II SA/Łd 87/25

Dnia 7 maja 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2025 roku sprawy ze skargi O.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 29 listopada 2024 r. znak: KO.420.233.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc Zaskarżoną decyzją z 29 listopada 2024 r. znak: KO.420.233.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu odwołania O.P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Radomska z 19 września 2024 r. znak: TRM.6730.205.2021.AM w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Z akt wynika, że sprawa ustalenia warunków zabudowy na wniosek E.R. z 17 września 2021 r. była już przedmiotem rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, które decyzjami z 27 kwietnia 2022 r., z 9 lutego 2023 r. oraz z 20 grudnia 2023 r. uchyliło decyzje organu pierwszej instancji odpowiednio z 23 lutego 2022 r., z 9 listopada 2022 r. oraz z 6 września 2023 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kontynuując postępowanie Prezydent Miasta Radomska decyzją z 19 września 2024 r., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 - dalej w skrócie "u.p.z.p."), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej oraz zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na garaże wraz z niezbędną częściową rozbiórką i budową, na działce nr ew. [...] obręb [...] R. Od powyższej decyzji odwołała się właścicielka działki nr ew. [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji O.P. - reprezentowana przez pełnomocnika A. P., którą organ pierwszej instancji uznał za stronę postępowania. Odwołująca podniosła zarzuty naruszenia art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., art. 53 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Powołaną na wstępie decyzją z 29 listopada 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 572 - dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszym rzędzie wyjaśnił, że w toku postępowania w rozpatrywanej sprawie uległy zmianie przepisy u.p.z.p., stanowiące podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986), dokonującej tych zmian od dnia 3 stycznia 2022 r., do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Również, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), dokonującej zmian w u.p.z.p. od dnia 24 września 2023 r., do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Zatem w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed 3 stycznia 2022 r. Z dniem 3 stycznia 2022 r. zmianie uległo także rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), jednakże zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2399), do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. W odniesieniu do stosowania przepisów rozporządzenia, zastąpionego w dniu 26 lipca 2024 r. przez rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r. poz. 1116 - dalej "rozporządzenie z 2024 r."). zastosowanie znajduje przepis art. 71 ustawy zmieniającej, który stanowi, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 16 ust. 2 i art. 61 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych odpowiednio na podstawie art. 16 ust. 2 i art. 61 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, jednak nie dłużej niż przez 36 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, i mogą być w tym czasie zmieniane w granicach określonych odpowiednio w art. 16 ust. 2 i art. 61 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W dniu wejścia w życie rozporządzenia z 2024 r. utraciło moc dotychczasowe rozporządzenie, z jednym jednak wyjątkiem. Rozporządzenie z 2024 r. zawiera bowiem przepis przejściowy - § 12, zgodnie z którym do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Innymi słowy, do spraw będących w toku w dniu wejścia w życie rozporządzenia z 2024 r. zastosowanie znajduje rozporządzenie z 2003 r., a tak jest w rozpatrywanej sprawie, gdzie wniosek złożono 17 września 2021 r. Kolegium odwołując się w następnej kolejności do art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 2, art. 56 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśniło, że rolą decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o możliwości określonego zagospodarowania terenu. Stosownie do treści art. 56 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli planowana inwestycja spełnia uwarunkowania określone w tych przepisach i nie sprzeciwiają się jej przepisy odrębne. Dla podjęcia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy na określonym terenie nie jest wymagana zgoda właścicieli sąsiednich nieruchomości. Sporna decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co podkreśla art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Decyzja z mocy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. musi zawierać wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich. Kolegium nie zgodziło się ze skarżącą, iż decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki, wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie są rozważane kwestie dotyczące negatywnego wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. W rozpoznawanej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedzało sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Kolegium, nie można zgodzić się z odwołującą, iż autor analizy wyznaczył granice terenu analizowanego niezgodnie z regułami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Jak wynika z analizy, główny wjazd na teren inwestycji będzie odbywać się z drogi gminnej - ul. [...]. Za front terenu objętego wnioskiem uznano zatem część działki przylegającą do działki drogowej. Szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 21 m (szerokość frontu działki, w jej pełnych granicach ewidencyjnych), zatem trzykrotna szerokość frontu tego terenu wynosi 63 m. Obszar analizowany nie ujawnia wyłącznie nieznacznego wschodniego fragmentu terenu. Jednakże nie ma to żadnego wpływu na dokonane ustalenia ze względu na fakt, iż w brakującym obszarze znajdują się wyłącznie działki niezabudowane nr ew. [...], [...] oraz działka drogowa nr ew. [...]. Wyznaczony obszar analizy zaznaczono linią przerywaną koloru czarnego na załączniku graficznym. Nadto przeprowadzając analizę, wbrew twierdzeniom odwołującej, kierowano się zasadą, że w wypadku gdy linia rozgraniczająca "przecina" wyodrębnioną geodezyjnie działkę, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tą część, która jest położona poza obszarem analizowanym. Na tak wyznaczonym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa oraz zabudowa związana z funkcjonowaniem infrastruktury gazowej. Na zabudowę mieszkaniową składają się budynki mieszkalne jednorodzinne, gospodarcze oraz sklasyfikowane jako inne. Część budynków wykorzystywana jest jako garaże. Ponadto w sąsiedztwie terenu inwestycji wykształciła się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oparta na tzw. sięgaczu na działkach nr ew. [...], [...], [...]. Zabudowa zagrodowa w obszarze analizowanym nie charakteryzuje się zagospodarowaniem mającym wpływ na zamieszkanie w sąsiedztwie, o czym świadczy wymieszanie funkcji zabudowy zagrodowej z jednorodzinną (przeważająca na obszarze jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Wytworzona struktura ma charakter skoncentrowanej zabudowy podmiejskiej. W analizowanym obszarze występuje także droga wewnętrzna na działce nr ew. [...], wzdłuż której wykształcona jest zabudowa w podobny sposób co planowana, tj. w rzędzie "prostopadle" do drogi publicznej - ul. [...]. Ponadto na działkach nr ew. [...], [...] występuje zabudowa w formie bliźniaczej (w chwili obecnej na działce objętej inwestycją i działce nr ew. [...] również występuje zabudowa w formie bliźniaczej). Zauważono, że np. na działce nr ew. [...] znajdują się aż 3 budynki mieszkalne jednorodzinne (zgodnie z danymi zawartymi na kopii mapy zasadniczej przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjno-Kartograficznego, co potwierdza również wypis z rejestru gruntów i budynków). Według Kolegium należy zgodzić się z organem pierwszej instancji, iż planowana inwestycja jest możliwa do pogodzenia z funkcją zabudowy i sposobem zagospodarowania nieruchomości w obszarze analizowanym. Spełniona jest wobec tego zasada dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeczy twierdzeniu odwołującej, iż w obszarze analizowanym "występuje w przeważającej mierze funkcja zabudowy zagrodowej". Na 28 przeanalizowanych nieruchomości, zabudowa zagrodowa występuje bowiem jedynie na 4 nieruchomościach, natomiast na pozostałych nieruchomościach występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W obszarze analizowanym dominuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej. Zabudowa szeregowa/bliźniacza, jak i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, a przede wszystkim pełnią tę samą funkcję mieszkaniową zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.). Nie można również zgodzić się z odwołującą, iż planowana jest zabudowa wielorodzinna, opisana jako zabudowa jednorodzinna szeregowa. Projektowana zabudowa jednorodzinna bliźniacza i szeregowa nie narusza zastanego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego (opisanego w analizie urbanistycznej) i w pełni się z nim komponuje oraz kontynuuje funkcję tego terenu, zaś istniejąca w obszarze zabudowa jest tego rodzaju, że pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Autor analizy ustalił charakterystyczne parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym na 28 nieruchomościach, co zobrazowano w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Pozwala to na stwierdzenie, iż bezpodstawny jest zarzut nieujęcia w części tekstowej i graficznej analizy "jaki dokładnie obszar został poddany analizie, jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu, o który ustalone zostały podstawowe parametry inwestycji oraz brak spójności pomiędzy częścią graficzną i częścią pisemną analizy". Również zarzut odwołującej się, iż znajdująca się w aktach sprawy analiza urbanistyczna jest niepełna, ponieważ porównanie mapy stanowiącej załącznik graficzny analizy z danymi przedstawionymi w tabeli prowadzi do wniosku, że nie wszystkie działki z wyznaczonego obszaru analizy zostały uwzględnione w części tabelarycznej analizy, ponadto nie wszystkie budynki zostały objęte analizą, nie znajduje potwierdzenia w materiale sprawy. Kolegium nie zidentyfikowało takich uchybień. Według Kolegium, w sprawie przeanalizowano parametry i cechy zabudowy w obszarze analizowanym. Sposób wyznaczenia każdego parametru, poczynając od linii zabudowy, a kończąc na geometrii dachu i zastosowana dlań podstawa prawna, zostały uzasadnione. Argumentacja organu prezentowana w analizie w zakresie ustalonych parametrów jest dopuszczalna w światle zasad ich ustalania określonych w rozporządzeniu. Na podstawie przeprowadzonej analizy określone zostały warunki dla planowanej zabudowy, będące merytorycznymi elementami rozstrzygnięcia wymaganymi przez art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Linia zabudowy została ustalona, na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia i stanowi przedłużenie linii wyznaczonej przez elewację frontową budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...]. Nieprzekraczalną linię zabudowy przedstawiono na załączniku nr 1 do decyzji. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. W rozpatrywanej sprawie wyjaśniono, iż wskazany teren inwestycji jest zlokalizowany przy drodze gminnej. Linia zabudowy ma przebieg nieregularny i tworzy uskoki pomiędzy sąsiednimi nieruchomościami. Linia zabudowy nie tworzy żadnej zwartej kontynuacji. Dla planowanej inwestycji ustalono zatem nieprzekraczalną linię zabudowy jako przedłużenie linii wyznaczonej przez elewację frontową budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na terenie inwestycji, zgodnie z załącznikiem graficznym. Zdaniem Kolegium, dopuszczalnym jest w stanie faktycznym sprawy ustalenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalona została od 24,5% do 29% w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Wskaźnik powierzchni zabudowy to suma powierzchni, jaką zajmują wszystkie budynki na działce budowlanej. Z analizy wynika, iż w granicach terenu analizowanego rzeczony wskaźnik jest różnorodny i kształtuje się od 2% (działka nr [...]) do 51 % (działka skarżącej nr [...]). Średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi 22,3%. Obszar analizowany stanowi fragment intensywnie zabudowanej części miasta, przy drodze publicznej (gminnej), do której już są doprowadzone drogi wewnętrzne obsługujące zabudowę wykształconą przy tych drogach (np. nieruchomości na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], dla których wskaźnik zabudowy wynosi kolejno: 22%, 33%, 43%, 28%, 7%, 25%). Powyższe potwierdza, iż zabudowa obsługiwana przez tzw. sięgacz cechuje się intensywnością również w większości przekraczającą wartość średnią dla obszaru analizowanego. We wniosku inwestor wskazał planowaną powierzchnię zabudowy budynków mieszkalnych wraz z budynkiem garażowym ok. 800 m2. Wniosek obejmuje intensywność zabudowy na poziomie do 29%, zatem mieści się w wartościach progowych charakteryzujących sąsiedni obszar analizowany. Tym samym ustalenie wskaźnika od 24,5% do 29% pozwoli na zabudowę od 686,73 m2 do 812,87 m2. Ustalenie w decyzji wskaźnika zabudowy znajduje uzasadnienie w analizie architektoniczno-urbanistycznej oraz nie przekracza najwyższych wskaźników zabudowy z obszaru analizowanego. Zdaniem Kolegium, ustalenia organu pierwszej instancji odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy nie naruszają § 5 ust. 2 rozporządzenia. Wbrew temu co twierdzi skarżąca, w sprawie nie został naruszony art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ustalenie wielkości powierzchni zabudowy nie w odniesieniu do działki, której dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy a jedynie w odniesieniu do jej części. Znajdująca się w aktach sprawy analiza nie potwierdza tego zarzutu. Szerokość elewacji frontowej budynku ustalono od 7 m do 8 m, stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia, a dla budynku mieszkalnego zmienionego na garaże, szerokość elewacji frontowej ustalono bez zmian, tj. jak wynika z analizy stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji i pisma inwestora wynosi ona 6 m (data wpływu pisma do organu 09.06.2022 r.). Wnioskowana szerokość budynków mieszkalnych to ok. 7 m i 8 m. Z analizy wynika, iż szerokości elewacji frontowej budynków w obszarze analizy są zróżnicowane: dla budynków mieszkalnych wynoszą: od 5 m (działka nr ew. [...]), przez m.in.: 6 m (działka nr [...]), 6,5 m (działki nr [...]-[...] i [...]-[...]), 8 m (działki nr [...],[...]), 9 m (działki nr [...], [...]), 10 m (działka nr [...]) do 14,5 m (działka nr [...]), a dla budynków gospodarczych i sklasyfikowanych jako inne wynoszą: od 2 m (działka nr [...]), przez m.in. 6 m (działki [...], [...], [...], [...]), 6,5 m (działki nr [...], [...]), 7 m (działka nr [...]), 7,5 m ([...]), 8 m (działka nr [...]), do 12 m (działka nr [...]). Średnia szerokość elewacji frontowych wszystkich budynków w analizowanym obszarze wynosi 7,4 m (średnia +/- 20% wynosi od 5,9 m do 8,9 m - wartość zaokrąglona do wartości dziesiętnych). Zatem ustalona minimalna szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych jest nieznacznie mniejsza niż średnia szerokość elewacji frontowych wszystkich budynków w analizowanym obszarze. Natomiast ustalona wartość maksymalna szerokości elewacji frontowej budynków mieszkalnych znajduje się na działkach nr [...], [...]. Również szerokość elewacji frontowej ustalona dla budynku garażu - bez zmian (tj. 6 m) znajduje uzasadnienie w analizie. Zdaniem Kolegium, ustalona w decyzji szerokość elewacji frontowej nie odbiega od parametrów, jakie funkcjonują w obszarze analizowanym. Nie naruszy ona ładu przestrzennego obszaru analizowanego, bowiem nie przekracza wartości maksymalnych występujących w obszarze analizowanym. Kolegium nie zgodziło się z odwołującą, że fronty planowanych budynków, co wynika z treści decyzji nie zostały uwzględnione od strony ulicy [...] tylko względem wewnętrznej drogi. W sprawie nie ma projektowanej drogi wewnętrznej tylko ciąg pieszy. Za front przyjęto tę część działki, która przylega do ulicy [...], zatem mówiąc o szerokości elewacji frontowej budynków należy odnieść ją do szerokości od tej ulicy. Również wnioskodawca w piśmie, które wpłynęło do organu 8 grudnia 2021 r., wskazuje, iż elewacja frontowa - od strony głównego wjazdu i wejścia na działkę, a jak wynika z wniosku główny wjazd na teren inwestycji jest od ul. [...]. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki lub okapu dla planowanych budynków mieszkalnych organ ustalił, na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia od 3 m do 5,5 m, natomiast dla budynku mieszkalnego zmienionego na garaże od 2,5 m do 4 m. Inwestor wnioskował o wysokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych ok. 5,5 m, zaś budynku garażowego ok. 2,5 m. W obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne, których wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki mieści się w przedziale od 3 m do 8 m. Ponadto w sąsiedztwie występują też budynki gospodarcze i sklasyfikowane jako inne o wysokości od 2 m do 4,5 m. W bezpośrednim sąsiedztwie (przy drodze publicznej) znajdują się budynki o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki lub okapu: 6,5 m (budynek mieszkalny na działce nr ew. [...]), 4 m (budynek mieszkalny na działce nr ew. [...]). Pomiędzy sąsiednimi działkami terenu inwestycji występuje więc "uskok" linii gzymsu/okapu. W obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne m.in. o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zbliżonej do ustalonej, tj. 3 m (działka [...], [...]), 3,2 m (działka nr [...]), 4,5 m (działka nr [...]), 5 m (działka nr [...]), 6 m (działka [...], [...]). Dla budynku mieszkalnego zmienionego na garaże ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu od 2,5 m, tj. budynki gospodarcze/garażowe/inne na działkach [...], [...], [...], [...], do 4 m, tj. budynki gospodarcze/garażowe/inne na działkach nr [...], [...], [...]. Jednocześnie w analizie wyjaśniono, iż "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla powstałego budynku garażu określa się do wysokości 4,0 m bowiem z wniosku co prawda wynika, iż projektowana wysokość to 2,5 m, ale uwzględniając maksymalną wysokość kalenicy określoną we wniosku tj. 5,5 m oraz maksymalny kąt nachylenia tj. 30° wraz z wnioskowaną szerokością elewacji frontowej 6 m i kierunkiem głównej kalenicy oznacza, że nie jest możliwe osiągnięcie wysokości 5,5 m. Wobec powyższego wysokość zwiększono, celem możliwości osiągnięcia wnioskowanej wysokości kalenicy oraz realizacji dachu o spadku mniejszym niż 30° (wniosek określa spadek "do 30°"). Powyższe ustalenie było możliwe ze względu na zróżnicowanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w budynkach objętych analizą tj. zastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium, wskazana przez organ wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej będzie korespondowała z cechami istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym i nie wprowadza wartości, które stanowiłyby dysproporcję dla istniejącego ładu przestrzennego. Ustalona wysokość nie narusza treści § 7 ust. 4 rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynika z analizy urbanistycznej i jest jednocześnie spójne z zabudową występującą w obszarze analizowanym. Geometria dachu została ustalona w sposób wskazany w § 8 rozporządzenia odpowiednio do dachów zabudowy występujących na obszarze analizowanym. Ustalono dla budynków mieszkalnych: dach dwuspadowy, kąt nachylenia połaci od 16° do 30°, o kalenicy głównej prostopadłej lub równoległej względem i wysokość kalenicy od 6 m do 8 m. Dla budynku mieszkalnego zmienionego na garaże ustalono dach jednospadowy ze spadkiem głównych połaci od 16o do 30°, wysokość kalenicy głównej od 4 m do 5,5 m o kierunku głównej kalenicy prostopadle względem frontu działki. W obszarze analizowanym budynki posiadają dachy płaskie, jednospadowe, dwuspadowe i wielospadowe, o spadku głównych połaci mieszczącym się od 2° przez: 5°, 10°, 15°, 20°, 25°, do 45° (nie wliczając dachu mansardowego). Wysokości kalenic głównych budynków wynoszą od 2,2 m, przez: 3,7 m, 4 m, 4,5 m, 5 m, 5,5 m, 6 m, 7 m, 8 m, 8,5 m, do 9 m (występują budynki niższe bez kalenic o wysokości od 2 m). Kierunki głównych kalenic są prostopadłe i równoległe względem frontu działek. Wyznaczone parametry harmonizują z geometrią dachów budynków położonych w obszarze analizowanym i nie przekraczają wartości maksymalnych w obszarze analizowanym. Ustalona geometria dachów nie pozostaje zatem w sprzeczności z zastanym sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich z obszaru analizy. Kolegium odnosząc się do określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy stwierdziło, że zostały one wyznaczone w sposób dopuszczony przez przepisy rozporządzenia, bowiem wynikają one z przeprowadzonej analizy, która wykazała, że planowana inwestycja zachowuje cechy zabudowy sąsiedniej. Analiza odpowiada przepisom prawa, zawiera ona część opisową i graficzną. Przeprowadzona analiza wykazała, że w przypadku projektowanej inwestycji spełnione zostały warunki, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jak wynika z akt sprawy pozostałe przesłanki określone w pkt 2-6 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione łącznie, co umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy, tj. teren posiada dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej ul. [...]; istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co potwierdza pismo P. Sp. z o.o. w R. z 31 sierpnia 2021 r.; pismo P. S.A. z 16 sierpnia 2021 r., uaktualniona informacja P. S.A. z 20 lutego 2023 r.; teren objęty wnioskiem, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż teren inwestycji nie obejmuje gruntów chronionych; inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Zdaniem Kolegium, bezpodstawny jest zarzut, iż organ nie ustalił i nie wskazał strefy kontrolowanej gazociągu, a więc nie dokonał ustalenia okoliczności pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie czy przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. została spełniona. Jak wynika z pism P. z 20 maja 2024 r. i z 3 czerwca 2024 r. przebiegający przez teren inwestycji odcinek gazociągu średniego ciśnienia DNI 50 jest nieczynny. Jednak formalne potwierdzenie tego faktu będzie wymagało zgłoszenia do państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Czas przeprocesowania tej informacji może potrwać ok. 3 miesiące lub dłużej. Dlatego zaproponowano zawarcie w decyzji tej informacji. Projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony przez: zarządcę drogi gminnej - ulicy [...]: pismo Wydziału Inwestycji i Inżynierii Miejskiej Urzędu Miasta R. z 24 maja 2024 r.; Marszałka Województwa Łódzkiego, z uwagi na położenie terenu inwestycji w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] – N. (część N W); Dyrektora Zarządu Zlewni w Sieradzu, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - organem właściwym do uzgadniania w zakresie melioracji wodnych; Starostą Powiatu [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych; Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Ponadto projekt został przesłany do zaopiniowania przez zarządcę sieci gazowej: P. Sp. z o.o., Oddział Gazowniczy w Ł., pismem z 23 maja 2024 r. z uwagi na przebieg gazociągu przez teren inwestycji. Zgodnie z pismami P., Oddział w Ł., z 20 maja 2024 r. i z 3 czerwca 2024 r. przez teren inwestycji przebiega nieczynny gazociąg średniego ciśnienia DNI50. Wbrew twierdzeniom odwołującej w sprawie nie naruszono art. 53 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. bowiem dokonano analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego architekta z art. 5 pkt 3 u.p.z.p. (mgr inż. arch. Ł.W.) i uzgodniony z właściwymi organami określonymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. O ostatecznym kształcie planowanej inwestycji przesądzi organ architektoniczno-budowlany. Kolegium nie zgodziło się z odwołującą, iż organ pierwszej instancji uchylił się od rozstrzygania w przedmiocie lokalizacji istniejącego budynku w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy. W sprawach o warunki zabudowy przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie ma zastosowania. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga zagadnień techniczno-budowlanych. Budynek, który będzie w granicy jest budynkiem istniejącym. Nastąpi jedynie zmiana jego sposobu użytkowania z budynku mieszkalnego na garaże wraz z niezbędną częściową rozbiórką i budową. Jak wynika również z analizy stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji oraz z informacji o działce nr [...] (informacja z [...] lipca 2024 r.) na działce znajduje się budynek mieszkalny, którego powstanie datowane jest na 1934 r. Zatem skoro budynek stoi do dnia dzisiejszego i jest ujawniony w ewidencji, to należy uznać, iż powstał on zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie, gdy był wznoszony. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Kolegium, O.P. reprezentowana przez adwokata wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jego uchylenie w całości z powodu naruszenia: 1) przepisów prawa materialnego: - art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ustalenie wielkości powierzchni zabudowy nie w odniesieniu do działki, której dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy a jedynie w odniesieniu do jej części a w konsekwencji wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w oderwaniu od średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, w szczególności nie uwzględnienie w powyższej analizie powierzchni utwardzonych placów manewrowych, parkingów oraz ciągów pieszych, oraz poprzez brak kontynuacji funkcji zabudowy w zakresie górnej krawędzi elewacji frontowej jak i jej szerokości; - art. 53 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zaniechanie przeprowadzenia analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidywana jest inwestycja; - poprzez nieuzasadnione odstępstwo od średniej szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji, prowadzące do naruszenia nadrzędnego celu ustawy, którym jest zapewnienie ładu przestrzennego; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niezachowanie wymogu kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu inwestycji; - § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nie rozstrzygnięcie w treści decyzji co do zgodności lokalizacji zabudowy w granicy z działką sąsiednią, do czego organ był uprawniony po ustaleniu czy tak projektowana lokalizacja nie narusza ładu przestrzennego na analizowanym obszarze. Skoro zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. "a" w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w decyzji o warunkach zabudowy określa się między innymi warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego to należy ustalić czy w sąsiedztwie planowanej inwestycji powszechnym standardem zabudowy jest zabudowa po granicy działki, bowiem jest to element ładu przestrzennego, którego warunki i wymagania ochrony należy wskazać w decyzji o warunkach zabudowy. Tym bardziej, że w piśmie wnioskodawcy znalazła się informacja, z której wynika, że planowany do rozbudowy budynek garażu prawdopodobnie stanowi samowolę budowlaną, strona nie dysponuje żadnym dokumentem potwierdzającym jego legalność; 2) prawa procesowego w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy a w szczególności; - przyjęcie, że sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu spełnia minimalne wymagania wynikające z przepisów prawa, podczas gdy nie uwzględnia ona analizy tego czy jedna działka gruntu zabudowana w sposób samowolny budynkiem gospodarczym, na terenie stanowiącym teren rolniczy, grunty rolne zabudowane oraz grunty rolne z podstawowym rodzajem zabudowy zagrodowej, umożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy polegającej na budowie 8 domów jednorodzinnych, czyli właściwie osiedla domów jednorodzinnych. Ponadto analiza pomija w swojej treści ustalenie czy nowo wprowadzona na dany teren funkcja może w sposób obiektywny i bezkolizyjny współistnieć z obecną już funkcją a także czy w przyszłości nie będzie powodować kolizji z dotychczasową funkcją, - przyjęcie, że szczególna sytuacja faktyczna wynikająca z planowania inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego na działce, której dotyczy wniosek, nie powoduje nadmiernej uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, podczas gdy w rzeczywistości opisany we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy sposób zagospodarowania terenu poprzez budowę osiedla domów w rzeczywistości wielorodzinnych zaburza ład przestrzenny terenu i nie został poprzedzony analizą zagospodarowania terenów sąsiednich; - nie ujęcie w części tekstowej i graficznej w sposób jednoznaczny i czytelny jaki dokładnie obszar został poddany analizie, jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu, o który ustalone zostały podstawowe parametry inwestycji oraz brak spójności pomiędzy częścią graficzną i częścią pisemną analizy, które nie tworzą spójnej całości, - nie ustalenie w sposób prawidłowy obszaru analizowanego, wadliwe ustalenie elewacji frontowej planowanej inwestycji oraz wadliwą ocena szerokości elewacji budynków przyjętych do porównania, - nie wyznaczenie wielkości strefy kontrolowanej gazociągu mającej zastosowanie w niniejszej sprawie oraz zaniechanie jej wyznaczenia na mapie - nieustalenie jakie jest rzeczywiste przeznaczenie budynków, których dotyczy niniejsze postępowanie i przyjęcie, że postępowanie dotyczy budynków jednorodzinnych podczas gdy w rzeczywistości zaskarżona decyzja wprowadza możliwość budowy budynków wielorodzinnych, nieustalenie rzeczywistego sposobu zagospodarowania terenu jakim jest zabudowa zagrodowa i niezasadne przyjęcie, że funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Motywując skargę jej autor powtórzył niemal w całości argumentację z odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów podtrzymało w całości stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 13 marca 2025 r. Sąd oddalił wniosek organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i skierował sprawę do rozpoznania w trybie zwykłym na rozprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd badając w świetle zakreślonych wyżej kryteriów legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Radomska stwierdził, że odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa wobec czego brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego, jak oczekuje tego skarżąca. Poddana sądowej kontroli decyzja Kolegium jest już czwartym z kolei rozstrzygnięciem wydanym na gruncie rozpatrywanej sprawy. Zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest wyjaśnienie, czy organ prawidłowo wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej oraz zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na garaże wraz z niezbędną częściową rozbiórką i budową, na działce nr ew. [...], obręb [...] R. Punkt wyjścia do rozpoczęcia rozważań w tym zakresie winny stanowić przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 - dalej w skrócie "u.p.z.p.") w brzmieniu obowiązującym do 2 stycznia 2022 r. Jak trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze poddane sądowej kontroli postępowanie zostało wszczęte na wniosek E. R. z 17 września 2021 r. W toku rozważanego postępowania zmianie uległy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiące materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Z dniem 3 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986), której art. 4 stanowi, że do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Z kolei, z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688). Według art. 59 ust. 1 tej ustawy, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Zatem, na gruncie rozpatrywanej sprawy organy orzekające prawidłowo zastosowały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed 3 stycznia 2022 r. W toku kontrolowanego postępowania nowelizacji uległy również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 - dalej w skrócie "rozporządzenie z 2003 r."). Z dniem 3 stycznia 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399), którego § 2 stanowi, że do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast z dniem 26 lipca 2024 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 1116). Zgodnie z jego § 12 do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Po myśli art. 71 wspomnianej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688) dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 16 ust. 2 i art. 61 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych odpowiednio na podstawie art. 16 ust. 2 i art. 61 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, jednak nie dłużej niż przez 36 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, i mogą być w tym czasie zmieniane w granicach określonych odpowiednio w art. 16 ust. 2 i art. 61 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Wobec powyższego w sprawie niniejszej zastosowanie miały przepisy rozporządzenia z 2003 r. w brzmieniu sprzed jego nowelizacji. Zgodnie z art. 61 u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2025 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Z powyższego unormowania jasno wynika, że ustawodawca określił zamknięty katalog przesłanek, które podlegają badaniu w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to, że w razie ich spełnienia, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji zgodnie z wnioskiem zainteresowanego podmiotu, lecz zobligowany jest wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy jest, w ocenie Sądu, decyzji związaną, a nie - jak twierdzi skarżąca - decyzją uznaniową. Powyższe stanowisko jest zresztą ugruntowane w judykaturze sądów administracyjnych czego dobitnym przykładem są liczne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 lutego 2024 r., II OSK 2410/22; z 21 stycznia 2025 r., II OSK 2334/23; z 26 lutego 2025 r., II OSK 1612/22; z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1432/21; z 23 listopada 2022 r., II OSK 3514/19; z 24 października 2023 r., II OSK 844/22; z 17 lipca 2018 r., II OSK 2076/16; z 25 kwietnia 2013 r., II OSK 2611/11 (wszystkie wyroki dostępne - https://orzeczenia.nsa.gov.pl) jak i w piśmiennictwie przedmiotu (vide: R. Sawuła, Decyzja o warunkach zabudowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w: Rozprawa z decyzją o warunkach zabudowy, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2022, s. 90 - 91; M. Gdesz, Ład przestrzenny z perspektywy orzecznictwa sądów administracyjnych, w: Ochrona ładu przestrzennego z perspektywy prawno-urbanistycznej, red. M. J. Nowak, Warszawa 2020, s. 58). Wskazać następnie trzeba, że ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadził tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", określaną też mianem "zasady kontynuacji funkcji". Istotą tej zasady jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Kontynuacja funkcji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza wobec tego nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17; 22 marca 2017 r., II OSK 1840/15; 28 kwietnia 2020 r., II OSK 539/19; 22 stycznia 2020 r., II OSK 3490/18 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc poczynione dotychczas uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organów obu instancji, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uzasadniające ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej przez E.R. inwestycji. W toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy sporządzona została analiza urbanistyczna, której wyniki składające się z części graficznej i tekstowej, stanowią zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Treść obu dokumentów, które są ze sobą spójne i kompatybilne, nie budzi zastrzeżeń co do ich poprawności. Autor analizy na kopii mapy zasadniczej linią przerywaną koloru czarnego wyznaczył granice terenu analizowanego z zachowaniem wymagań określonych w § 3 rozporządzenia z 2003 r. Przepis ten stanowi mianowicie, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Frontem działki, zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia z 2003 r., jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jak wynika z materiału aktowego sprawy niniejszej główny wjazd na działkę będzie się odbywać z drogi gminnej - ul. [...], zatem za front działki autor analizy urbanistycznej poprawnie przyjął tą część działki, która przylega do działki drogowej (szerokość frontu działki w jej pełnych granicach ewidencyjnych). Na tej podstawie obszar analizowany został wyznaczony w odległości 63m od każdej z granic działki inwestycyjnej nr [...], odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem (3 x 21m). Co istotne, przy wyznaczaniu granic terenu poddanego analizie jej autor kierował się zasadą, wedle której w wypadku gdy linia rozgraniczająca "przecina" działkę geodezyjną, wówczas w analizie uwzględniał powierzchnię całej działki ewidencyjnej, a więc również tą jej część, która znajduje się poza obszarem analizowanym. Dodać w tym miejscu trzeba, że poza granicami obszaru analizowanego, co zostało rzeczowo wyjaśnione w motywach zaskarżonej decyzji, znalazły się działki niezabudowane (wschodni fragment terenu) nr ew. [...], [...] oraz działka drogowa nr [...]. Pominięcie tych działek w analizie pozostaje jednak bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Analizą objęto 28 zabudowanych nieruchomości znajdujących się w granicach terenu analizowanego. Część tekstowa analizy urbanistycznej, sporządzona w formie tabelarycznej i opisowej, uwzględnia numerację działek, obecny sposób użytkowania/zagospodarowania (funkcje), funkcje budynku ujętego w analizie, powierzchnię zabudowy budynku, powierzchnię zabudowy działek, wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowych budynków, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych (okapu, gzymsu, attyki), analizę geometrii dachów w tym kąt nachylenia, wysokość kalenicy, układ połaci dachowych, kierunek głównej kalenicy. Z rzeczonego dokumentu, prawidłowo ocenionego przez organy obu instancji wynika, że w granicach terenu poddanego analizie dominuje przede wszystkim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, choć występuje również zabudowa zagrodowa (działki nr ew. [...], [...], [...], [...]) oraz zabudowa związana z funkcjonowaniem infrastruktury gazowej (działka nr [...]). Na zabudowę mieszkaniową składają się budynki mieszkalne jednorodzinne, gospodarcze oraz sklasyfikowane jako inne. Część budynków wykorzystywana jest jako garaże. Projektowana inwestycja (8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej oraz zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na garaże), wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej, spełnienia zatem podstawowy warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a mianowicie zasadę dobrego sąsiedztwa. Stanowić ona będzie kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która występuje również na działce nr ew. [...], stanowiącej własność skarżącej. Dodać wobec tego trzeba, że pod pojęciem "budynku mieszkalnego jednorodzinnego", którego definicję legalną zawiera art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 725) ustawodawca rozumie budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Wobec powyższych rozważań zarzuty skarżącej, jakoby wnioskowana inwestycja dotyczyła w istocie zabudowy wielorodzinnej, która nie występuje w granicach terenu analizowanego oraz, że w granicach tego terenu dominujący charakter ma zabudowa zagrodowa, należy ocenić jako niezasadne. Sporządzona dla potrzeb sprawy niniejszej analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiła następnie podstawę do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy: obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Parametry nowej zabudowy ustalone decyzją o warunkach zabudowy, co wynika z przepisów rozporządzenia z 2003 r. ustala się co do zasady w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Odstępstwo od tej reguły, co podkreśla się w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aprobowanym zresztą przez tutejszy Sąd, winno wynikać, być uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym celem planowania przestrzennego jest bowiem uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego (vide: wyroki NSA z: 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17; 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/18; 30 maja 2019 r., II OSK 1330/18; 21 października 2020 r., II OSK 1923/20 - dostępne jak wskazano wyżej). Powody i przesłanki odstępstwa od zasady wyznaczania parametrów i wskaźników muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy, albowiem tylko wtedy będzie możliwa ocena czy tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego (vide: wyrok NSA z 27 lutego 2020 r. II OSK 61/19 - dostępny jak wyżej). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17 i 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/18 wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły (wartości średnich), które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok z 5 maja 2022 r., II OSK 1781/21, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że określenie parametrów inwestycji przez nawiązywanie do wartości najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego, nie jest uznawany za wystarczający i zgodny z wymaganiami ładu przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie sporządzający analizę ustalił wartości minimalne, maksymalne i średnie poszczególnych parametrów całej zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego. Teren inwestycji to działka nr ew. [...] o powierzchni 0,2803ha (2803m2), na której zgodnie z wypisem z rejestru gruntów występują użytki: grunty orne (RIVb) oraz grunty rolne zabudowane (Br). Działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, który został wybudowany w 1934 r., obecnie niezamieszkanym. Budynek posiada szerokość elewacji frontowej - 6m, wysokość do gzymsu - 4m, dach jednospadowy o kącie 15o, wysokość całkowita budynku - 5m. Zgodnie z mapą zasadniczą przy budynku znajduje się obiekt budowlany oznaczony "i" - inny budynek (brak w terenie - nie istnieje) oraz pozostałości innego budynku (ruina). Na terenie inwestycji znajduje się również zespół skrzynek elektroenergetycznych (rozdzielni zewnętrznych). Zarzut skarżącej, jakoby istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny z uwagi na brak stosownej dokumentacji był samowolą budowlaną jest błędny. Przede wszystkim, na podkreślenie zasługuje fakt, że sporny budynek został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków. Co jednak istotne, w dacie jego budowy aż do dnia 1 stycznia 1995 r. nie obowiązywały regulacje prawne nakazujące inwestorowi, czy też właścicielowi obiektu budowlanego przechowywanie dokumentacji budowlanej związanej z jego wzniesieniem. Odpowiednie wymogi dotyczące obowiązku przechowywania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego przez okres istnienia obiektu dokumentów oraz opracowań projektowych i dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania wprowadził dopiero art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która weszła w życie dniem 1 stycznia 1995 r. Dlatego też obowiązki wynikające z aktualnie obowiązującego przepisu art. 63 ust. 1 nie mogą odnosić się do obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. Oznacza to, że nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów budowlanych wybudowanych, względnie przebudowanych przed 1 stycznia 1995 r. Brak obowiązku przechowywania dokumentacji powoduje, iż nie można żądać przedstawienia dokumentów w postaci odpowiednich pozwoleń na budowę, pod rygorem przyjęcia, że dana inwestycja zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej. W przekonaniu Sądu parametry nowej zabudowy określone w kontrolowanej decyzji, na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej, nie budzą wątpliwości co do ich poprawności. Pomimo tego, że zostały one ustalone na zasadzie odstępstw od wartości średnich (wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu - § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., szerokość elewacji frontowej - § 6 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - § 7 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r.), to - jak trafnie oceniło Kolegium - każda z tych wielkości ma pełne odzwierciedlenie i oparcie w sporządzonej analizie urbanistycznej, dając gwarancję zachowania ładu przestrzennego w otoczeniu planowanej inwestycji. Powody i przesłanki zastosowanych odstępstw od wyznaczenia poszczególnych parametrów według wartości średnich z terenu analizowanego zostały precyzyjnie i szczegółowo uzasadnione w wynikach analizy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy oraz w motywach zaskarżonej decyzji. Poprawnie ustalone zostały również pozostałe parametry, a mianowicie linia zabudowy - § 4 ust. 3 rozporządzenia z 2003 r. oraz geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych) - § 8 rozporządzenia z 2003 r. W kontrolowanej sprawie strona skarżąca podważa prawidłowość ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki określonego przez organ w przedziale od 24,5% do 29%, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. (a nie w trybie art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p.), czyli na zasadzie odstępstwa (wyjątku) od zasady ustalania wartości średnich. Jej zdaniem ów parametr nie odnosi się do działki, której dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy a jedynie do jej części. Stanowisko skarżącej w tym zakresie jest jednak błędne. Przede wszystkim trzeba mieć na uwadze, że działka nr ew. [...] o pow. 2803m2, objęta jest w całości zamierzeniem inwestycyjnym, stanowi tym samym teren inwestycji. W kontrolowanej sprawie ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do całej powierzchni działki, nie zaś do jej części. Obliczając rozważany wskaźnik organ w ślad za autorem analizy poprawnie uwzględnił sumę powierzchni jaką zajmują wszystkie budynki na działce budowlanej. Jak określiła wnioskodawczyni intensywność zabudowy ma wynosić do 29%, zaś planowana powierzchnia zabudowy budynków mieszkalnych wraz z garażem - ok. 800m2. Lektura analizy urbanistycznej dowodzi, że sporny wskaźnik w granicach terenu analizowanego ma bardzo zróżnicowane wartości, kształtuje się od 2% (działka nr [...]), 7% (działka nr [...]), 9% (działka nr [...]), do 51 % (działka skarżącej O.P. nr ew. [...]), średnio 22,3%. Obszar analizy stanowi fragment intensywnie zabudowanej części miasta, przy drodze publicznej (gminnej), do której doprowadzone są drogi wewnętrzne obsługujące zabudowę wykształconą przy tych drogach (np. działki nr ew.: [...] - 22%, [...] - 33%, [...] - 43%, [...] - 28%, [...] - 7%, [...] - 25%), co potwierdza ustalenia urbanisty, iż zabudowa obsługiwana przez tzw. sięgacz cechuje się intensywnością w większości przekraczającą wartość średnią dla obszaru analizowanego. Przekroczenie średniej wartości rzeczonego wskaźnika ma również miejsce w przypadku zabudowy występującej na działkach nr [...] - 26%, [...] - 25%, [...] - 24%, [...] - 25%, [...] - 25%, [...] - 35%, [...] - 31%. Ustalenie rzeczonego parametru w przedziale od 24,5% do 29% bezspornie nie przekracza maksymalnych wartości tego parametru występujących w granicach terenu analizowanego, nadto ponad wszelką wątpliwość ma pełne odzwierciedlenie w analizie architektoniczno-urbanistycznej, uwzględnia bowiem wartości tego wskaźnika występujące w granicach analizy, pozwoli tym samym wnioskodawczyni na zabudowę od 686,73m2 do 812,87m2. Niezasadne są również zarzuty skarżącej dotyczące wadliwego ustalenia elewacji frontowej planowanej inwestycji oraz szerokości elewacji frontowych budynków przyjętych do porównania. Jak już była o tym wyżej mowa front działki, zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia z 2003 r., to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zgodnie z § 6 rozporządzenia z 2003 r. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Jak wskazano we wniosku o ustalenie warunków zabudowy główny wjazd i wejście na działkę stanowiącą teren inwestycji ma się odbywać od strony drogi gminnej - ul. [...]. Z kolei, jak wynika z pisma, które wpłynęło do organu 8 grudnia 2021 r., elewacja frontowa - od strony głównego wjazdu i wejścia na działkę. Na działce objętej zamierzeniem inwestycyjnym nie została zaprojektowana droga wewnętrzna, lecz ciąg pieszy. Uwzględniając wobec tego cytowany uprzednio § 2 pkt 5 rozporządzenia z 2003 r. autor analizy, a następnie organy orzekające w sprawie, poprawnie zidentyfikowały elewację frontową spornej inwestycji. Zgodnie z wnioskiem szerokość budynków mieszkalnych ma wynosić ok. 7m i 8m. Według analizy urbanistycznej szerokości elewacji frontowych budynków znajdujących się w granicach terenu analizowanego są zróżnicowane. W przypadku budynków mieszkalnych wynoszą one: 5 m (działki nr [...], [...], [...]), 6 m (działki nr [...], [...]-[...], [...]-[...], [...]), 6,5m (działki nr [...]-[...], [...]-[...]), 8m (działki nr [...], [...]), 8,5m (działka nr [...]), 9m (działki nr [...], [...]), 10m (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]), 14,5m (działki nr [...], [...]), 17m (działka nr [...]). Jeśli zaś chodzi o budynki gospodarcze to szerokości ich elewacji frontowych kształtują się następująco: 3m (działka nr [...]), 6m (działka nr [...], [...], [...], [...]), 6,5m (działka nr [...], [...]), 7,5m ([...]), 8m (działka nr [...]), 12m (działka nr [...]). Średnia szerokość elewacji frontowych wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi 7,4m, +/- 20% od 5,9m do 8,9m. Ustalając zatem w decyzji o warunkach zabudowy szerokość elewacji frontowej dla każdego planowanego budynku mieszkalnego (nowej zabudowy) w przedziale od 7m do 8m, a dla istniejącego budynku mieszkalnego zmienionego na garaże - 6m (bez zmian), organ nie naruszył wymogów zdefiniowanych w § 6 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. Dolna wartość spornego parametru w przypadku budynków mieszkalnych jest zaledwie o 40cm niższa niż wartości średniej szerokości elewacji frontowych wszystkich budynków występujących w obszarze analizowanym, zaś jego górna wartość nie przekracza dopuszczalnej tolerancji +20% - 8,9m. Określone decyzją parametry zarówno dla nowych budynków mieszkalnych jak i dla istniejącego budynku mieszkalnego, który ma zostać zmieniony na garaż z całą pewnością nie zaburzą ładu przestrzennego występującego w granicach terenu analizowanego, nadto mają pełne odzwierciedlenie i uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Sam fakt, że stanowisko organów w tej kwestii, nie odpowiada oczekiwaniom strony skarżącej, nie świadczy automatycznie o jego wadliwości czy też o braku należytego wyjaśnienia prezentowanego przez organ poglądu na gruncie stanu faktycznego sprawy. Z zebranego materiału dowodowego, którego skarżąca nie zdołała skutecznie podważyć w toku kontrolowanego postępowania wynika, że w realiach sprawy niniejszej spełnione również zostały pozostałe warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 6 u.p.z.p. Mianowicie, teren inwestycji posiada bowiem dostęp do drogi publicznej - ul. [...] (droga gminna). Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, o czym świadczą pisma P. Sp. z o.o. w R. z [...] sierpnia 2021 r., P. S.A. z [...] sierpnia 2021 r., uaktualniona informacja P. S.A. z [...] lutego 2023 r. Teren inwestycji objęty wnioskiem, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, ponieważ nie obejmuje gruntów chronionych. Inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Odnosząc się w tym miejscu do kwestii zaniechania wyznaczenia na mapie wielkości strefy kontrolowanej gazociągu, podnieść należy, że zgodnie z pismami P. z 20 maja 2024 r. i 3 czerwca 2024 r. przebiegający przez teren inwestycji odcinek gazociągu średniego ciśnienia DN150 jest nieczynny. Formalne potwierdzenie tego faktu będzie wymagało zgłoszenia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, a czas przeprocesowania tej informacji może potrwać około 3 miesiące lub dłużej. Z tego też względu zaproponowano zawarcie w decyzji zapisu tej właśnie treści. W tych okolicznościach nietrafny jest zarzut niewyznaczenia wielkości strefy kontrolowanej gazociągu. Projekt decyzji, co potwierdza materiał aktowy sprawy został również pozytywnie uzgodniony: z zarządcą drogi gminnej ulicy [...] - pismo Wydziału Inwestycji i Inżynierii Miejskiej Urzędu Miasta R. z [...] maja 2024 r.; z Marszałkiem Województwa Łódzkiego, z uwagi na położenie terenu inwestycji w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] – N. (część N W); z Dyrektorem Zarządu Zlewni w S., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako organem właściwym do uzgadniania w zakresie melioracji wodnych; ze Starostą Powiatu [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych; z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Ponadto projekt został przesłany do zaopiniowania przez zarządcę sieci gazowej: P. Sp. z o.o., Oddział Gazowniczy w Ł., pismem z 23 maja 2024 r. z uwagi na przebieg gazociągu przez teren inwestycji, który jak ustalono w toku postępowania jest nieczynny. W kontrolowanej sprawie brak było podstaw do czynienia przez organy orzekające ustaleń w kwestii rzeczywistego przeznaczenia budynków, których dotyczy postępowanie. Przede wszystkim należy zauważyć, że wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. To inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy określa charakter i zakres planowanej inwestycji i to on wyłącznie decyduje o tym zakresie, a organy administracji nie mają możliwości wyjścia poza ten wniosek. Powyższe stanowi refleks jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie (art. 61 k.p.a.). Innymi słowy, skoro z treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że przedmiotem inwestycji jest budowa 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej, to brak jest jakichkolwiek podstaw by twierdzić, jak czyni to skarżąca, że przedmiotem inwestycji jest w istocie zabudowa wielorodzinna, która nota bene nie występuje w obszarze analizowanym. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzono prawidłową analizę stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji, co czyni wadliwym zarzut naruszenia art. 53 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Chybiony jest także zarzut naruszenia § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225). Przepisy wspomnianego wyżej rozporządzenia, jak trafnie argumentowało Kolegium, mają zastosowanie w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Zatem, w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ nie mógł naruszyć § 12 ust. 2 w/w rozporządzania. Nietrafny jest również zarzut nierozstrzygnięcia w treści decyzji o zgodności lokalizacji zabudowy w granicy z działką sąsiednią. Ferując zarzut tej treści skarżąca nie dostrzega, że w granicy z działką sąsiednią usytuowany jest wyłącznie istniejący budynek mieszkalny, który ma być zmieniony na garaże. Budynek ten z oczywistych względów jest już budynkiem usytuowanym czy też mówiąc inaczej zlokalizowanym w granicy z działką sąsiednią, zatem kwestia ewentualnego usytuowania tegoż budynku w granicy jest na gruncie rozpatrywanej sprawy bezprzedmiotowa. Na aprobatę zasługuje także stanowisko Kolegium, iż kwestia ewentualnego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie pozostaje poza zakresem rozważań organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Kwestie związane z potencjalnymi uciążliwościami i oddziaływaniem planowanej inwestycji badane są na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Sam fakt, że aktualne brzmienie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego ogranicza krąg stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie może przemawiać za badaniem w toku kontrolowanego postępowania oddziaływania inwestycji nie nieruchomości sąsiednie. Zresztą trudno na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy, które nie przesądza przecież o możliwości realizacji inwestycji, dopatrzyć się ewentualnego negatywnego oddziaływania projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na tereny sąsiednich nieruchomości zabudowane w analogiczny sposób. Podsumowując Sąd stwierdził, że organy obu instancji zgromadziły w rozpatrywanej sprawie kompletny materiał dowodowy, który poddały następnie wnikliwej i wszechstronnej ocenie, ustalając na jego podstawie prawidłowy stan faktyczny sprawy. W toku weryfikowanego postępowania - wbrew twierdzeniem strony skarżącej - nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach sprawy niniejszej spełnione zostały wszystkie przesłanki materialnoprawne, o których stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., obligujące organ do ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy dla spornej inwestycji. W motywach zaskarżonej decyzji, sporządzonych zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ odwoławczy jasno i rzeczowo wyjaśnił przesłanki natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o ustaleniu warunków zabudowy i określonych w decyzji parametrach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Dodatkowo Kolegium klarownie ustosunkowało się niemalże do wszystkich istotnych z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy zarzutów odwołania. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku. dc