II SA/Łd 749/14

Dnia 4 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 roku sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma informującego o zwrocie nadpłaconej kwoty z tytułu ustalonej opłaty adiacenckiej oddala skargę. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność odwołania B. S. od pisma Wójta Gminy L. z dnia [...], znak: [...] informującego o zwrocie nadpłaconej kwoty w wysokości 17.547,37 z tytułu ustalonej opłaty adiacenckiej. Jak wynika z akt sprawy ostateczną decyzją z dnia [...] nr [...], znak: [...] Wójt Gminy L. ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 21.934,20 zł, której spłata na wniosek B. S., zgodnie z art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej w skrócie "u.g.n", została rozłożona na 10 rat rocznych w wysokości 2.193,42 zł (każda rata). Raty, o których mowa wyżej, podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksla stosowanej przez Narodowy Bank Polski, a termin ich spłat (oprócz pierwszej) wyznaczono do 31 marca każdego kolejnego roku (aż do spłaty całej należności). Do dnia 31 marca 2014 r. należność strony wobec Gminy L. z tytułu opłaty adiacenckiej wynosiła kwotę drugiej raty opłaty adiacenckiej - 2.193,42 zł plus odsetki w wysokości 642,92 zł, co czyni razem kwotę: 2.836,34 zł. W dniu 31 marca 2014 r. na rachunek Urzędu Gminy w L. wpłynęły od B.S. dwa przelewy na łączną kwotę 20.383,71 zł (pierwszy przelew w wysokości 18.190,29 zł oraz drugi na kwotę 2.193,42 zł). Organ z powyższych kwot dokonał potrąceń na poczet drugiej raty opłaty adiacenckiej w wysokości 2.193,42 zł oraz odsetki od stopy redyskonta weksla, które wynoszą 642,92 zł. Pozostała kwota stanowiła nadpłatę w wysokości 17.547,37 zł w stosunku do wymaganej należności w tym czasie. Kwota stanowiąca nadpłatę została w dniu 1 kwietnia 2014 r. zwrócona na konto B. S., o czym organ poinformował stronę pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...]. Od wspomnianego pisma B. S. wniosła odwołanie i zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 147 ust. 1 u.g.n., przez niewłaściwą jego wykładnię i przyjęcie, iż termin płatności rat adiacenckich zastrzeżony jest na korzyść wierzyciela oraz art. 7, 8, 11, 12 § 1 K.p.a. przez wydanie postanowienia sprzecznego z decyzją z dnia [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej i na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji przywołując art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 6 K.p.a. i art. 134 K.p.a. wyjaśnił, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Dalej Kolegium stwierdziło, że odwołanie jest środkiem zmierzającym do kontroli decyzji wydawanych przez organy I instancji w postępowaniu administracyjnym, zaś wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem zaskarżenia w przypadku decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Decydujące znaczenie dla określenia, czy dane pismo jest odwołaniem (bądź wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy) ma nie jego oznaczenie, lecz możliwość określenia, czy stanowi wyraz niezadowolenia z oznaczonej decyzji wydanej przez organ administracji. Zatem koniecznym warunkiem do wniesienia odwołania jest wydanie przez organ administracji publicznej I instancji decyzji administracyjnej. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 K.p.a., iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej prawnej formie. W rozpoznawanej sprawie niespornym jest, że pełnomocnik B. S. wyraża niezadowolenie z informacji zawartej w piśmie Wójta Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2014 r. o zwrocie nadpłaconej kwoty w wysokości 17.547,37 zł z tytułu ustalonej opłaty adiacenckiej. Do przedmiotowego pisma nie będzie miała zastosowania ustanowiona na gruncie art. 127 K.p.a. instytucja odwołania, która odnosi się wyłącznie do decyzji administracyjnej. Odwołanie B. S. jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, bowiem w tej sprawie brak jest decyzji administracyjnej. W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 518), której przepisy wprowadzają instytucję opłaty adiacenckiej, brak jest normy prawnej, która wprost przewidywałaby formę decyzji dla informacji o zwrocie nadpłaty z tytułu ustalonej opłaty adiacenckiej, a tym samym stanowiłaby o decyzyjnym rozstrzygnięciu indywidualnej sprawy administracyjnej w tym zakresie. W tej sytuacji Kolegium nie podzieliło przekonania pełnomocnika odwołującej, iż pismo Wójta Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2014 r, traktować należy jako decyzję, pomimo nie wskazania tego w sposób jednoznaczny przez organ. W orzecznictwie podkreśla się, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwionej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji, a mianowicie oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Ta minimalna liczba elementów pisma organu administracji w połączeniu z uregulowaniem prawa materialnego i procesowego odnoszącego się do sprawy, której pismo dotyczy, pozwala na ustalenie wszystkich, wcześniej już wymienionych, składników materialnego pojęcia decyzji administracyjnej. Wprawdzie jak wskazał pełnomocnik, przytoczone pismo wskazuje organ administracji wydający akt - Wójta Gminy L., adresata aktu - B. S., rozstrzyga o istocie sprawy - zwrot "nadpłaconej kwoty", oraz odmowa przyjęcia pozostałej części opłaty adiacenckiej, podpis osoby reprezentującej organ administracji — z upoważnienia Wójta Gminy podpis M. J., to jednak brak jest przepisów prawa materialnego, które pozwalałyby na rozstrzygniecie tej konkretnej kategorii sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W skardze na powyższe postanowienie złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. S. reprezentowana przez adwokata P. W. zarzuciła naruszenie art. 104 § 1 i art. 134 K.p.a., poprzez przyjęcie, że pismo Wójta Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie stanowi decyzji administracyjnej i w konsekwencji stwierdzenie niedopuszczalności odwołania i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. stwierdzające niedopuszczalność odwołania B. S. od pisma Wójta Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2014 r. informującego o zwrocie nadpłaconej kwoty w wysokości 17.547.37 zł z tytułu ustalonej opłaty adiacenckiej. Podstawę prawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 134 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, który zresztą skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, że na tle przepisu art. 134 K.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a. (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 598/13 – Lex nr 1368972, Gliwicach z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Gl 124/12 – Lex nr 1145242, Krakowie z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1759/11- Lex nr 1121400 i z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 268/10 – Lex nr 669482, Łodzi z dnia 14 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1299/10 – Lex nr 994145, Gdańsku z dnia 18 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 290/07 – Lex nr 603716, Wrocławiu z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 848/13 – Lex nr 1435714). W rozpoznawanej sprawie istota sporu pomiędzy stronami postępowania sprowadzała się zasadniczo do odpowiedzi na pytanie, czy – jak twierdzi skarżąca – pismo Wójta Gminy L. informujące o zwrocie nadpłaconej kwoty z tytułu ustalonej opłaty adiacenckiej jest decyzję administracyjną, czy też jak twierdzi organ – rzeczone pismo nie jest decyzją administracyjną, a skoro tak, to nie przysługuje od niego odwołanie. W przekonaniu sądu stanowisko Kolegium zaprezentowane w tej kwestii w motywach zaskarżonego postanowienia jest co do zasady uzasadnione i zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W tej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że ostateczną decyzją z dnia [...] Wójt Gminy L. ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 21.934,20 zł, której spłata na wniosek B. S., została rozłożona na 10 rat rocznych w wysokości 2.193,42 zł (każda rata). Raty, o których mowa wyżej, podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksla stosowanej przez Narodowy Bank Polski, a termin ich spłat (oprócz pierwszej) wyznaczono do 31 marca każdego kolejnego roku (aż do spłaty całej należności). Okolicznością niesporną pomiędzy stronami postępowania pozostaje również fakt, że w dniu 31 marca 2014 r. B. S. dokonała dwóch przelewów na rachunek bankowy Urzędu Gminy w L. na łączną kwotę 20.383,71 zł (pierwszy przelew w wysokości 18.190,29 zł oraz drugi na kwotę 2.193,42 zł. Organ z powyższych kwot dokonał potrąceń na poczet drugiej raty opłaty adiacenckiej w wysokości 2.193,42 zł oraz odsetki od stopy redyskonta weksla, które wynoszą 642,92 zł. Pozostała kwota w wysokości 17.547,37 zł, którą organ potraktował jako nadpłatę ustalonej opłaty adiacenckiej w dniu 1 kwietnia 2014 r. została zwrócona na konto B. S., o czym organ poinformował stronę pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Od powyższego pisma skarżąca odwołała się wywodząc, że jest ono decyzją administracyjną. Stanowisko skarżącej w tej kwestii jest niewątpliwie błędne i nie zasługuje na akceptację. Rację ma – w przekonaniu sądu Kolegium – twierdząc, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 518), a zwłaszcza art. 147 i art. 148 regulujące instytucję opłaty adiacenckiej nie przewidują normy prawnej, która expressis verbis stanowiłaby, że pisemna informacja o zwrocie nadpłaty ustalonej opłaty adiacenckiej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem sądu błędem jest jednak traktowanie pisma organu I instancji jako informacji o zwrocie nadpłaty z tytułu ustalonej opłaty adiacenckiej. Pismo Wójta Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2014 r. należy bez wątpienia traktować jako oświadczenie wierzyciela o odmowie przyjęcia zobowiązania, a nie jak decyzję administracyjną. W rozumieniu art. 486 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 121) wierzyciel dopuszcza się zwłoki, gdy bez uzasadnionego powodu bądź uchyla się od przyjęcia zaofiarowanego świadczenia, bądź odmawia dokonania czynności, bez której świadczenie nie może być spełnione, bądź oświadcza dłużnikowi, że świadczenia nie przyjmie. W takiej sytuacji organ niewątpliwie nie był zobowiązany wydać jakiejkolwiek decyzji. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że pismo Wójta Gminy L. zawiera minimum elementów określonych w art. 107 § 1 K.p.a., których wystąpienie pozwoliłoby potraktować je jako decyzję administracyjną, a mianowicie wskazanie organu, adresata aktu, rozstrzygnięcie co do istoty sprawy i podpis osoby reprezentującej organ, nie jest jednak wystarczające, ażeby stwierdzić, że w tym wypadku mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Jak trafnie podkreśliło Kolegium, rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej powinno wprost wynikać z przepisów prawa materialnego. Prezentowane przez organ stanowisko jest zresztą ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 3 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 2210/12 – Lex nr 1429055, 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 30/11- Lex nr 1149370, 18 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 911/11 – Lex nr 1225707, 22 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1683/14 – Lex nr 1492995). Warunek ten w realiach rozpoznawanej sprawy nie został jednak spełniony. Podsumowując, w tej sprawie skarżąca wniosła odwołanie od pisma Wójta Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2014 r., błędnie sądząc, że jest ono decyzją administracyjną. W zaistniałej sytuacji Kolegium pomimo błędnej kwalifikacji rzeczonego pisma prawidłowo uznało, że mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania o charakterze przedmiotowym, co uzasadniało wydanie postanowienia w trybie art. 134 K.p.a. Mając powyższe na względzie sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. LS