II SA/Łd 749/24

Dnia 15 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2024 roku sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2024 roku znak: SKO.4150.522.2024 w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz M. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. nakazuje zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz M. K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem nienależne uiszczonego wpisu od sprzeciwu, zaksięgowaną w dniu 20 września 2024 roku pod pozycją [...]. ał Pismem z dnia 19 września 2024 r. M. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pismo zatytułowane "skarga", stanowiące środek zaskarżenia od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2024 r., znak: SKO.4150.522.2024, uchylającej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej również jako: "k.p.a.") w całości decyzję Wójta Gminy Zgierz z dnia 1 lipca 2024 r. nr 298/2024, znak: ZU.6730.160.2024 i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, którą to decyzją organ I instancji, na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej również jako: "u.p.z.p.") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo – usługowego – usług ślusarstwa z częścią mieszkalną wraz z niezbędnymi obiektami infrastruktury technicznej, zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na działce nr ew. [...] obręb [...], gmina Z. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Wnioskiem z dnia 27 lutego 2024 r. M. K., wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji. Wójt Gminy Zgierz przeprowadził analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie wydał opisaną wyżej decyzję z dnia 1 lipca 2024 r. W jej uzasadnieniu organ podkreślił, iż szerokość frontu terenu inwestycyjnego wynosi 31 m, zatem obszar analizowany został wyznaczony w odległości 93 m. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki o funkcji mieszkalnej, gospodarczej, magazynowej oraz usługowej. Dlatego też, w ocenie organu, projektowany budynek magazynowo – usługowy z częścią mieszkalną spełnia wymogi kontynuacji funkcji dla zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Biorąc pod uwagę poszczególne parametry analizowanych budynków Wójt Gminy Zgierz ustalił, iż planowane zamierzenie inwestycyjne należy projektować jako obiekt wolnostojący, o jednej lub dwóch kondygnacjach nadziemnych, bez kondygnacji podziemnej lub podpiwniczenia. Szerokość elewacji frontowej wyznaczono w oparciu o średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, która wynosi 14,81 m, z tolerancją do 20 %, a więc od 11,85 m do 17,77 m. Parametry geometryczne dachu ustalono również na podobnej zasadzie i wyznaczono jako dach dwuspadowy, wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 12 stopni do 40 stopni, lub płaski i wysokości do kalenicy od 3 m do 9 m. Kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu wyznaczono jako prostopadły, równoległy lub skośny. Dopuszczono wyznaczenie wysokości gzymsu górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich - działce nr ew. [...], która wynosi 6,7 m. W decyzji wskazano również, że budynek należy lokalizować w ustalonej na załączniku graficznym obowiązującej linii zabudowy. Dopuszczono inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy na podstawie § 4 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z póżn. zm., dalej również jako: "Rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2023 r."). Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wyznaczono na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego i ustalono na poziomie 12,61%. Odnośnie obsługi komunikacyjnej organ wskazał, iż teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do powiatowej drogi publicznej nr [...] - działka nr ew. [...]. Warunek ten został zatem spełniony. W ocenie organu również projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia zgodnie z dostarczonymi przez wnioskodawcę pismami operatorów sieci. Ponadto teren działki nr ew. [...] obręb [...], gmina Z., wyznaczony przez linie rozgraniczające inwestycji, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82). Zgodnie z rejestrem gruntów działka nr [...] w obszarze wyznaczonym przez linie rozgraniczające teren inwestycji, oznaczona jest bowiem jako użytki rolne: grunty orne oznaczone symbolami: RIVb - 2022 m2, RV - 2856 m2, RVI - 938 m2 oraz łąki trwałe oznaczone symbolem: ŁV - 918 m2. Odnośnie funkcji projektowanego budynku organ wskazał, iż usługi ślusarstwa nie zostały wymienione jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.). Jednakże do grupy inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy zgodnie z w § 3 ust. 1 pkt 55 oraz pkt 57 przedmiotowego rozporządzenia, zabudowa mieszkaniowa oraz zabudowa usługowa o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 2 ha. Zgodnie z informacją wskazaną we wniosku o ustalenie warunków zabudowy planowana łączna powierzchnia zabudowy wyniesie do 2200 m2 (powierzchnia zabudowy i powierzchnia utwardzeń). Zatem przedsięwzięcie polegające na budowie budynku magazynowo-usługowego - usług ślusarstwa z częścią mieszkalną wraz niezbędnymi obiektami infrastruktury technicznej, zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jednocześnie teren działki nr ew. [...] obręb [...], gmina Z., w obszarze wyznaczonym przez linie rozgraniczające teren inwestycji, nie znajduje się na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm.), lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6, ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wskazując, że teren w otoczeniu działki inwestycyjnej stanowi obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a co za tym idzie wydanie pozytywnej decyzji dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - magazynowego stanowi naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, tym bardziej, że nie jest wyjaśniony zakres działalności usługowej. Ponadto odwołujący się podniósł, że organ nie dokonał żadnych ustaleń czy inwestycja nie jest już realizowana. Na dowód powyższego przesłał fotografie działki inwestycyjnej, które to jego zdaniem świadczą, że inwestycja jest w trakcie realizacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wskazaną na wstępie decyzją z dnia 19 sierpnia 2024 r., znak: SKO.4150.522.2024 uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż teren działki o nr ew. [...]obręb [...], gmina Z., w obszarze wyznaczonym przez linie rozgraniczające teren inwestycji, był przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe w obowiązującym do 31 grudnia 2003 roku planie miejscowym - planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Zgierz, zatwierdzonym Uchwałą Nr XXII1/213/93 z dnia 04.06.1993 r Rady Gminy Zgierz (Dz. U. Woj. Łódzkiego nr 7, poz 78 z dnia 15 07.1993 r.) i zmianie do planu ogólnego zatwierdzonej Uchwałą Nr IV/39/94 z dnia 29.11.1994 r. Rady Gminy Zgierz (Dz. U. Woj. Łódzkiego Nr 14, poz 131 z dnia 16.12.1994 r.). Organ podkreślił również, że wniosek inwestora dotyczy obiektu o powierzchni 900 m2 przeznaczonego na magazyn, usługi ślusarskie z częścią mieszkalną i wbudowanym w bryłę budynku garażem o powierzchni 165 m2. Przedłożone promesy, które zgodnie z życzeniem inwestora należy dołączyć o tego postępowania, pochodzą w przypadku P. - z sierpnia 2022 r. i dotyczą budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zaś w przypadku wody - z października 2021 r. i dotyczą celów bytowych. Definicja wody na cele socjalno-bytowe nie została określona, ale bazując na definicjach ścieków, są to wody zużywane w domach podczas kąpieli, prania, zmywania i w toaletach. Dlatego też, pomijając kwestię dat, w ocenie Kolegium, żadna z przedłożonych umów nie dotyczy wnioskowanego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy uznał również, że ocena Wójta Gminy Zgierz co do kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zamierzenia budowlanego ze stanem zagospodarowania w obszarze analizowanym jest przedwczesna. Pierwszoplanowym argumentem, mającym potwierdzać tezę o zgodności zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawcy ze stanem zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym dla działki nr [...], miała być zabudowa działki na działkach [...] i [...] tj. magazyny oraz usługi na działkach [...], [...] i [...]. Jednakże w żadnym miejscu akt sprawy nie został wyjaśniony zakres planowanej działalności ślusarskiej. W ocenie Kolegium ślusarstwo stanowi w istocie produkcję. W tej branży rzemiosło w szerokim sensie obejmuje bowiem produkcję, montaż i obróbkę metalowych przedmiotów, na przykład mechanizmów zabezpieczających. Ślusarze wyrabiają m.in. zamki, klucze, detale maszyn, okucia do drzwi i okien. Ślusarz zajmuje się pracą z metalowymi elementami, w tym produkcją, naprawą i instalacją różnych elementów konstrukcyjnych, a także obróbką, skrawaniem i wykonuje wszystkie operacje ślusarskie jak trasowanie, cięcie (blach, prętów, rur), prostowanie, piłowanie, wiercenie, gwintowanie, spawanie, klejenie i lutowanie. Twierdzenie, że z samej nazwy przedmiotowego obiektu wynika jego usługowy charakter, jest zatem na tym etapie postępowania całkowicie chybione. Organ podkreślił, iż to nie nazwa przedsięwzięcia, a jego faktyczne uwarunkowania przesądzają o tym, jakie jest przeznaczenie i funkcja obiektu budowlanego. W tym zakresie konieczne jest zatem wyjaśnienie tej kwestii. W orzecznictwie podkreśla się ponadto, że w sytuacji gdy decyzja ma wprowadzić na terenie z dominującą funkcją mieszkaniową - działalność usługową, niezbędnym jest również rozważenie, czy dopuszczenie danego rodzaju działalności usługowej, nie będzie stanowić niedogodności utrudniającej realizację funkcji mieszkaniowej z uwagi na możliwe oddziaływanie związane m.in. ze wzmożonym hałasem. W ocenie Kolegium, nie można każdej działalności usługowej oceniać jednakowo, bowiem inne uciążliwości powoduje zakład fryzjerski, sklep czy studio fotograficzne, inne szpital czy szkoła, hotel lub ośrodek wypoczynkowy, basen, kino lub teatr (tzw. usługi społeczne), a jeszcze inne np. warsztat samochodowy, który powoduje uciążliwości podobne do działalności produkcyjnej. Usługi są zatem pojęciem bardzo szerokim, a organ administracji publicznej działając w ramach luzu administracyjnego musi uwzględnić nie tylko interes wnioskodawcy, ale również interes społeczny i wyważyć, czy określona działalność usługowa wpisuje się w zastaną na danym terenie działalność usługową, co do powodowanych dotychczas uciążliwości takich jak hałas, pyły, zanieczyszczenia olejowe i ropopochodne. W kwestii zarzutu, dotyczącego samowolnych robót budowlanych i realizacji inwestycji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wyjaśniło, że organami właściwymi w takich kwestiach są organy nadzoru budowlanego, nie zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ponadto w orzecznictwie już od lat, na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 (OTK-A 2007/11/160), ugruntował się pogląd, iż warunki zabudowy można ustalić nie tylko dla przyszłej projektowanej zabudowy, ale także dla zabudowy istniejącej, którą objęto legalizacją. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W pouczeniu zawartym w swojej decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., iż na decyzję służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skargę wnosi się za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w terminie 30 dni od daty doręczenia decyzji. Wpis od skargi wynosi 500 zł. M. K. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc w terminie do wniesienia skargi pismo procesowe zatytułowane "Skarga", które należało potraktować jako sprzeciw od decyzji kasatoryjnej. Wskazał w nim, iż zaskarża decyzję z dnia 19 sierpnia 2024 r. w całości, zarzucając jej: – naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 3 k.p.a., przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego w odniesieniu do tej samej nieruchomości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze raz uznaje, że istnieje możliwość wydawania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla posadowienia budynku usługowego - warsztat samochodowy (decyzja SKO z 17 maja 2021 r. nr SKO 4150.107-108.2021), a innym razem w podobnym stanie faktycznym i prawnym uznaje, że trzeba zweryfikować, czy można wydać warunki dla posadowienia budynku usługowego - usług ślusarstwa (decyzja SKO z 19 sierpnia 2024r. nr SKO 4150.522.2024). Tym samym w podobnych stanach faktycznych i prawnych, co do tej samej nieruchomości w identycznym (przyjętym) obszarze analizy zabudowań, uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach; – naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynika sprawy tj. art. 136 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego oraz naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; – naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przez uznanie, że mimo iż z analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne, garażowe, magazynowe, usługowe, konieczne jest wyjaśnienie kwestii wprowadzenia budynku usługowego - usług ślusarstwa na obszar z dominującą funkcją mieszkalną, co spowodowało, że uznano, iż wnioskowana inwestycja nie kontynuuje funkcji występującej w obszarze analizowanym oraz cech zagospodarowania terenu, a tym samym narusza ład przestrzenny, gdy tymczasem stwierdzić należy, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo, a w otoczeniu terenu inwestycji występują zabudowy jednorodzinne oraz zabudowy gospodarcze, usługowe i magazynowe oraz produkcyjne, co wskazuje na kontynuację istniejącej zabudowy pod względem funkcji i nie godzi w istniejący już stan rzeczy; – z ostrożności procesowej skarżący zarzucił również naruszenie art. 27 § 1, 1a k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przez udział w wydaniu zaskarżonej decyzji osoby, która podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25, 27 k.p.a., ponieważ brała udział w rozpatrywaniu poprzedniego odwołania od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej samej nieruchomości, co stanowi naruszenie zasady obiektywnego rozstrzygania sprawy, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do wznowienia postępowania. Ponadto o rozpoznanie skargi na rozprawie i zasądzenie od organu, którego decyzja została zaskarżona, kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisowych. W uzasadnieniu skargi M. K. wskazał, iż był uczestnikiem wcześniejszego postępowania o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej samej nieruchomości - działka nr [...] obręb [...], gmina Z. w roku 2021. Wówczas zakres przedsięwzięcia budowlanego dotyczył budowy budynku usługowego - warsztat samochodowy z częścią mieszkalną wraz z niezbędnymi obiektami infrastruktury technicznej. Na skutek złożonego odwołania od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, wydanej dla powyżej opisanej inwestycji, po rozpatrzeniu w dniu 17 maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia wielkości powierzchni nowej zabudowy. W zakresie zaś oceny analizy urbanistyczno-architektonicznej Samorządowe Kolegium Odwoławcze jednoznacznie potwierdziło jej prawidłowość i wskazało, że przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z treści decyzji Kolegium można zatem wyczytać, że otoczenie terenu inwestycyjnego obejmuje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę gospodarczą, usługową i magazynową. Zaś funkcje usługowe w obszarze analizowanym realizuje zabudowa na działce nr [...] – G. i na działce nr 639/7 – A.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wówczas w sposób bezsporny przyjęło, że planowana budowa budynku usługowego z częścią mieszkalną stanowi kontynuację istniejącej zabudowy. Wobec powyższego zaskakujące jest przyjęcie przez ten sam organ w odniesieniu do tej samej nieruchomości i zbieżnego zamierzenia budowlanego - budowa budynku usługowego - usług ślusarstwa z częścią mieszkalną, skrajnie odmiennego stanowiska - kwestionowania wydanych warunków zabudowy i zagospodarowania, co do oceny w zakresie kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto organ odwoławczy nie zakwestionował prawidłowości postępowania organu pierwszoinstancyjnego w zakresie prawidłowości przeprowadzenia analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu. Z analizy uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wynika, iż organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, bo i żaden przepis w tym zakresie nie został wskazany. Wręcz przeciwnie, organ odwoławczy "powziął wątpliwość co do prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia" w kwestii zakresu i przeznaczenia budynku. Niezrozumiałe jest dla skarżącego uzasadnienie przyjętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowiska, w którym w pierwszej kolejności bez odniesienia się do przesłanek ustawowych, podniesiona jest wątpliwość, czy usługi ślusarstwa to nie jest produkcja. Organ wiedzie swój wywód przez enigmatyczny opis czynności, które mogą być składową pracy ślusarza, by na końcu odwołując się do dorobku orzecznictwa wskazać, że w sytuacji wprowadzania na teren z dominującą funkcją mieszkaniową - działalności usługowej, niezbędne jest rozważanie dopuszczenia danego rodzaju działalności usługowej. Skarżący wskazał ponadto, że w obszarze analizowanym, otaczającym nieruchomość, na której ma być przeprowadzona inwestycja, znajdują się już obiekty usługowe i produkcyjne, co potwierdza załączona dokumentacja fotograficzna, z której wynika, że z nieruchomości skarżącego istnieje możliwość zaobserwowania występowania takich obiektów po przeciwległej stronie ulicy. A więc w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa (planowana przez inwestora), która nie godzi w istniejący już stan rzeczy, jak w tej sprawie. Zaś sam organ, co często podkreśla, przyjmuje, że pojęcie kontynuacji funkcji co do zasady należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowa, a przyczyna odmowy ustalenia warunków zabudowy może być jedynie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Pojęcie kontynuacji funkcji nie może więc być zawężane i ograniczające tylko do możliwości budowy budynków o ściśle określonych parametrach. Jednocześnie trudno sobie wyobrazić, że na etapie wydawania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji miałby wyjaśnić, a być może zbadać zakres planowanej działalności usługowej czy produkcyjnej i na tej podstawie tworzyć własne pozaustawowe kryteria wpisywania się obiektu w przesłankę kontynuacji funkcji. Swoistym skutkiem proponowanego przez organ badania zakresu planowanej działalności usługowej, które miałby przeprowadzić organ pierwszej instancji przy wydawaniu warunków budowy i zagospodarowania terenu, byłoby doprowadzenie do wydawania decyzji uznaniowych. A decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, wydawaną w ramach władztwa planistycznego przysługującego gminie. Ponadto z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że w ramach postępowania poprzedzającego jej wydanie, nie podlegają ocenie kwestie potencjalnych i przyszłych uciążliwości dla sąsiadów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Okoliczności te są oceniane w ramach pozwolenia na budowę i oceny tego czy obiekt budowlany spełnia wymagane prawem warunki techniczne jak np. odległość od nieruchomości sąsiedniej, zacienienie itp. Skoro organ odwoławczy dostrzegł jedynie potrzebę uzyskania dodatkowych wyjaśnień od skarżącego w zakresie wypowiedzenia się co do zakresu zamierzenia budowlanego - działalności usługowej - ślusarskiej, powinien skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 136 § 1 k.p.a. i wezwać skarżącego o uzupełnienie informacji o tym zakresie. Zatem działając w poszanowaniu zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., organ II instancji mógł w trybie art. 136 k.p.a. przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, czego nie uczynił, a czym doprowadził do nieprawidłowego uchylenia prawidłowej decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący podkreślił również, że każdorazowe wydanie decyzji w toku instancji przez tego samego pracownika organu administracji publicznej istotnie narusza gwarancje bezstronności organu prowadzącego postępowanie administracyjne. W takiej sytuacji kluczowego znaczenia nabiera obiektywna wątpliwość, czy ten sam pracownik organu administracji publicznej dostrzeże i obiektywnie przeanalizuje wszystkie aspekty faktyczne i prawne rozpatrywanej sprawy, przesądzające o jej wyniku. Niepożądana jest sytuacja, w której w rozstrzyganie sprawy i to bez względu na treść rozstrzygnięcia, czy jest ono merytoryczne czy formalne - zaangażowany miałby być pracownik organu już wcześniej oceniający sprawę i stosujący prawo. Jest oczywiste, że w tego rodzaju przypadkach może powstać bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na tę bliskość pracownika do sprawy nie będzie on obiektywny. Taki pracownik byłby wówczas w istocie rzeczy "sędzią we własnej sprawie", ale także może zachodzić okoliczność, że z uwagi na zaszłość związaną z dotychczasową wiedzą o sprawie, dojdzie do swoistego naruszenia rzetelności i zaangażowania w ponowne rozpatrzenie sprawy. Sugestie i wnioski, z poprzedniej sprawy mogą być przenoszone przez owego pracownika na korzyść lub nie korzyść ponownego postępowania. Stąd wniosek o rozpatrzenie tej kwestii pod kątem naruszenia gwarancji bezstronności organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Wreszcie skarżący wskazał, iż wnioski, jakie składa się do operatora energii czy wody o wydanie warunków, na jakich można się przyłączyć do sieci tych operatorów, w głównej mierze opierają się według wskazania wielkości zapotrzebowania na te media. Nie zaś w oparciu o określenie umownej kwalifikacji obiektu do np. budynków jednorodzinnych. Operatorzy uzależniają bowiem wydanie warunków przyłączenia i zagwarantowania dostaw mediów właśnie od wielkości mocy zamówionej, czy ilości zużywanego medium jak woda, nie zaś od potocznego nazywania obiektu, który to medium wykorzystuje. Taki sposób kwalifikacji wniosków według zapotrzebowania, ma swoje uzasadnienie w możliwych mocach, jakimi dysponują operatorzy w obrębie swojej sieci. Skoro więc inwestor przez pryzmat ilości zapotrzebowanej mocy i ilości wody, otrzymał promesy na dostarczenie tych mediów do swojego przewidywanego obiektu (w tym też mieszkaniowego), to kwalifikacja do kategorii budynków jednorodzinnych (dokonana na etapie składanych wniosków do operatorów i późniejsze zaszeregowanie przez operatora obiektu wg zapotrzebowania jako np. budynek jednorodzinny) nie powinna i wręcz nie niweczy faktu ich posiadania, przez skarżącego i wykorzystania w zakresie wymaganej dokumentacji, potwierdzającej, możliwość dostępu do mediów. Nie są bowiem odosobnione przypadki, realizacji na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, pozwolenia realizacji budowy etapowo np. w pierwszym etapie obiektu mieszkaniowego, a w kolejnych etapach budowy budynków gospodarczych czy usługowo-magazynowych. Promesy operatorów pozwalają więc w okolicznościach sprawy, uznać, że wybudowane obiekty będą posiadały określone media. Jeżeli zaś na etapie realizacji obiektów zajdzie potrzeba zwiększenia zapotrzebowania na media, czy zmiany sposobu ich wykorzystania, skarżący będzie zobligowany obowiązującymi przepisami i warunkami wewnętrznymi operatorów mediów, do występowania o zmianę owych promes. Stąd spostrzeżenie organu odwoławczego, w zakresie braku związku przedłożonych umów z operatorami (które dotyczą budynku mieszkalnego) z wnioskowanym przedsięwzięciem (budową budynku usługowo-mieszkaniowego), uznać należy za chybione i nie mające racji w procesie oceny prawidłowości wydanych warunków budowy i zagospodarowania. Potwierdzeniem powyższego, jest otrzymanie przez inwestora w dniu 19 września 2024 r. zaktualizowanej umowy na dostawcę wody, w której operator potwierdził dostawę mediów na cele budynku mieszkalno-usługowego. Podobnie w zakresie dostaw prądu, operator zawarł ze skarżącym umowę na przyłączenie budynku mieszkalno-usługowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł jak w petitum sprzeciwu. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wniosło o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że wprawdzie skarżący złożył do Sądu pismo procesowe zatytułowane "skarga", jednakże stosownie do art. 64a ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przedmiotem złożonego przez skarżącego środka zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2024 r. wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej również jako: "k.p.a.") uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy Zgierz z dnia 1 lipca 2024 r. i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zawarło pouczenie, zgodnie z którym na decyzję służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi; skargę wnosi się za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w terminie 30 dni od daty doręczenia decyzji. Wobec przywołanego powyżej brzmienia art. 64a p.p.s.a. złożoną w niniejszym postępowaniu "skargę" należy traktować jako sprzeciw, o którym mowa w tym przepisie. Stosownie do art. 64c § 1 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Skarżący złożył środek zaskarżenia z zachowaniem terminu wskazanego w błędnym pouczeniu, jednakże z przekroczeniem terminu określonego w art. 64c § 1 p.p.s.a. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, istnieje obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu (por. post. NSA z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1206/17; z 10 listopada 2017 r., sygn. akt II OZ 1382/17; z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OZ 1483/17; 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OZ 1592/17; 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OZ 164/18, dostępne w Bazie orzeczeń: www.cbois.nsa.gov.pl). Wobec powyższego Sąd zakwalifikował złożony w niniejszej sprawie środek zaskarżenia jako prawidłowo wniesiony sprzeciw od decyzji. Taka kwalifikacja determinuje jednakże zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, przy czym rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 1 i 2 p.p.s.a.).Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W świetle powyższych przepisów zasadnym jest twierdzenie, że obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Należy wyjaśnić, że stosowanie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolei art. 136 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy spełnione są dwie przesłanki: po pierwsze, gdy decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13, dostępne: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). W orzecznictwie przyjmuje się, że zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcia" oznacza sytuację, w której organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w niewielkim zakresie, mieści się w kompetencjach organu drugiej instancji do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1426/16, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja 138 § 2a k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 13 lutego 2019 r.; sygn. akt II OSK 132/19; z dnia 26 listopada 2019 r.; sygn. akt II OSK 3311/19; z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21; CBOSA). Trzeba jednak podkreślić, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej. Przedmiotem oceny Sądu jest jedynie zakres sprawy, jaki pozostał do wyjaśnienia (por. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, CBOSA). Problem sprowadza się do ustalenia, czy poszanowanie zasady dwuinstancyjności pozwala, aby organ drugiej instancji uzupełnił materiał dowodowy, czy też zakres okoliczności wymagających uzupełnienia jest na tyle szeroki, że organ musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w takiej części, że powyższa zasada zostałaby naruszona. Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Rzecz w tym aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji. W sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji (wyrok NSA z dnia 28 września 2022 r. sygn. III OSK 1844/22, CBOSA). A contrario, jeżeli materiał dowodowy wymaga uzupełnienia tylko w niewielkim (uzupełniającym) zakresie, to wykluczona jest możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a organ odwoławczy obowiązany jest wydać rozstrzygniecie merytoryczne i orzec o istocie sprawy. Badając w świetle powyższych kryteriów zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd doszedł do przekonania, że okoliczności jakimi kierował się organ odwoławczy nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał ją do ponownego rozpoznania wskazując na wątpliwości odnośnie spełnienia warunku uzbrojenia terenu w zakresie zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną a także na przedwczesną, zdaniem Kolegium ocenę co do kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów w kontrolowanej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm, dalej: "u.p.z.p."). Stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą. W orzecznictwie wskazuje się, że z żadnego przepisu u.p.z.p, jak i jakiejkolwiek innej ustawy nie wynika wprost, aby nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy, jak również by organ ten nie mógł uzupełnić, względnie naprawić braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 18 października 2017 r., sygn. II SA/Po 760/17; wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2018 r., sygn. IV SA/Wa 1293/18, CBOSA). Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, do których ustawodawca zaliczył wymóg, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie z art. 61 ust. 5 warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy powziął wątpliwość odnośnie spełniania powyższego warunku, wskazując, że przedłożone promesy pochodzą: - w przypadku P.– z sierpnia 2022 r. i dotyczą budynku mieszkalnego jednorodzinnego, - w przypadku wody z października 2021 r. i dotyczą celów bytowych. Organ podnosi, że pomijając kwestię dat, żadna z przedłożonych umów nie dotyczy wnioskowanego przedsięwzięcia. Wobec tak sformułowanej tezy zawartej w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi należy w pierwszej kolejności podkreślić, że organ odwoławczy winien wykazać, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania organ odwoławczy jest zobowiązany do wykazania przyczyn, które uniemożliwiły mu skorzystanie z art. 136 k.p.a. W kontrolowanej decyzji Kolegium zaniechało wyjaśnienia powodów takiego rozstrzygnięcia, poprzestając na wyrażeniu wątpliwości co do prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez Wójta Gminy Zgierz. Należy w związku z tym wskazać, że odnośnie uzbrojenia terenu zapewniającego zaopatrzenie w wodę, skarżący we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazał na istniejące przyłącze do sieci wodociągowej. Jak wynika z akt postępowania przed organem I instancji, inwestor złożył do akt umowę o zaopatrzenie w wodę zawartą ze spółką "W." sp. z o.o. w dniu 19 października 2021 r. Z treści tej umowy wynika, że do działki nr [...] położonej w D. przy ul. [...] doprowadzana jest woda. Na mocy przedłożonej do akt umowy ww. spółka zobowiązuje się dostarczać wodę do powyższej nieruchomości na cele bytowe. Dostarczanie wody do innych celów wymaga zmiany umowy. Umowę zawarto na czas nieokreślony. Odnośnie dostępu do energii elektrycznej uwadze organu odwoławczego umknęło, że skarżący wraz z wnioskiem złożył także umowę zawartą w dniu 14 lutego 2023 r. z P. S.A. o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej obiektu – budynek mieszkalno-usługowy, lokalizacja: gmina Z., miejscowość D., ul [...], dz. nr [...]. Przedmiotem umowy jest przyłączenie do sieci dystrybucyjnej P. S.A. Termin przyłączenia ustalono na dzień 29 lutego 2024, umowa zawarta została na czas określony – do dnia 28 lutego 2025 r. Odnosząc "wątpliwości" zawarte w decyzji organu odwoławczego do zebranego w sprawie materiału dowodowego, Sąd doszedł do przekonania, że treść uzasadnienia decyzji Kolegium nie świadczy o istnieniu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Kolegium ograniczyło się do bardzo lakonicznego wskazania swoich wątpliwości. Nie jest zadaniem Sądu odgadywanie intencji organu oraz przyczyn, dla których wydał decyzję, jednak wobec powołanych powyżej dokumentów znajdujących się w aktach postępowania przed Wójtem Gminy Zgierz, należało ustalić, że nieruchomość, na której planowana jest inwestycja posiada przyłącze do sieci wodociągowej. Wątpliwości Kolegium w tym zakresie mogły zatem dotyczyć jedynie tego, czy uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zaopatrzenia w wodę na cele inne niż bytowe. W ocenie sądu wyjaśnienie wątpliwości Kolegium co do zaopatrzenia w wodę budynku o funkcji magazynowej i usługowej, a także wątpliwości odnośnie przyłączenia do sieci dystrybucyjnej P. S .A. powinno w pierwszej kolejności skutkować dokonaniem rzetelnej analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego dotyczy niewielkiego zakresu i mieści się w kompetencjach organu drugiej instancji do uzupełnienia postępowania. Zdaniem Sądu organ odwoławczy posiadał wystarczający zakres dokumentów, aby przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, a więc postępowanie do którego przeprowadzenia ustawodawca upoważnił organ odwoławczy. W dalszej kolejności organ drugiej instancji podnosi, że ocena co do kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest przedwczesna. W ocenie organu nie został bowiem wyjaśniony zakres planowanej działalności ślusarskiej, co jest o tyle istotne dla sprawy, że zdaniem składu orzekającego ślusarstwo to produkcja. W związku z powyższym należy podkreślić, że w sprawie została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu położonego wokół działki nr ew. [...]. Prawidłowość tej analizy nie jest kwestionowana przez organ II instancji. W wynikach tej analizy wskazano, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne, budynki magazynowe oraz budynki usługowe. Działalność usługowa realizowana jest na działce nr ewid. [...] pod nazwą P.H.U. "G.", która oferuje sprzedaż [...] oraz na działce nr ewid. [...] i [...] – pod nazwą P.U.P.H. "A.", która m.in. oferuje sprzedaż [...]. Ponadto w odległości około 25 metrów od granicy obszaru analizowanego na działce nr ewid. [...] prowadzona jest działalność usługowa przez przedsiębiorcę pod firmą "C.", oferującego [...]. Okolicznością faktyczną wymagającą zdaniem SKO dokonania ustaleń jest zatem wyłącznie wyjaśnienie zakresu planowanej przez skarżącego działalności ślusarskiej, celem ustalenia czy należy ona do działalności usługowej czy też produkcyjnej. Trafnie zatem podnosi skarżący, że uzyskanie ewentualnie dodatkowych wyjaśnień od skarżącego co do planowanej działalności ślusarskiej może mieć miejsce na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Nie można przy tym pominąć, że wnioskodawca wskazał, że planowana działalność ślusarska ma mieć charakter usługowy i takiej działalności dotyczy decyzja organu pierwszej instancji. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter swoistej promesy. Wydający ją organ ocenia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu w świetle przepisów prawa oraz wskazuje warunki i zasady, którym planowana inwestycja powinna odpowiadać. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza jednak o szczegółowych rozwiązaniach technicznych, bowiem o tym decyduje ostatecznie organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, przy czym bezwzględnie związany jest rodzajem wskazanej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., II OSK 602/07 wyraził pogląd, iż granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanego obiektu budowlanego oraz funkcja, jaką ma pełnić. W niniejszej sprawie inwestor wskazał funkcję magazynowo-usługową z częścią mieszkalną jednorodzinną, przy czym funkcję usługową sprecyzował jako usługi ślusarskie. Wobec powyższego w ocenie Sądu, odnośnie warunku kontynuacji funkcji organ odwoławczy nie wykazał, aby zasadnym było twierdzenie, że "ślusarstwo to produkcja"; innymi słowy, aby nie była możliwa działalność usługowa w zakresie ślusarstwa. Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną oraz czynności w ramach działalności ślusarskiej planowanej przez skarżącego, nie oznacza przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, a tym, samym nie wykracza poza kompetencje organu odwoławczego. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy stwierdziwszy braki w postępowaniu organu I instancji, powinien je uzupełnić, a nie przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Należało zatem stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 138 § 2, art. 136, art. 107 § 3 k.p.a.. Niezasadny natomiast okazał się podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 27 § 1 i 1a k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Art. 27 k.p.a. dotyczy sytuacji, w której członek Kolegium brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem (tj. w organie I instancji) a więc decyzji organu I instancji albo gdy postępowanie dotyczy wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 27 § 1a k.p.a.). W takiej sytuacji nie może kontrolować jako organ odwoławczy takiej decyzji w której wydaniu uczestniczył (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W związku z podnoszonym przez skarżącego zarzutem naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie. Sąd administracyjny ocenia zatem jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a. (wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., I OSK 2653/23, CBOSA). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając sprzeciw, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. O zwrocie nienależnie uiszczonego wpisu sądowego Sąd orzekł oparciu o art. 225 p.p.s.a. a.tp.