II SAB/Łd 106/17

Dnia 6 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 roku sprawy ze skargi T. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...][...] w Ł. w przedmiocie budynku gospodarczego 1) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...][...]w Ł. grzywnę w kwocie 3000 (trzy tysiące) złotych; 3) przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...][...] w Ł. na rzecz T. G. sumę pieniężną w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych; 4) oddala skargę w pozostałym zakresie. W dniu 3 kwietnia 20017r. T. G. – powołując się na przepisy art. 3 § 1 i 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 54 § 1 w zw. z art. 8 § 1, art. 135 i art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." – zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. w sprawie [...], dotyczącej budynku gospodarczego położonego pomiędzy komórką a budynkiem warsztatowym na działce nr 155/2 przy ul. A 29 w T. domagając się: 1) uwzględnienia skargi na bezczynność, 2) zobowiązania organu do wyciągnięcia odpowiedzialności w stosunku do inwestorów samowoli budowlanej na podstawie art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r. poz. 290 ze zm.), dalej powoływanej również jako "P.b.", 3) zobowiązania organu do odkupienia obiektów samowoli budowlanej objętych postępowaniem od ich właścicieli i rozebrania ich na koszt organu, 4) udziału Prokuratury w postępowaniu, 5) wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości, 6) usunięcia naruszenia prawa przez organ. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż w dniu 6 stycznia 2017r. wniósł zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na niezałatwienie w terminie jego sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. wskazał, że postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] został zobowiązany do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie do dnia 31 marca 2017r. W celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności toczącego się od wielu lat postępowania organ I instancji na dzień 23 marca 2017r. wyznaczył rozprawę administracyjną w miejscu położenia przedmiotowego obiektu budowlanego. Uczestnicy postępowania E. W. oraz M. W. i S. W. wnieśli o przełożenie terminu rozprawy z uwagi na pobyt E. W. w sanatorium. Uwzględniając powyższe wnioski organ przełożył na dzień 18 kwietnia 2017r. termin rozprawy administracyjnej. Organ wskazał nadto, iż równolegle z niniejszą sprawą prowadzone jest postępowanie z wniosku E. W., M. W. i S. W. tyczące legalności i stanu technicznego zabudowań znajdujących się na działce należącej do skarżącego, położonej w T. przy ul. A 27, w którym, od października 2016r., organ pięciokrotnie wyznaczał termin oględzin obiektów budowlanych. Skarżący za każdym razem odmawiał udostępnienia obiektów budowlanych do oględzin, jak również odmawiał osobistego kontaktu, który organ uważa za niezbędny do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Ponadto z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż jest ona elementem postępowania zainicjowanego przez skarżącego wnioskami z dnia 10 lipca 1999r., z dnia 5 grudnia 2006r., z dnia 8 kwietnia 02012r., oraz z dnia 7 czerwca 2012r., które odnoszą się do dwóch nieruchomości: 1. działki nr 155/2 położonej w T. przy ul. A 29, będącej własnością S. i E. małżonków W. oraz M. W., w odniesieniu do której skarżący domaga się rozbiórki kompleksu budynków gospodarczych, murów oporowych (fundamentów oraz ogrodzenia betonowego) przekraczających granicę nieruchomości skarżącego; 2. działki nr 155/1 położonej w T. przy ul. B, stanowiącej własność R. N. i K. N., w odniesieniu do której podnoszony był wniosek o rozbiórkę domu, stanowiącego wg. skarżącego samowolę budowlaną, wniesioną zbyt blisko granicy z należącą do skarżącego działką, co uniemożliwia zabudowę działki skarżącego od strony ul. B. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest także to, iż tutejszy Sąd – prowadząc ze skargi T. G. postępowanie w przedmiocie bezczynności organu I instancji w sprawie samowoli budowlanych wykonanych na nieruchomościach należących zarówno do S. i E. małżonków W. oraz M. W., jak i R. N. i K. N. – wyrokiem z dnia 14 listopada 2012r. sygn. akt II SAB/Łd 125/12 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. do załatwienia wniosku skarżącego w terminie dwóch miesięcy od daty uprawomocnienia się wyroku. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 8 stycznia 2013r. Następnie w dniu [...] postanowieniem nr [...] organ I instancji zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomościami skarżącego oraz S. i E. małżonków W. i M. W. W następstwie rozpoznania zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...] uchylił ww. postanowienie organu I instancji i przekazał temuż organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", wyłączył z postępowania prowadzonego w sprawie legalności budynków gospodarczych położonych na nieruchomości przy ul. A 29 w T., przy granicy z działką skarżącego, do odrębnego postępowania sprawę legalności budynku gospodarczego, drewnianej komórki i budynku warsztatowego. Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie budynku gospodarczego usytuowanego pomiędzy komórką i budynkiem warsztatowym na działce nr 155/2 położonej w T. przy ul. A 29 przy granicy z należącą do skarżącego działką nr 71 położoną w T. przy ul. A 27. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. – w następstwie rozpoznania wniesionego w trybie art. 37 K.p.a. zażalenia skarżącego na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł.–wyznaczył temuż organowi termin do dnia [...] załatwienia sprawy budowy murowanego budynku gospodarczego, usytuowanego pomiędzy komórką a budynkiem warsztatowym, na działce nr 155/2, położonej w T. przy ul. A 29, przy granicy z należącą do skarżącego działką nr 71 położoną w T. przy ul. A 27 Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] organ I instancji nałożył na S. W., E. W. i M. W. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] projektu budowlanego zamiennego murowanego budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr 155/2 położonej w T. przy ul. A 29 przy granicy z należącą do skarżącego działką nr 71, położoną w T. przy ul. A 27. Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dalej postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. – w następstwie rozpoznania wniesionego w trybie art. 37 K.p.a. zażalenia skarżącego na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. – po raz kolejny wyznaczył organowi I instancji termin załatwienia sprawy budowy przedmiotowego murowanego budynku gospodarczego, zakreślając go na dzień [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości bada, czy działania podejmowane przez organ administracji publicznej są zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. Zatem skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1 – 3); w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz w sprawach, w których są wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a). Zaznaczyć trzeba również, że zgodnie z treścią art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność organu przed wniesieniem skargi do sądu niezbędne jest złożenie do organu wyższego stopnia zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. Przy ocenie dopuszczalności skargi nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia 6 stycznia 2017r. złożył do organu wyższego stopnia zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. w sprawie legalności murowanego budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr 155/2 położonej w T. przy ul. A 29 przy granicy z należącą do skarżącego działką nr 71 położoną w T. przy ul. A 27. W dalszej kolejności wskazać trzeba, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Następnie wyjaśnić trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu czy czynności (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2014r. sygn. akt II SAB/Wa 562/14; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2015r. sygn. akt II SAB/Łd 29/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014r. sygn. akt II SAB/Po 123/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadniczym celem skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu niepodejmującego działań przewidzianych przez prawo do podjęcia tychże działań, tj. wydania w określonym terminie i w określonej formie aktu, dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Jednocześnie wyjaśnić należy, że dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w tym również kwestia zawinienia organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2011r. sygn. akt I SAB/Wa 123/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2015r. sygn. akt I SAB/Wa 695/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014r. sygn. akt II SAB/Po 38/14; wyrok WSA w Opolu z dnia 29 stycznia 2015r. sygn. akt II SAB/Op 86/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując analizy okoliczności niniejszej sprawy, z uwzględnieniem powyższych uwag, wypada stwierdzić, iż w chwili wniesienia niniejszej skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. pozostawał w bezczynności w załatwieniu przedmiotowej sprawy i stan bezczynności organu nadzoru budowlanego trwa także w momencie wyrokowania w niniejszej sprawie. Z tego względu konieczne było zobowiązanie organu do wydania aktu załatwiającego sprawę w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi (art. 149 § 1 w zw. z art. 286 § 1 P.p.s.a.). Należy jednocześnie zauważyć, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Owo przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 maja 2016r. sygn. akt II SAB/Ol 31/16; wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 października 2015r. sygn. akt II SAB/Łd 137/15; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 652/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa. Stwierdzić należy przede wszystkim oczywiste naruszenie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, bowiem – jak już wcześniej wskazano – postępowanie toczy się od kilkunastu lat i do chwili obecnej nie zostało zakończone. Powyższe uzasadnia konkluzję, że organ w sposób rażący przekroczył wszelkie terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, naruszając tym samym rozsądne granice czasowe rozpatrywania sprawy. Należy również zwrócić uwagę, że w toku postępowania występowały wieloletnie przerwy, w czasie których organ nie podejmował żadnych czynności celem wyjaśnienia sprawy, nadto wielokrotnie nie wywiązywał się z obowiązku powiadamiania stron o każdym przypadku opóźnienia w postępowaniu, stosownie do art. 36 § 1 K.p.a. Ponadto czynności aktualnie podejmowane, zmierzające do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej są nieskuteczne, a organ – pomimo tego, iż dysponuje wiedzą o trudnościach w terminowym przeprowadzeniu czynności – nie podejmuje efektywnych, zdeterminowanych działań celem zakończenia postępowania. Powyższe uzasadnia wniosek, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. Na podstawie art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. rozstrzygnięto o grzywnie i sumie pieniężnej. Przy określeniu ich wysokości uwzględniono wyłącznie okres bezczynności organu od czasu uprawomocnienia się wyroku tutejszego Sądu z dnia 14 listopada 2012r. sygn. akt II SAB/Łd 125/12, a zatem od dnia 8 stycznia 2013r. Na podstawie ww. przepisów wymierzono Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. grzywnę w wysokości 3.000,00zł oraz przyznano skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 2.000,00zł. Wysokość orzeczonej grzywny jest odpowiednia do stopnia uchybień organu w przedmiotowej sprawie i wystarczająca w zdyscyplinowaniu do podjęcia działań skutkujących ostatecznym załatwieniem niniejszej sprawy, jak również będzie przeciwdziałać opieszałemu prowadzeniu kolejnych spraw. Jednocześnie kwota sumy pieniężnej stanowi zadośćuczynienie adekwatne do czasu trwania postępowania. Natomiast poza zakresem niniejszego postępowania leżą wnioski skargi tyczące zobowiązania organu do: pociągnięcia do odpowiedzialności sprawców samowoli budowlanej na podstawie art. 90 P.b.; odkupienia obiektów samowoli budowlanej objętych postępowaniem od ich właścicieli i rozebrania ich na koszt organu; oraz usunięcia naruszenia prawa. Rozstrzygnięcie powyższych wniosków nie tylko przekracza kompetencje sądu administracyjnego przy rozstrzyganiu skargi na bezczynność organu (art. 149 P.p.s.a.) ale także wykracza poza kognicję sądu administracyjnego, o której mowa w art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. Ponadto z okoliczności sprawy jasno wynika, iż organ zwierzchni nad bezczynnym organem I instancji co najmniej dwukrotnie w ostatnich dwóch latach informowany był o nieprawidłowościach w terminowym załatwieniu przedmiotowej sprawy i podejmował w tym zakresie czynności dyscyplinujące, a zatem za zbędne należało uznać sygnalizowanie istotnych naruszeń prawa w zakresie terminowości postępowania w trybie art. 155 P.p.s.a. Ponadto wypada wskazać, iż Sąd nie podzielił zapatrywania skarżącego co do konieczności udziału prokuratora w niniejszym postępowaniu. Jednocześnie należy zauważyć, iż skarżący samodzielnie może zainicjować udział prokuratora w sprawie, przekonując o potrzebie wniesienia skargi lub przystąpienia do toczącego się już postępowania (art. 8 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2017, poz. 1767 ze zm.)). M.K