cm ponad krawędzią części budynku użytkowanego przez P. F. W toku postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2016 r., uchylił w całości powyższą decyzję PINB i nakazał B.K., rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 129, tj. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części zawierającej w poziomie parteru: sień, kuchnię i łazienkę z wc i w poziomie poddasza: pokój (rozbudowa o nieregularnym kształcie i wymiarach w rzucie poziomym: ściana południowa - 5,54 m, ściana wschodnia - 2,5 m, ściana zachodnia - 2,68 m oraz część północna - 6,38 m) oraz rozbiórkę samowolnie nadbudowanej części o wymiarach w rzucie poziomym 6,44 x 6,14 m i wysokości powyżej 70 cm ponad krawędzią części budynku użytkowanego przez P. F. Prawomocnym wyrokiem z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 620/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B.K., na powyższą decyzję z [...] maja 2016 r. Wyrokiem z 21 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1016/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną B.K. od wspomnianego wyroku, argumentując że z treści prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 55/14, wynika, że Sąd za niewadliwe uznał rozstrzygnięcia organów odnoszące się do zakresu nakazanej rozbiórki w części rozbudowanej w 2009 r. Sąd nie stwierdził zarazem fizycznej niewykonalności orzeczonego obowiązku. W dniu 4 lipca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wystosował do B.K. upomnienie przypominające o konieczności wykonania obowiązku wynikającego z decyzji [...]WINB z [...] maja 2016 r. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] maja 2016 r. W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych 30 sierpnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że obowiązek dotyczący rozbiórki części ww. obiektu budowlanego nie został przez zobowiązanego wykonany. Postanowieniem z [...] września 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2019 r. W dniu 11 marca 2020 r. organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy Nr [...]. Prawomocnym wyrokiem z 18 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2685/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2019 r. Pismem z 23 marca 2020 r. B.K., reprezentowany przez radcę prawnego wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, powołując się na art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił uwzględnienia zarzutów. Po rozpatrzeniu zażalenia B. K.- reprezentowanego przez radcę prawnego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2020 r. Zdaniem organu podnoszona kwestia niewykonalności orzeczonego obowiązku była rozważana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mianowicie, zarzut niewykonalności nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zapadłym wyroku z 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 55/14 (zob. str. 3 niniejszego rozstrzygnięcia), a ocenę tę podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1016/17 (zob. str. 4 niniejszego rozstrzygnięcia). Z kolei okoliczności podnoszone przez skarżącego, że niemożliwe jest wykonanie prac rozbiórkowych z uwagi na naruszenie pozostałej części budynku mieszkalnego, powoduje jedynie konieczność podjęcia dodatkowych działań, wiążących się z pewnymi trudnościami, jednak należy uznać je za trudności subiektywne. Trudności te nie prowadzą też do trwałej niewykonalności nałożonego na niego obowiązku. Wnioskiem z 24 lipca 2020 r. B.K. reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego, argumentując, że 28 listopada 2016 r. M.K.-K. nabyła od B.K. ¼ udziału we własności nieruchomości. W treści umowy sprzedaży (akt notarialny sporządzony przez notariusza D.K., Rep [...]) nie ma wzmianki o obowiązku wynikającym z (...) decyzji ostatecznej. M. K. – K. nabyła nieruchomość w dobrej wierze, w celu stałego osiedlenia się w budynku mieszkalnym na niej posadowionym. Nadto nabyła nieruchomość już po wydaniu decyzji ostatecznej. Nie brała również udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym wydaniem (...) wyroku przez NSA. M. K.-K. jako współwłaścicielka nieruchomości jest uprawniona do korzystania z nieruchomości w zakresie swojego udziału, którym na mocy ustalonego pomiędzy współwłaścicielami podziału quad usum, jest część budynku objęta nakazem rozbiórki. Rozbiórka budynku nie może zostać przeprowadzona w sytuacji, w której w części budynku objętej nakazem zamieszkują ludzie. Zobowiązany nie dysponuje natomiast żadnym środkiem prawnym bądź faktycznym, na mocy którego mógłby wymusić na współwłaścicielce opuszczenie przez nią zajmowanej nieruchomości. Zatem wykonanie przez zobowiązanego obowiązku objętego tytułem wykonawczym nr [...] z 11 marca 2020 r. okazało się niewykonalne już po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie. Przyczyna podnoszonej niewykonalności ma charakter trwały i niezależny od zobowiązanego. Nałożony na zobowiązanego nakaz zobowiązuje go do zachowań sprzecznych z prawem, polegających na bezprawnym pozbawieniu współwłaścicielki nieruchomości prawa do korzystania z niej w ramach przysługującego jej udziału. Zdaniem organu drugiej instancji postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego jest prawidłowe. Przywołując w następnej kolejności brzmienie art. 59 § 1 u.p.e.a. [...]WINB podkreślił, że niewykonalność obowiązku jako podstawa umorzenia postępowania egzekucyjnego, o której stanowi art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. rozumiana jest jako sytuacja, w której istnieją trwałe i niezależne od zobowiązanego przyczyny uniemożliwiające jego wykonanie. W pierwszym rzędzie chodzić może o przyczyny faktyczne, przy czym nie obejmują one przypadków trudności wynikających z niezadowolenia zobowiązanego lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, uwarunkowań ekonomicznych i finansowych. W drugim ujęciu, niewykonalność obowiązku może mieć prawną naturę, gdy decyzja zobowiązuje do zachowań sprzecznych z prawem. Trzeba mieć jednak równolegle na względzie, że taka przyczyna niewykonalności nie może być dodatkowym sposobem weryfikacji decyzji ostatecznych przez organ egzekucyjny. Niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. nie powodują względy natury ekonomicznej, chociażby były one bardzo poważne. Obowiązek musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Nie mają w tym względzie znaczenia ewentualne utrudnienia w jego realizacji, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Według organu drugiej instancji bezspornym jest, że nakaz rozbiórki wynikający z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2016 r. nie stał się niewykonalny. Wskazywany przez stronę fakt, że 28 listopada 2016 r. M.K.-K. nabyła od B.K. 1/4 udziału we własności nieruchomości, nie oznacza niewykonalności orzeczonego obowiązku. Okoliczność ta nie stanowi bowiem trwałej i niezależnej od skarżącego przyczyny uniemożliwiającej wykonanie nałożonego obowiązku rozbiórki. Postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego rozstrzyga w postępowaniu egzekucyjnym określoną sprawę w stosunku do określonej osoby i powoduje ten skutek, że dopóki nie zostanie we właściwym trybie wyeliminowane z obrotu prawnego, dopóty nie można w tej kwestii wydawać nowego rozstrzygnięcia. Prowadzi to do wniosku, że w razie wydania postanowienia ostatecznego o umorzeniu postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 u.p.e.a., nie można bez wyeliminowania takiego postanowienia prowadzić dalszego postępowania egzekucyjnego. Tym samym, postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego stanowiłoby przeszkodę do prowadzenia w stosunku do skarżącego dalszego postępowania egzekucyjnego. Tymczasem prowadzone względem B.K. postępowanie egzekucyjne znajduje podstawy prawne. Mianowicie, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2016 r. została oceniona w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako zgodna z prawem, funkcjonuje w obrocie prawnym, a zatem mogła być podstawą wszczęcia wobec skarżącego - będącego wszak adresatem tego aktu administracyjnego - postępowania w trybie przepisów powoływanej powyżej ustawy. Dalej [...]WINB przytoczył regulację art. 28a u.p.e.a. i stwierdził, że przepis ten dotyczy sytuacji, gdy wskutek zjawisk różnego rodzaju, w szczególności w wyniku czynności cywilnoprawnych, występuje następstwo prawne i dochodzi do przejścia obowiązku na inny podmiot. Może to nastąpić przez przekształcenie zobowiązanego w nowy podmiot prawa albo w wyniku zmiany właściciela rzeczy, z którą jest związany egzekwowany obowiązek. Szeroka formuła art. 28a u.p.e.a. nie wprowadza ograniczeń odnośnie sposobu przejścia obowiązku objętego tytułem prawnym na następcę prawnego zobowiązanego. Źródłem przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na inny podmiot mogą być czynności o charakterze cywilnoprawnym albo administracyjnoprawnym. W takiej sytuacji zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Powołany przepis nie reguluje kwestii podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę, lecz wprowadza możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby, niż ta przeciwko której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tą inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego, w toku postępowania egzekucyjnego, przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym. W związku z powyższym, na gruncie analizowanej sprawy zachodzi konieczność pozyskania umowy, sporządzonej w formie aktu notarialnego, mocą której M.K.-K. nabyła od B.K. ¼ udziału we własności nieruchomości. Dokument ten pozwoli jednoznacznie przesądzić, czy egzekwowany obowiązek obciąża obecnie B.K., w tym również M.K.- K. W takim przypadku - mając na względzie art. 28a u.p.e.a. - zastosowanie w omawianej sprawie środków egzekucyjnych będzie mogło nastąpić dopiero po wystawieniu przez wierzyciela dodatkowego tytułu wykonawczego. Wobec ustalonego stanu faktycznego [...]WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie PINB Odnosząc się do argumentacji podniesionej w zażaleniu, [...]WINB stwierdził, że nie miała ona wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B.K. reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a. zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, prowadzonego przeciwko B. K. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z 11 marca 2020 r., wydanego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., dotyczącego obowiązku wynikającego z decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] maja 2016 r. oraz wstrzymanie wykonania decyzji [...] WINB z [...] maja 2016 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek niepieniężny w postaci nakazu rozbiórki budynku jest wykonalny, pomimo istniejącej i nieusuwalnej przeszkody prawnej w postaci braku zgody jednego ze współwłaścicieli budynku na przeprowadzenie prac rozbiórkowych, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że aby przeprowadzić te prace zobowiązany musi dopuścić się czynności sprzecznych z prawem, która to błędna wykładnia doprowadziła do utrzymania w mocy postanowienia PINB z [...] września 2020 r., w sytuacji w której spełnione były przesłanki do obligatoryjnego umorzenia postępowania egzekucyjnego, wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z 11 marca 2020 r., 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: a) art. 135 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18t u.p.e.a. poprzez utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 11 marca 2020 r. z uwagi na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, b) art. 28a u.p.e.a. w zw. z art. 52 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn.zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że M. K. – K. jest następcą prawnym skarżącego w zakresie obowiązków nałożonych na niego tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 11 marca 2020 r., który to obowiązek został nałożony na skarżącego jako inwestora, a nie współwłaściciela budynku, podczas gdy prawidłowa wykładnia naruszonego przepisu prowadzi do wniosku, że M. K. – K. nie jest następcą prawnym skarżącego jako inwestora i nie może zostać obciążona obowiązkiem nałożonym na niego na podstawie tytułu wykonawczego. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z [...] marca 2021 r. Sad odmówił wstrzymania wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] maja 2016 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Następnie stwierdzić przyjdzie, że sądy administracyjne stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. dowodzi, że zostały one podjęte z zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, wobec czego brak jest jakichkolwiek podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego, jak oczekuje tego skarżący. Z lektury akt sprawy wynika, że zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia wobec B.K. postępowania egzekucyjnego, wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego [...] z 11 marca 2020 r. dotyczącego obowiązku rozbiórki części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 129, wynikającego z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z [...] maja 2016 r., która na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1016/17 oddalającego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 620/16, stała się prawomocna. Zdaniem organów obu instancji w sprawie nie zachodzi trwała niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym w rozumieniu art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., a tylko taka okoliczność uzasadniałaby umorzenie postępowania egzekucyjnego, wykluczając tym samym prawną możliwość kontynuowania tego postępowania wobec skarżącego. Pogląd organów obu instancji neguje skarżący upatrując niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym w zbyciu ¼ udziału we współwłasności nieruchomości na rzecz M. K. – K., co miało miejsce 28 listopada 2016 r., a więc już po wydaniu ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o nakazie rozbiórki. Punkt wyjścia do rozpoczęcia rozważań w tym zakresie stanowi przepis art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadku niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Umorzenie postępowania egzekucyjnego jest konsekwencją stwierdzenia, że postępowanie to nie może być prowadzone i że przyczyny niedopuszczalności egzekucji mają trwały, a nie przejściowy charakter. Użyty w przywołanym unormowaniu zwrot "umarza" oznacza, że wystąpienie przesłanek stanowiących podstawę umorzenia postępowania obliguje organ zawsze do takiego zakończenia postępowania egzekucyjnego, bez względu na to, czy zostaną one stwierdzone z urzędu, czy też wyjdą na jaw w wyniku zgłoszonych zarzutów, bądź w inny sposób zostaną zakomunikowane organowi egzekucyjnemu. W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym stanowi przykład obiektywnej niemożności jego zrealizowania. Obiektywny charakter niewykonalności oznacza, że w świetle aktualnego stanu techniki i wiedzy nikt nie może wykonać obowiązku. Niewykonalność obowiązku może być trwała lub tylko czasowa. Jedynie przy trwałej niewykonalności obowiązku istnieje podstawa do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Niewykonalność obowiązku może mieć przyczynę faktyczną bądź prawną. Niewykonalność obowiązku ma charakter faktyczny, kiedy istnieje rzeczywista przeszkoda, obiektywnie wykluczająca określone zachowanie się. Względy finansowe, ekonomiczne, trudności techniczne czy też negatywne nastawienie zobowiązanych do realizacji obowiązków nie powodują niewykonalności tych obowiązków. Decyzja jest niewykonalna z przyczyn prawnych, jeżeli jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym (Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 257). Należy dodać, że decyzja jest niewykonalna z przyczyn prawnych również wówczas, gdy nakłada na stronę obowiązek, który jest zgodny z prawem, ale którego strona nie może wykonać z powodu przeszkód prawnych, np. strona zostaje zobligowana do podjęcia działań w stosunku do rzeczy, której nie jest właścicielem i których nie może dokonać bez zgody właściciela. Trzeba mieć jednak równolegle na względzie, że taka przyczyna niewykonalności nie może być dodatkowym sposobem weryfikacji decyzji ostatecznych przez organ egzekucyjny. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym może zaistnieć zarówno po wydaniu decyzji stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, jak i przed jej wydaniem (vide: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. Piotr Marek Przybysz wyd. IX, opubl. WKP 2021, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II – Lex, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2656/17, 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 290/18, 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2173/15, 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 317/17 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przykładowo w wyroku z 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 317/17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ma świadomość tego, że o ile egzekwowany obowiązek częściowego wyłączenia budynku z użytkowania obciąża właściciela, o tyle zobowiązanym do zapewnienia lokali zamiennych jest inny podmiot, a mianowicie gmina. Skarżącego nie obciąża obowiązek dostarczenia takich lokali, skoro nimi nie dysponuje. Wszelkie opóźnienia wykonania nakazu opróżnienia lokalu będą obciążały podmiot zobowiązany do dostarczenia lokali. Do momentu, gdy lokale takie nie zostaną dostarczone obowiązek nie jest więc możliwy do wykonania (wyrok NSA z dnia 12 października 2012 r., II OSK 1100/11, CBOSA). Niewykonalność ta ma jednak charakter czasowy i nie rzutuje na konieczność umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego, a co najwyżej wstrzymania czynności egzekucyjnych. Przenosząc poczynione dotychczas uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że niewykonalność zobowiązania o charakterze niepieniężnym, stanowiąca podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego, to taka przeszkoda do wykonania zobowiązania, która musi mieć charakter definitywnie nieusuwalny i nie może stanowić jedynie przemijającej przeszkody. Lektura zebranego w sprawie materiału aktowego dowodzi, że tego rodzaju przeszkody zarówno natury faktycznej jak i prawnej uniemożliwiające skarżącemu wykonanie zobowiązania obecnie nie występują. Przede wszystkim należy podkreślić, że ostateczną decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i nakazał B.K., rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. A 129, tj. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części zawierającej w poziomie parteru: sień, kuchnię i łazienkę z wc i w poziomie poddasza: pokój (rozbudowa o nieregularnym kształcie i wymiarach w rzucie poziomym: ściana południowa - 5,54 m, ściana wschodnia - 2,5 m, ściana zachodnia - 2,68 m oraz część północna - 6,38 m) oraz rozbiórkę samowolnie nadbudowanej części o wymiarach w rzucie poziomym 6,44 x 6,14 m i wysokości powyżej 70 cm ponad krawędzią części budynku użytkowanego przez P.F.. Skarga B.K. na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt sygn. akt II SA/Łd 620/16. Natomiast wyrokiem z 21 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1016/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną przez B.K. od wspomnianego wyżej wyroku WSA w Łodzi z 11 stycznia 2017 r. W jego uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że z treści prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 55/14 wynika expressis verbis, że Sąd za niewadliwie uznał rozstrzygnięcia organów odnoszące się do zakresu nakazanej rozbiórki w części rozbudowanej w 2009 r. Sąd nie stwierdził zarazem fizycznej niewykonalności orzeczonego obowiązku. Wobec powyższego w rozpatrywanej sprawie obowiązek wykonania nakazu rozbiórki wynika z ostatecznej i zarazem prawomocnej decyzji organu nadzoru budowlanego. Decyzja ta dotychczas nie została dobrowolnie wykonana przez skarżącego, co bezspornie uzasadniało wszczęcie wobec niego postępowania egzekucyjnego, na podstawie wystawionego i doręczonego mu tytułu wykonawczego. Trzeba mieć przy tym na względzie, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki i wynika to w sposób oczywisty z treści art. 29 § 1 u.p.e.a. Także kwestia rzekomej niewykonalności obowiązku została przesądzona w prawomocnych orzeczeniach sądowych i jakakolwiek polemika z nimi jest obecnie niedopuszczalna. Fakt, że skarżący po wydaniu ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki ([...] maja 2016 r.), 28 listopada 2016 r. zbył na rzecz M. K. – K. ¼ udziału we współwłasności nieruchomości objętej nakazem rozbiórki i dotychczas nie brała ona udziału w toczących się postępowaniach sądowoadministracyjnych, a także w toku postępowania egzekucyjnego pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na ocenę prawidłowości orzeczonego nakazu rozbiórki, skoro faktu tego skarżący dotychczas nie podnosił. Jednocześnie za trafne uznać trzeba stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że podnoszona w toku postępowania egzekucyjnego okoliczność zbycia ¼ udziału we współwłasności, nie czyni niewykonalnym orzeczonego prawomocnie nakazu rozbiórki, a tym samym nie stanowi trwałej przeszkody do kontynuowania wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego. Trafnie w związku z tym organ odwoławczy zwrócił uwagę na regulację art. 28a u.p.e.a., zgodnie z którym w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Na gruncie wspomnianego unormowania w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podnosi się, że powołany przepis wprost nakazuje kontynuowanie postępowania egzekucyjnego, jeżeli obowiązek objęty tytułem wykonawczym przeszedł na następcę prawnego osoby zobowiązanej. Na następcę prawnego mogą zaś przejść prawa zbywalne i dziedziczne, a takim jest prawo własności. Wynika to z art. 30 § 4 k.p.a. stosowanego do postępowania egzekucyjnego na mocy art. 18 k.p.a. Szeroka formuła art. 28a u.p.e.a. nie wprowadza ograniczeń odnośnie do sposobu przejścia obowiązku objętego tytułem prawnym na następcę prawnego zobowiązanego i źródłem przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na inny podmiot może być czynność o charakterze cywilnoprawnym taka jak umowa sprzedaży. Nie ulega przy tym wątpliwości, że nabycie praw w drodze umowy jest także następstwem mającym charakter następstwa szczególnego (tzw. sukcesji syngularnej, tj. nabycia praw pod tytułem szczególnym). Tym samym skoro zbywca prawa własności do nieruchomości przeniósł to prawo na nabywcę, to wraz z przeniesieniem tego prawa zostały przeniesione również ograniczenia prawa własności wynikające z wydanych decyzji administracyjnych. Zbywca prawa własności nie mógł przenieść więcej praw niż mu przysługiwały, a taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby prawo własności ograniczone obowiązkiem znoszenia zachowania innego podmiotu w zakresie objętym obowiązującą decyzją administracyjną, przestało posiadać owe ograniczenia tylko dlatego, że nastąpiło jego zbycie (vide: wyrok NSA z 13 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3594/18 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Także np. nakaz rozbiórki przechodzi na nabywcę prawnego danej nieruchomości pod tytułem syngularnym (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 78/17 - Lex nr 2608878). Zmiana, przez następstwo prawne, zobowiązanego nie powoduje, że postępowanie egzekucyjne staje się bezprzedmiotowe. Czynności prowadzone są wobec następcy prawnego zobowiązanego. Nie ma podstaw w razie następstwa prawnego do umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przed wejściem w obowiązek poddany egzekucji następcy prawnego (vide: wyrok NSA z 26 marca 2019 r., II OSK 1032/17 – dostępny jak wyżej wskazano). Wobec tego "warunkiem prowadzenia egzekucji jest wystawienie nowego tytułu wykonawczego, a nie wydanie nowej decyzji nakładającej egzekwowany obowiązek na następcę prawnego zobowiązanego. Jeżeli zatem zgodnie z przepisami materialnymi dochodzi do przejścia obowiązku na inną osobę postępowanie egzekucyjne od tego momentu powinno się toczyć względem następcy prawnego zobowiązanego. W konsekwencji dalsze środki egzekucyjne powinny być zasadniczo stosowane wobec nowego zarządcy / właściciela po wystawieniu przeciwko niemu tytułu wykonawczego" (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2019 r., VII SA/Wa 1515/19, Lex nr 2772001). Godzi się w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1921/07, w którym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1071/05, w którym stwierdzono, że z przepisu art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wynika jednoznacznie, że obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części nakazany decyzją obciąża nie tylko inwestora (osobę, która dopuściła się samowoli budowlanej), ale także właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Okoliczność, że inwestor i właściciel obiektu budowlanego, który był stroną w postępowaniu, w którym została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę, po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę zbył nieruchomość, nie oznacza, że obowiązek wykonania decyzji nie obciąża już ani inwestora, ani aktualnego właściciela nieruchomości. W takich przypadkach obowiązek wykonania decyzji obciąża także aktualnego właściciela nieruchomości i także w stosunku do niego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne. (...) Nie można również przyjąć, że postępowania egzekucyjnego nie można prowadzić w stosunku do inwestora tylko dlatego, że po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu przeniósł własność nieruchomości na inną osobę, jeżeli nadal jest posiadaczem i zarządcą obiektu budowlanego objętego decyzją nakazującą rozbiórkę tego obiektu. Podstawę taką stanowił i stanowi nadal przepis art. 52 Prawa budowlanego. Uzupełniając powyższy wywód NSA dodał, iż skoro ustawodawca przewidział możliwość kontynuowania prowadzonego postępowania egzekucyjnego w wypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego (art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), to takie same przesłanki przemawiają za możliwością wszczęcia postępowania w sytuacji przejścia obowiązku jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Skład orzekający Sądu w rozpatrywanej sprawie w pełni podziela przytoczone wyżej poglądy judykatury i zauważa, że egzekwowany obowiązek nie jest ściśle powiązany z osobą zobowiązanego, w tym wypadku skarżącego, lecz z nieruchomością. Oznacza to, że na każdorazowym właścicielu nieruchomości ciąży obowiązek jego wykonania czy to dobrowolnie czy w trybie zastosowania środków egzekucyjnych. Jednocześnie gdyby przyjąć tezę o wymogu wydania nowej decyzji administracyjnej, jako warunku wszczęcia postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy do następstwa prawnego dochodzi po zakończeniu postępowania administracyjnego, lecz przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, wówczas doszłoby do stworzenia skutecznego instrumentu paraliżującego egzekucję obowiązków publicznoprawnych (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 6 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 734/19 – Lex nr 2746792). Rację ma wobec tego organ drugiej instancji wywodząc, że w realiach sprawy niniejszej zbycie ¼ udziału we współwłasności nieruchomości nie stanowi jakichkolwiek podstaw do umorzenia wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego bowiem orzeczony obowiązek niepieniężny nie jest niewykonalny. Na gruncie rozpatrywanej sprawy zachodzi konieczność pozyskania umowy, sporządzonej w formie aktu notarialnego, na mocy której M.K. nabyła wskazany wyżej udział we współwłasności nieruchomości. Pozyskanie powyższego dokumentu pozwoli organowi egzekucyjnemu na dokonanie oceny, czy egzekwowany obowiązek obciąża tylko skarżącego, czy również M.K.- K. W rezultacie dopiero po wystawieniu przez wierzyciela dodatkowego tytułu wykonawczego organ będzie mógł zastosować środki egzekucyjne. Wobec poczynionych wyżej rozważań za chybione należało uznać zarzuty błędnej wykładni art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. oraz naruszenia przepisów postępowania – art. 135 § 1 pkt 2 k.p.a. (przepis taki nie istnieje) w zw. z art. 18t u.p.e.a. oraz art. 28a u.p.e.a. w zw. z art. 52 § 1 Pr. bud. Skoro więc poddane kontroli Sądu postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] listopada 2020 r. odpowiada przepisom obowiązującego prawa a żaden z podnoszonych w skardze zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, skargę należało oddalić. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. dc