II SA/Łd 593/25

Dnia 5 lutego 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Olejniczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, , Protokolant Starszy asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2026 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 maja 2025 roku znak: SKO.4150.187.2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego K. S. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu postępowania sądowego. MR Decyzją z 1 lipca 2024 r. Wójt Gminy Zgierz, po rozpatrzeniu wniosku M. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji o nazwie: budowa budynku magazynowo usługowego - usług ślusarstwa z częścią mieszkalną wraz niezbędnymi obiektami infrastruktury technicznej, zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na działce nr ew. [...] obręb [...], gmina Z.. Odwołanie od tej decyzji złożył K. S. wnosząc jej uchylenie, w jego treści podnosząc, że teren w otoczeniu działki inwestycyjnej stanowi obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, toteż wydanie pozytywnej decyzji dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - magazynowego stanowi naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. Ponadto wskazał, że organ nie dokonał żadnych ustaleń czy inwestycja nie jest już realizowana. Przesłał ponadto fotografie, świadczące, w jego ocenie o tym, że inwestycja jest już w trakcie realizacji. W wyniku odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z 19 sierpnia 2025 r., wydaną na podstawie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W wyniku skargi inwestora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, prawomocnym wyrokiem z 15 listopada 2024 r., II SA/Łd 749/24, uchylił ww. decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu sąd wskazał po pierwsze, że wątpliwości Kolegium w zakresie uzbrojenia działki mogły zatem dotyczyć jedynie tego, czy jest ono wystarczające dla zaopatrzenia w wodę na cele inne niż bytowe. W ocenie sądu wyjaśnienie wątpliwości Kolegium co do zaopatrzenia w wodę budynku o funkcji magazynowej i usługowej, a także wątpliwości odnośnie przyłączenia do energetycznej sieci dystrybucyjnej powinnow pierwszej kolejności skutkować dokonaniem rzetelnej analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego dotyczy niewielkiego zakresu i mieści się w kompetencjach organu drugiej instancji do uzupełnienia postępowania. Zdaniem sądu organ odwoławczy posiadał wystarczający zakres dokumentów, aby przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, a więc postępowanie do którego przeprowadzenia ustawodawca upoważnił organ odwoławczy. Po wtóre, że uzyskanie ewentualnie dodatkowych wyjaśnień od skarżącego co do planowanej działalności ślusarskiej może mieć miejsce na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. sąd zaznaczył, że wnioskodawca wskazał, iż planowana działalność ślusarska ma mieć charakter usługowy i takiej działalności dotyczy decyzja organu pierwszej instancji, a organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, przy czym bezwzględnie związany jest rodzajem wskazanej inwestycji. Sąd dodał, że inwestor wskazał funkcję magazynowo-usługową z częścią mieszkalną jednorodzinną, przy czym funkcję usługową sprecyzował jako usługi ślusarskie. Wobec powyższego w ocenie sądu, odnośnie warunku kontynuacji funkcji organ odwoławczy nie wykazał, aby zasadnym było twierdzenie, że "ślusarstwo to produkcja"; innymi słowy, aby nie była możliwa działalność usługowa w zakresie ślusarstwa. Organ II instancji, po wezwaniu inwestora do złożenia wyjaśnień w zakresie planowanej inwestycji oraz przedłożenia aktualnych promes gestorów sieci, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 19 maja 2025 r. utrzymał w mocy decyzję wskazaną na wstępie decyzję organu I instancji z 1 lipca 2024 r. W uzasadnieniu Kolegium, powołując się na treść przepisów art. 4 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p., wskazało, że na terenie objętym wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następne, przywołując treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wskazało, że regulacja statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji), a weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy opisanych dokonywana jest na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. Podkreślono, ze sporządzonej analizy wynika, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne, garażowe magazynowe, usługowe. Teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do powiatowej drogi publicznej. projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia zgodnie z dostarczonymi przez wnioskodawcę pismami operatorów sieci. Zgodnie z rejestrem gruntów działka nr ew. [...] obręb [...], gmina Z., w obszarze wyznaczonym przez linie rozgraniczające teren inwestycji, oznaczona jest jako użytki rolne: grunty orne oznaczone symbolami: R IVb - 2022 m2, RV - 2856 m2, RVI - 938 m2 oraz łąki trwałe oznaczone symbolem: ŁV - 918 m2 i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zgodnie z ustawą z 3 lutego 1995 r o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ podniósł, że zgodnie z informacją wskazaną we wniosku o ustalenie warunków zabudowy planowana łączna powierzchnia zabudowy wyniesie do 2200 m2 (powierzchnia zabudowy i powierzchnia utwardzeń). Przedsięwzięcie polegające na budowie budynku magazynowo-usługowego - usług ślusarstwa z częścią mieszkalną wraz niezbędnymi obiektami infrastruktury technicznej, zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, nie jest więc zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Kolegium przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia warunki, o których mowa w art., 61 ust. 1 u.p.z.p.: zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach, dostępnych z tej samej drogi publicznej, niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Kolegium wyjaśniło, że inwestor we wniosku, którym w tym zakresie organ jest związany, wskazał funkcję magazynowo-usługową z częścią mieszkalną jednorodzinną, przy czym funkcję usługową sprecyzował jako usługi ślusarskie. W konsekwencji, mając na uwadze treść uzasadnienia wskazanego wyroku WSA w Łodzi, z którego zdaniem organu odwoławczego wynika, że "odnośnie warunku kontynuacji funkcji, niezasadne jest twierdzenie, że "ślusarstwo to produkcja"; innymi słowy, aby nie była możliwa działalność usługowa w zakresie ślusarstwa", inwestycja wpisuje się w zasadą dobrego sąsiedztwa. W ocenie organu odwoławczego skoro inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. skutkować winno ustaleniem warunków zabudowy. Skargę na powyższą decyzję złożył K. S., zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego: - art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., przez: jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy nie wykazano spełnienia łącznie wymienionych w tym przepisie przesłanek oraz jego zastosowanie w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji częściowo zrealizowanej; - art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. nie uwzględnienie wymagania zapewnienia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oraz naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa; 2. naruszenie przepisów postępowania: - art. 153 p.p.s.a., przez przyjęcie, że z wyroku WSA w Łodzi z 15 listopada 2024 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 749/24 wynika związanie organu oceną prawną co do prawidłowości ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji, podczas gdy w rzeczonym wyroku sąd wypowiadał się jedynie w sprawie prawidłowości zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. i nie oceniał merytorycznie prawidłowości decyzji organu I instancji; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez uchylenie się przez organy obu instancji od podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy zasadnym było jej uchylenie. W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Zgierz z dnia 1 lipca 2024 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto Kolegium wskazało, że wbrew twierdzeniom skarżącego, przeprowadzone zostało postępowanie pod kątem zgodności z prawem. Skoro bowiem u podstaw uchylenia decyzji organu I instancji legły wątpliwości odnośnie spełnienia warunku uzbrojenia terenu w zakresie zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną a także niewłaściwa ocena co do kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a sąd to zakwestionował, koniecznym było uzupełnienie materiału dowodowego w powyższym zakresie i ocena całości zebranego materiału dowodowego. Zgodnie z wytycznymi wyroku uzupełniono materiał dowodowy o aktualne promesy gestorów sieci, co zostało wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie (...) było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z kolei art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy. W niniejszej sprawie tutejszy sąd wyrokiem z 15 listopada 2024 r., II SA/Łd 749/24, wydanym na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a, uchylił poprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, której podstawę prawną stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Należy zatem zaznaczyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowane zostało stanowisko, które sąd podziela, że z uwagi na skutki prawne, wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., treść art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, iż określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się więc, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z: 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; z 5 września 2019r., II OSK 2222/19, z 21 października 2020 r., II OSK 2530/20; z 18 grudnia 2020 r., I OSK 2384/20; z 26 kwietnia 2021 r., I OSK 611/21). Istotne jest także to, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz ocenia, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20). Sąd ocenia zatem jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada jednak kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się bezpośrednio z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W rzeczywistości sąd takim działaniem zastąpiłby organ, a przecież sądu administracyjnego jest ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa, prowadzone w trybie art. 64e p.p.s.a. zawężona jest do oceny tylko przesłanek, warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa tylko w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. O ile nie da się skontrolować zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. bez jednoczesnej oceny zasięgu postępowania dowodowego w perspektywie relewantnego prawa materialnego, o tyle sąd administracyjny, oceniając, zakres i jakość zebranego materiału i legalność decyzji organu pierwszej instancji pod względem proceduralnym, nie może przesądzić zagadnień materialnoprawnych sprawy (por, wyrok NSA z 24 listopada 2025 r, II OSK 1172/23). Wobec tego charakter i zakres decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zakończonym wyrokiem z ww. 15 listopada 2024 r. nie mogły być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Z tego powodu ocena prawna sformułowana w wyroku II SA/Łd 749/24 w zakresie wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez stwierdzenie, że "odnośnie warunku kontynuacji funkcji organ odwoławczy nie wykazał, aby zasadnym było twierdzenie, że "ślusarstwo to produkcja"; innymi słowy, aby nie była możliwa działalność usługowa w zakresie ślusarstwa", odnosząca się do spełnienia przez przedmiotową inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa nie miała charakteru wiążącego dla Kolegium ponownie rozpoznającego odwołanie od decyzji Wójta Gminy Zgierz 1 lipca 2024 r. Jak wynika z uzasadnienia wskazanego wyroku tutejszego sądu z 15 listopada 2024 r. wyjaśnienie wątpliwości, co do zaopatrzenia w wodę budynku o funkcji magazynowej i usługowej, a także wątpliwości odnośnie przyłączenia do energetycznej sieci dystrybucyjnej mieściło się w kompetencjach organu drugiej instancji do uzupełnienia postępowania podobnie jak uzyskanie dodatkowych wyjaśnień od inwestora co do planowanej działalności ślusarskiej. Zadaniem Kolegium było zatem rozpoznanie odwołania po wyjaśnieniu wskazanych przez sąd okoliczności, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. Zgodnie z ową zasadą skutecznie wniesiony środek odwoławczy gwarantuje stronie rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu aktu stosowania prawa (zob. wyrok NSA z 24 czerwca 2025 r., III OSK 1145/22). Tymczasem w niniejszej sprawie Kolegium, rozpoznając sprawę po ww. wyroku tutejszego sądu, wezwaniem z 18 marca 2025 r. zobowiązało inwestora do: - precyzyjnego określenia zakresu planowanej działalności ślusarskiej, wskazując, że wniosek dotyczy obiektu o powierzchni 900 m2 przeznaczonego na magazyn, usługi ślusarskie z częścią mieszkalną i wbudowanym w bryłę budynku garażem a w ocenie Kolegium z uwagi na mieszaną funkcję planowanego obiektu nie jest wystarczające wskazanie jedynie powierzchni zabudowy ale konieczne jest określenie udziału każdej planowanej funkcji stosunku do powierzchni obiektu; - przedłożenia aktualnych umów dla planowanego obiektu dotyczących zaopatrzenia w wodę oraz określenia warunków przyłączenia do sieci energetycznej. W odpowiedzi inwestor przedłożył aktualne promesy gestorów sieci, a nadto, powołując się na wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku II SA/Łd 749/24, wskazał, że w jego ocenie sąd, w sposób wiążący przesądził, że w okolicznościach sprawy możliwe jest prowadzenie działalności usługowej w zakresie ślusarstwa na terenie objętym inwestycją, skoro taki rodzaj działalności usługowej wynika z treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto w sprawie została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu położonego wokół działki nr [...]. W wynikach tej analizy wskazano, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne, budynki magazynowe oraz budynki usługowe. Działalność usługowa realizowana jest na działce nr [...] pod nazwą P.H.U. "[...]", która oferuje sprzedaż gazów technicznych oraz na działce nr [...] i [...] – pod nazwą P.U.P.H. "[...]", która m.in. oferuje sprzedaż sprzętu rolniczego. Ponadto w odległości około 25 metrów od granicy obszaru analizowanego na działce nr [...] prowadzona jest działalność usługowa przez przedsiębiorcę pod firmą "[...]", oferującego panele ogrodzeniowe. Na tej podstawie Kolegium uznało, powołując się na związanie wyrokiem tutejszego sądu, przyjęło, że inwestycja spełnia wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym wpisuje się w zasadę dobrego sąsiedztwa i utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O ile słusznie organ odwoławczy, za wyrokiem z 15 listopada 2024 r. przyjął, że jest związany wnioskiem inwestora, jeśli chodzi o rodzaj wskazanej inwestycji, tj. w zakresie przeznaczenia projektowanego obiektu budowlanego oraz funkcji, jaką ma pełnić (magazynowo-usługowej z częścią mieszkalną jednorodzinną, funkcją usługową określoną jako usługi ślusarskie), o tyle winien w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśnić planowany charakter i rozmiar tychże, usług i ocenić czy spełniają one przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy winien także w uzasadnieniu szczegółowo odnieść się do pozostałych przesłanek, warunkujących ustalenie warunków zabudowy, a stanowisko to uzasadnić zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 k.p.a. W myśl art. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przypomnieć w tym miejscy należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że celem przepisu art. 61 u.p.z.p. ustawy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego i zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, sformułowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga natomiast dostosowania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania już istniejącego. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. To powoduje, że obowiązkiem organu jest określenie cech, do których należy dostosować nową zabudowę. (por. wyroki NSA: z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11; z 25 września 2012 r., II OSK 994/11 i z 13 marca 2014 r., II OSK 2501/12). W literaturze przedmiotu jako zasadę przyjmuje się, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje być on dopuszczalna (por. Z. Niewiadomski, op. cit., s. 532). W przekonaniu sądu, rozpoznającego sprawę niniejszą, o dopuszczalności realizacji na danym terenie obiektu usługowego nie może przesądzać sama tylko okoliczność, że w obszarze analizowanym funkcjonują już obiekty spełniające funkcję usługową. Przy ocenie dopuszczalności realizacji nowej inwestycji należy uwzględnić całokształt czynników kształtujących projektowaną zabudowę w nawiązaniu do zagospodarowania istniejącego w terenie analizowanym. Do takich należeć będzie m.in. rozmiar i charakter planowanej działalności usługowej, które mogą rzutować w oczywisty sposób na warunki funkcjonowania na terenie sąsiednim oraz wpłynąć na ład przestrzenny danego terenu. Nie sposób przyjąć bezrefleksyjnie, bez przeprowadzenia właściwej analizy w zakresie wpisywania się planowanej przez inwestora działalności w zakres działalności usługowej na badanym terenie oraz braku kolizji z istniejącą na nim funkcją zabudowy mieszkalnej, aby bliżej niesprecyzowane usługi w postaci prowadzenia ślusarstwa posiadały taki sam charakter jak działalność usługowa prowadzona na obszarze analizowanym. Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy bowiem uznać jedynie takie określenie warunków zabudowy usługowej, które wpisuje się w funkcję usługową występującą na analizowanym obszarze, a to wymaga przeprowadzenia prawidłowej analizy. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela także pogląd, że w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy ma wprowadzić działalność usługową na terenie z dominującą funkcją mieszkaniową, niezbędnym jest również rozważenie, czy dopuszczenie przez organ danego rodzaju działalności usługowej nie będzie stanowić niedogodności utrudniającej realizację funkcji mieszkaniowej z uwagi na możliwe oddziaływanie, przekładające się na komfort zamieszkiwania w pobliżu planowanego zamierzenia. Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania planowanej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym, jak również dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów już istniejących. Dopiero zgodność tychże aspektów zapewnia poszanowanie zasady dobrego sąsiedztwa (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., II OSK 2333/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 18 czerwca 2012 r., II SA/Wr 303/12). Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania. Zważyć należy, że zasada dobrego sąsiedztwa w aspekcie kontynuacji funkcji znajdujących się na danym terenie obiektów polega na wykluczeniu możliwości wprowadzenia na tym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów. Przeznaczenie terenu dla pełnienia innej funkcji niż ta określona jako podstawowa jest zasadne jedynie wówczas, gdy służy obsłudze tej pierwotnej. Dokonując oceny zasadności dopuszczenia na wskazanym obszarze zabudowy innej niż funkcja dominująca, organ lokalizacyjny winien mieć na względzie także i to, że nie tylko rodzaj danej funkcji towarzyszącej, ale również sposób jej prowadzenia winien być podporządkowany podstawowemu celowi. Z zasady dobrego sąsiedztwa wynika bowiem, iż w określonych warunkach niezbędne jest przyjęcie tożsamej funkcji a wyjątek może dotyczyć tylko zabudowy pozostającej w zgodzie z funkcją podstawową (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2009 r., II OSK 1636/08). Przy czym przyjęcie szerokiej interpretacji pojęcia "kontynuacji funkcji" uwzględniającej wymagania ładu przestrzennego, dopuszcza na danym obszarze budowę obiektów o funkcji, która nie jest tożsama z funkcją dotychczasowych budynków, lecz ma stanowić jej uzupełnienie. Z interpretacją taką wiąże się jednak niebezpieczeństwo kolizji nowej funkcji z funkcją już istniejącą oraz możliwość doprowadzenia w wyniku wydawanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do zmiany charakteru funkcji danego terenu. Zasadność wprowadzenia obiektu o nowej funkcji, jako uzupełniającej, wymaga zatem każdorazowo szczegółowej analizy i nie może następować automatycznie. Ocena zgodności planowanej inwestycji o funkcji odmiennej od istniejącej jako funkcji uzupełniającej winna być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności sprawy, tak by nie prowadziła ona do wypaczenia sensu zasady dobrego sąsiedztwa, chroniącej zastany stan zabudowy i funkcję istniejącą. Funkcja dodatkowa może być wprowadzona wyłącznie w sytuacji, gdy ma ona służyć obsłudze funkcji podstawowej. Ustalenie zaś funkcji terenu przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i ocena jej kontynuacji następuje w oparciu o wyniki sporządzonej analizy określającej m.in. funkcję znajdujących się na obszarze analizowanym obiektów. Niesporne jest w niniejszej sprawie, że skarżący wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej m.in. świadczenie usług w zakresie ślusarstwa. Organ odwoławczy powinien zatem wyjaśnić czy planowana inwestycja w zakresie usług ślusarskich będzie prostą działalnością warsztatową (przykładowo dorabianie kluczy), czy też działalnością o znacznie większym rozmiarze (przykładowo prowadzoną z wykorzystaniem specjalistycznych maszyn do obróbki metalu) i po dokonaniu tych ustaleń samodzielnie dokonać oceny czy inwestycja spełnia kryteria z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym w szczególności czy wpisuje się w zasadę dobrego sąsiedztwa. Tymczasem decyzja drugoinstancyjna składa się głównie z przytoczenia przebiegu postępowania, zacytowania przepisów oraz powołania się na wiążący charakter orzeczenie tutejszego sądu z 14 listopada 2024 r. W podsumowaniu tak skonstruowanych wywodów Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne, zastosował właściwe przepisy prawa i odpowiednio uzasadnił swoje stanowisko. Organ odwoławczy natomiast (bez szczegółowych analiz) podzielił słuszność tych ustaleń. Tego rodzaju ogólne sformułowania, jakie znalazły się w decyzji organu odwoławczego, mogą właściwie uzasadniać rozstrzygnięcia w wielu różnych sprawach. Nie można zatem twierdzić, by sprawa, z uwzględnieniem argumentów odwołania została w prawidłowy, zindywidualizowany sposób merytorycznie rozpoznana po raz drugi przez organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Nie dopełniono także wymogu statuowanego w art. 107 § 3 k.p.a., tj. obowiązku sporządzenia uzasadnienia realizującego zasadę przekonywania, unormowaną w art. 11 k.p.a., według której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Wobec braku przeprowadzenia przez organ odwoławczy kompleksowej oceny spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek z art. 61 ust 1 u.p.z.p. kluczowe dla sprawy okoliczności nie poddają się kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd nie może wypowiadać się w kwestiach, w których nie wypowiedział się organ odwoławczy. Nie jest rolą sądu zastępowanie organu drugiej instancji w czynieniu ustaleń faktycznych i prawnych. W szczególności nie sposób uznać, aby dokonane w sprawie ustalenia mogły dawać podstawę do stwierdzenia, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zagospodarowania terenu jest zgodna z dotychczasową funkcją zabudowy i zagospodarowania terenu. Omówione wyżej uchybienia stanowiły naruszenie art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, w zw. z w tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, mającego zastosowanie w niniejszej sprawie. Kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności, po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, Nr 1, poz. 7; T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 - 757). Końcowo zaznaczyć wypada, że oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd dokonuje według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji. Ocena ta obejmuje także ocenę kluczowych dowodów stanowiących podstawę orzekania przez organy. Sąd administracyjny prowadzi postępowanie dowodowe jedynie w bardzo ograniczonym zakresie, wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W konsekwencji, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącego zawarte w skardze oraz w piśmie procesowym z 12 stycznia 2026 r., a także w piśmie procesowym uczestnika postępowania z 2 lutego 2026 r., z tego względu, że dotyczyły one okoliczności zaistniałych już po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego, starannego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wpisu i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika ustalone w stawce minimalnej. ds