II SA/Łd 718/14

Dnia 17 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2014 roku sprawy ze skargi M. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. K. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy Al. [...] wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia M. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...], nr [...] o odmowie zwolnienia z obowiązku poniesienia kosztów postępowania administracyjnego. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...] orzekł o odmowie zwolnienia M. S. w całości od obowiązku uiszczenia kwoty 3.000 zł z tytułu kosztów wykonania ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego, na działce nr ewid. 436 w O., przy ul. A 30. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 267 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie M. S. wniosła zażalenie, w którym dowodziła, iż odmowa zwolnienia z obowiązku uiszczenia kwoty nie jest uzasadniona, bowiem jest sytuacja materialna jest zła. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przywołanym na wstępie postanowieniem stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, jeżeli kodeks tak stanowi. Postanowienie pierwszoinstancyjne zostało wydane na podstawie przepisu art. 267 K.p.a., który to przepis stanowi, iż w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Organ działając na zasadzie uznania administracyjnego, orzeka o zwolnieniu w drodze postanowienia, które nie podlega zaskarżeniu zażaleniem, a może być ewentualnie kwestionowane w odwołaniu od decyzji lub w zażaleniu na postanowienie o ustaleniu kosztów postępowania. W stanie faktycznym sprawy – jak podkreślił organ drugiej instancji – zgodnie z treścią art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. organ odwoławczy zobowiązany jest stwierdzić w drodze postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Organ akcentował, iż w sprawie niniejszej M. S. wniosła zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego możliwości takiej nie przewiduje przepis prawa, co oznacza konieczność stwierdzenia jego niedopuszczalności. Organ wyjaśnił, iż błędne pouczenie o tym, że od postanowienia przysługuje zażalenie w sytuacji, gdy zgodnie z obowiązującym stanem prawnym środek zaskarżenia nie przysługuje, nie uprawnia do zastosowania art. 112 K.p.a., w świetle którego błędne pouczenie w decyzji (lub postanowieniu) co do prawa odwołania (bądź zażalenia) nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W opisanej bowiem sytuacji nie ma podstaw do twierdzenia, że błędne pouczenie szkodzi stronie. W konkluzji organ wspomniał, że zgodność z prawem kwestionowanego postanowienia może być oceniana w postępowaniu odwoławczym od decyzji kończącej postępowanie w sprawie. W skardze do sądu administracyjnego M. S. zarzuciła [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 267 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię. W uzasadnieniu strona wywodziła, iż to z przepisu art. 264 K.p.a. wynika prawo do kwestionowania postanowienia pierwszoinstancyjnego w drodze zażalenia. Autorka skargi podniosła również, iż jej sytuacja materialna jest zła, a organy tego nie uwzględniły w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. W stanie faktycznym sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem stwierdził niedopuszczalność zażalenia od postanowienia organu pierwszej instancji w sprawie odmowy zwolnienia z obowiązku poniesienia kosztów postępowania administracyjnego. Proceduralną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiło unormowanie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a.. Zgodnie z jego brzmieniem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Postanowienie w tym przedmiocie jest ostateczne. Powołana norma wynikająca z treści art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. obliguje organ drugiej instancji do przeprowadzenia postępowania wstępnego, polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie, zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w zacytowanej normie, bowiem w takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. Powołane przepisy nakładają zatem na organ drugiej instancji obowiązek badania w pierwszej kolejności, dopuszczalności zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. W ujęciu przedmiotowym niedopuszczalnym jest zażalenie na postanowienie, od którego ustawodawca nie przewidział prawa do jego zaskarżenia. Stosownie bowiem do regulacji art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Innymi słowy, zażalenie przysługuje na precyzyjnie określone przez ustawodawcę rozstrzygnięcia. Nie ma tu znaczenia wola podmiotu dotkniętego postanowieniem czy przekonanie organu o konieczności zapewnienia obrony prawnej wyrażone w pouczeniu o prawie wniesienia środka zaskarżenia. Prawo do wniesienia zażalenia wynika z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej je przewidującej. Powyższe uwagi o ogólnym charakterze znajdują swoje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych. (vide: wyrok NSA z dnia 9 maja 2013r., w sprawie sygn. akt: II OSK 2719/11 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2011r., w sprawie sygn. akt: I SA/Wa 1048/11 i z dnia 26 listopada 2008r., w sprawie sygn. akt: I SA/Wa 1060/08; w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2008r., w sprawie sygn. akt: II SA/Po 532/07 i inne; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym strona może wnieść zażalenie tylko gdy ustawa przewiduje takie prawo. Zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia jest niedopuszczalne, co obliguje organ do stwierdzenia jego niedopuszczalności. Powracając na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie organu nadzoru budowlanego wydane na podstawie art. 267 K.p.a. w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku poniesienia kosztów postępowania administracyjnego. Powołany przepis art. 267 K.p.a. stanowi, iż w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Z treści zacytowanego przepisu nie wynika, aby na postanowienie wydane na jego podstawie przysługiwało prawo wniesienia zażalenia. Omawiany przepis nie zawiera zatem żadnej normy, która uprawniałaby adresata postanowienia wydanego na jego podstawie do wniesienia środka zaskarżenia. Wobec tego, trafnie organ odwoławczy stwierdził, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., niedopuszczalność zażalenia skarżącej na postanowienie organu pierwszej instancji. Skoro wyłączona była możliwość odrębnej kontroli instancyjnej tego postanowienia, organ odwoławczy nie był uprawniony do jego merytorycznej oceny. Takie rozstrzygnięcie – w ocenie sądu – zasługuje na aprobatę. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż podstaw do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 267 K.p.a. nie można dopatrywać się w treści art. 264 § 2 K.p.a., który wskazuje, iż na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Powołany przepis art. 264 § 2 K.p.a. odnosi się do postanowienia wydanego na podstawie art. 264 § 1 K.p.a., czyli postanowienia w sprawie ustalenia kosztów postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010r., w sprawie sygn. akt: I OSK 1282/09 oraz wyroki WSA: w Krakowie z dnia 10 stycznia 2012r., w sprawie sygn. akt: III SA/Kr 249/11 oraz w Warszawie z dnia 16 maja 2005r., w sprawie sygn. akt: VII SA/Wa 396/04 i inne; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie postanowienie, jako rozstrzygnięcie końcowe w sprawie kosztów postępowania, należy wyraźnie odróżnić od postanowienia, którego przedmiotem jest zwolnienie (w całości lub części) z obowiązku ponoszenia opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania. Niewątpliwie regulacja art. 264 § 2 K.p.a., jako że odnosi się do ściśle określonego rozstrzygnięcia, nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej, która zmierzałaby do objęcia jego zakresem także innych orzeczeń, których przedmiotem są zagadnienia związane z kosztami postępowania. Takie zapatrywanie w świetle powołanego już wcześniej przepisu art. 141 § 1 K.p.a. nie znajduje uzasadnienia. Uzupełniając powyższe uwagi wyjaśnić należy, iż organ nadzoru budowlanego, po zakończeniu postępowania – jednocześnie z wydaniem decyzji – będzie mógł ustalić w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 K.p.a.). Rozstrzygnięcie to strona będzie mogła kwestionować w drodze zażalenia stosownie do art. 264 § 2 K.p.a.. Konkludując powyższe rozważania, sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa i nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku o oddaleniu skargi. O zwrocie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej przez pełnomocnika z urzędu, sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 250 P.p.s.a. w zw. z treścią § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013r., poz. 490). a.tp.